1、編者按“保障防洪安全，依然是治江工作的首要任務。”在2006年度長江委工作 會議上，長江委主任蔡其華在提到處理好五個關系的時候，將確保防洪安全放在了第一 位。隨著經濟社會的不斷發展，長江防洪要求更高、任務更重、責任更大。所以，如何 在人與自然和諧相處的前提下，處理好長江洪水管理工作，已成為當前治江工作的重中 之重。江河世界版擬從本期開始，推出洪水管理、蓄滯洪區建設、江湖關系等專題版 面，多層次、多角度地介紹國外防洪保安的經驗或措施，以饗讀者。推行洪水保險美國幅員遼闊，河流眾多，雨量充沛但分布不均勻。盡管美國的水資源開發利用程 度相當高，但仍不能阻止洪水成災。美國遭受洪災威脅的地區約占美國面積的

2、7%,主 要災區人口逾1000萬，相鄰地區受洪水威脅的人口近3000萬。洪災損失占美國全部自 然災害損失的90%,平均每年的洪災經濟損失達數十億美元，其中密西西比河流域洪災 損失最大。美國早期防洪僅靠堤防、水庫、防洪墻、河流整治、分蓄洪等工程措施。但自20 世紀30年代起，有關方面逐步認識到，防洪工程投資年年增加而洪災損失有增無減的 主要原因是洪泛平原土地利用不合理、集居人口不斷增加等。因此，自50年代后期起， 美國開始注重非工程防洪措施，主要措施包括：加強洪患意識教育；制定防洪法規和相 關管理政策；推行洪水保險；加強洪水預報和警報工作等。非工程防洪措施的核心是加 強對洪泛平原的管理。1956

3、年國會通過聯邦洪水保險法，這是美國洪水保險法的最初形式。同時國 會認定民間保險業應得到聯邦政府支持，否則不能提供洪水保險。1968年又通過全國 洪水保險法，開始推行自愿洪水保險，并提出具體的洪水保險計劃。但在實際推行過 程中，自愿投保者甚少，而洪泛區的不合理開發利用仍在繼續，聯邦政府每年支付的洪 災救濟費也不斷增加。1973年聯邦政府又頒布了洪水災害防御法，該法令強制性地 推進了洪水保險，促進了洪泛區的管理。迄今為止，在易遭洪災的2萬多個鄉鎮中參加 洪水保險的已達90%左右，財產保險值迅速增加，現在保險的財產價值是上世紀70年 代初的200倍。成立獨立辦事機構直接對總統負責目前聯邦政府緊急事務

4、管理局(FEMA )是負責國家洪水保險計劃的唯一行政和財政 代理人。FEMA創建于1979年，是聯邦政府的一個獨立機構，直接對總統負責。“911” 事件后，FEMA劃入新成立的國土安全部，根據總統特許，目前仍保留了 FEMA名稱。其 職責是通過采取必要的措施，減免各類災害造成的生命財產損失，并保護國家重點基礎 設施。FEMA現有正式工作人員2600多人(包括華盛頓DC總部、各分區及專門的應急救 援、培訓中心等機構人員在內)。如遇重大災害時，還有4000多臨時雇員和志愿者參加 救災搶險。FEMA通過采取鼓勵措施以減免洪災損失，與保險業合作開展洪水保險單的銷售及 售后服務，與國家的助貧機構合作保護

5、個人抵押，增強洪水保險效益意識以及為方便洪 水保險的購買途徑提供幫助。FEMA下屬的聯邦保險管理局（簡稱FIA）原屬住房建設與城市發展部管轄。該局一直 承擔著國家洪水保險計劃的具體管理工作，并負責對參加了洪水保險的居民提供聯邦資 助的洪水保險費。1978年以前，FIA與120多家私營保險公司通力合作管理國家洪水保 險計劃。這些私營公司組成了國家洪水保險協會，其中，加入該協會并承擔風險的公司， 不僅提供風險資本和分享聯營所獲得的好處，還需承擔所遭受的損失；加入該協會而不 承擔風險的公司，則只起聯營公司財經代理人的作用。在此，聯邦政府通過保險費平衡 支付的方式補貼私營公司，一旦發生重大損失，則提供

6、超額損失再保險。但1977年底 起，由于工作中矛盾增多難以協調，FIA解除了與國家洪水保險協會的合作關系。1979 年成立FEMA后，FIA歸屬FEMA管轄。目前私營保險公司根據國家洪水保險計劃的指導 出售洪水保險，FIA僅負責有關管理工作，并代表政府撥付保險賠償費的補助款。但這 種資助是有限度的，如對房產賠償費的補助最高不得超高25萬美元，超出部分費用的 風險由保險公司承擔。防洪的受益者應支付防洪保險費用全國洪水保險計劃（以下簡稱NFIP）所依據的理論是：防洪的受益者應支付 防洪費用。強制性洪水保險計劃更有效地把防洪效益同防洪費用聯系起來，從而促進更 有效地利用易受洪水侵害的地區。每個新的洪

7、泛區的占有者必須支付與防洪費用有關的 洪水保險費，這一要求將迫使洪泛區的占有者不得不對利用洪泛區所能取得的效益同所 需支付的總費用進行比較。NFIP有兩個目的：一是通過補貼保險費來發放聯邦緊急援助 基金；二是鼓勵在全美實行洪泛區管理法規。因此，NFIP實際上是個具有雙重作用的計 劃。它既是經濟補償計劃，又是土地利用的管理計劃。實施NFIP既有利于控制洪泛區 的土地利用，減少洪水損失，又可通過征收保險費，分擔政府一部分救災費用。NFIP的內容包括：土地管理和利用準則；保險費及費率；保險的出售及購買保險 所需限制條件的調整；淹沒洪水危險區的識別及其邊界圖和洪水保險費率圖的編制；對 管理人員確定的洪

8、水位發生爭議時提出上訴及洪水保險費率圖的修訂程序；有關圖紙的 變更引起爭議時的起訴程序及其費用；調查洪災損失的組織機構；對有關法規條款的補 充說明；對加入保險計劃的州有關財產的免稅規定等。行政和經濟手段推行洪水保險計劃以實施洪泛區管理措施作為參加NFIP的條件。為了加強對洪泛區的管理，執行NFIP 的原則是，洪水保險只售給已采取了特定的洪泛區管理措施的地區。其中最基本的管理 措施要求包括：實行建設許可制度；在易受洪災的地區興建建筑物必須采取防洪措施； 對小片土地的建設計劃也必須進行審查，務使洪災損失減至最小；興建的供排水系統以 及公用管道，必須保證其不受洪水侵害；在泄洪道上嚴禁一切開發活動。當

9、投保的財產 受洪水嚴重毀壞或頻繁侵襲情況下，由FEMA按NFIP的規定收購或拆毀。對沿海岸的洪 泛區管理還有額外要求。另外，聯邦政府鼓勵各鄉鎮采取更為嚴格的管理措施。只有按 規定采取了洪泛區管理措施的地區，才能參加NFIP。這種有條件地參加NFIP的辦法， 為有效地促進鄉鎮實施洪泛區管理條例奠定了基礎。采取行政和經濟手段強制推行NFIP。1973年聯邦政府為有效地推行NFIP，通過立 法將洪水保險由自愿改為強制性。法令規定凡經FEMA認定的易遭洪災的地區，就必須 參加NFIP，否則將會受到某種制裁。如聯邦機構對未按規定參加NFIP的鄉鎮，禁止其 在100年一遇洪泛區內興建建筑物；不為其添置財產

10、提供貸款；萬一發生洪災，也不為 其提供洪災救濟等。另外，聯邦政府對按規定要求參加了 NFIP的，還將給予洪水保險 補貼。總之，美國聯邦政府通過采取上述政策推行NFIP取得了顯著成效，不僅使洪水保 險起到幫助人們從洪災損失中恢復生活和生產的作用，還將其融合于更廣泛的洪泛區管 理戰略之中，有效地加強了對洪泛區的管理。制定風險計劃在歐洲，洪水風險管理的目標是減少洪水發生的可能性及其帶來的影響。經驗表明， 最有效的途徑是制定洪水風險管理計劃，計劃包括以下要素：預防：通過避免當前和未來在易發生洪水地區建設房屋和工業設施，通過讓未來的 發展適合洪澇風險，通過促進土地合理利用，采取農業和林業措施，來預防洪水

11、帶來的 危害。保護措施：包括工程和非工程措施，減少某一具體地區洪水發生可能性和發生后可 能帶來的影響。備汛：告知人們面對洪水風險，以及洪水發生時該如何去做。緊急應對：制定洪水發生時緊急應對計劃。恢復及經驗總結：盡快恢復到正常狀態，緩解洪水造成的社會、經濟影響；總結每 次抵御洪水的經驗，為進一步防洪做好準備。歐洲許多重要流域都是跨境的，因此，需要歐盟成員國和歐盟委員會一道努力，制 定和實施協調一致的防洪、保安和減災行動計劃。這一計劃的基本特征包括：在洪水對人類健康、環境和經濟活動或生活質量產生負 面影響的各個流域和沿海地區，通過制定洪水風險管理計劃并實施來提高合作水平；制 定并實施洪水風險圖，把

12、它作為規劃和交流的工具；改進信息交流，分享最佳措施和推 廣方面的經驗；加強研究團體和水資源管理、防洪主管部門之間的聯系；改進歐共體有 關政策之間的協調；通過更多利益相關者的參與和更有效的交流，提高洪水風險意識。歐洲洪水風險管理計劃，對河流來說，要跟流域管理計劃以及根據歐盟水框架法 令制定的措施、計劃完全結合在一起，在相同的期限內制定沿海洪水風險管理計劃。計劃發展期限為長期，預期在50年至100年之間。計劃跨越有水資源管理、自然 規劃、土地利用、農業、運輸和城市發展、自然保護等相關方面的多個學科。在計劃中，防洪措施不應危及其他方面的能力，不應危及上下游地區（成員國）， 要達到適當防護級別。適當戰

13、略包括擋水、蓄水和排水共三步方案。歐洲洪水風險管理計劃的總體目標為，減少洪水的不利影響，減少洪水發生的可能 性；促進可持續洪水風險管理措施；尋求機會，讓自然過程發揮作用，發揮洪水風險管 理的多重效益；告訴公眾和主管部門如何應對洪水風險。歐洲洪水風險管理計劃的主要成果包括，洞察和理解洪水風險的規模、特性和分布 以及未來洪水風險的情況；理解洪澇過程及其變化的敏感性；做出將要采取的具有成效 的洪水風險管理措施；繪制出洪水風險圖；制定符合流域目標的長期洪水風險管理政策； 能進一步開展的流域行動和研究活動。繪制洪水風險圖。洪水風險管理計劃的一個主要突出成果，即流域級別上的洪水風 險圖。其一，洪水風險圖的

14、目標是，提高受洪澇威脅地區公眾的意識，通過劃分洪水風 險區向受到威脅的地區提供信息，為空間規劃服務；支持“優化投資、證明投資正當、 選取投資目標”等過程，以減少人們的財產及環境承擔的風險。其二洪水風險圖應在流 域級別上通過協作制定；應包括河流洪水和山洪暴發，如果必要還要包括沿海洪水；應 對三級風險進行區分；經常發生洪水的地區，發生洪水頻率小的地區，很少發生洪水的 地區，關注水、洪水的深度和潛在破壞；關注目前形勢和未來洪水風險設定，并把流域 的其他目標也考慮其中。健全法律體系日本是洪水頻發的國度，防洪堤防的修建始于公元4世紀。為有效地開展河流管理， 日本河流治理的根本法律河川法于1896年頒布施

15、行，目前其洪水管理法律體系已 相對健全。1962年，建設省大臣提議修訂河川法，1964年新河川法頒布施行。新河 川法按水系的重要性，將日本水系劃分為一級水系、二級水系和其他水系，分別由建 設大臣、都道府縣知事和市長村長進行分級管理，明確了管理的責權。新河川法規 定對所有水系需進行綜合的以流域為單元的開發與治理。1964年以后，依據變化的形勢，河川法經歷了 5次修訂和完善。第一次修訂 （1972年），建立了一級水系和二級水系以外的小河流的開發治理許可制度；第二次修 訂（1987年）要求市町村長在進行市鎮建設，實施河道工程時，應充分考慮治河工程與 其他事業的協調一致性，并采取措施，避免對整個水系產

16、生不利影響；第三次修訂（1991 年）設置了超級堤防（可保證超標準洪水發生時漫而不潰）特別區域制度；隨著流域開 發和城市化進程，為防御洪澇需進行諸如分洪道、調節池等建設，由于當地土地高度利 用，權利關系復雜，獲取工程所需的土地以及工程的實施十分困難。為推進城市治水事 業的開展，1995年對河川法進行了第四次修訂，建立了河川立體區域制度；1997 年，經第五次修訂的河川法中加入了環境治理與保護、在河川治理計劃中反映 專家、當地居民及公共團體意見（公眾參與）、完善缺水期用水許可制度、建設庫區周 邊、堤后防護林帶等條文。第二次世界大戰及其后十幾年，由于戰爭和戰后經濟實力薄弱，日本治水事業處于 停滯階

17、段，其間，發生了日本歷史上罕見的幾次特大洪水災害。這一時期的防洪法規建 設的重點是抗災和災后恢復。1949年為強化抗洪活動而制定的水防法（抗洪法）和 1951年制定的公共土木設施災害復舊事業費用國庫負擔法反映了這一特點。在上世 紀40年代下半葉和50年代上半葉，災后恢復費用與治水投入額不相上下，甚至在有些 年份超過治水投入。隨著日本經濟的復蘇，為緩解嚴重的洪水災害態勢，保障社會經濟的穩定發展，1960 年頒布施行了治山治水緊急措置法和治水特別會計法，并據此制定了治水十 年計劃。自此日本防洪事業進入一個新的快速穩定發展時期，治水投入穩步增長，第 一次治水計劃的第一年（1960年）投入約為5000億日元，到1992年，即第8次治水計 劃的第一年，治水投入達30,000億日元（約2100億人民幣），可見其投資力度之大。從1960年至今，日本治水計劃已歷9次，經過40年的規范、持續的治理，洪水災 害損失由1950年約占全國GDP的10%減少為現在的0.2%左右。日本的洪水管理法規和治水計劃及其實施為日本經濟高速發展提供了安全保障，總 體上是成功的。1960年以前的日本的治水計劃多由于計劃過于龐大、資金難以保證等原因半途而 廢，1960年的治山治水緊急措置法和治水特別會計法的頒布施行是日本治水事 業和治水計劃制定的重要轉折點。自此治水計劃有了法律