1、理性構(gòu)建行政訴訟調(diào)解制度調(diào)解制度在我國有著源遠(yuǎn)流長的歷史，在解決糾紛、化解矛盾、維持社會秩序等方面發(fā)揮著重要的作用，素有 “東方經(jīng)驗 ”之美稱。1978 年行政訴訟法規(guī)定 “除了行政侵權(quán)賠償訴訟以外，行政訴訟不適用調(diào)解” 。這一觀點被學(xué)者們提煉為“行政訴訟不適用調(diào)解” 。爾后， 對此項原則的爭議從未停歇。 將調(diào)解制度引入行政訴訟領(lǐng)域在世界范圍內(nèi)已是大勢所趨。 民眾尚且如此， 司法機(jī)關(guān)內(nèi)部也逐漸萌生了變化。行政訴訟法不允許調(diào)解，但是在多年來的行政訴訟實踐中，法官們一直暗中進(jìn)行著協(xié)調(diào)和解的活動。隨著我國新行政訴訟法的頒行，對調(diào)解制度的實體與程序性要件進(jìn)行明確也迫在眉睫。一、適用調(diào)解必須符合的條件我

2、國學(xué)界關(guān)于行政訴訟調(diào)解的條件問題觀點較為一致。 建立行政訴訟調(diào)解制度必須經(jīng)雙方當(dāng)事人同意而進(jìn)行， 當(dāng)事人對調(diào)解事項必須有實體處分權(quán)， 而且調(diào)解形成的結(jié)果既不能觸犯法律也不能與社會公益或他人利益有所損害。 就行政機(jī)關(guān)而言， 推行調(diào)解制度的前提就在于要承認(rèn)行政權(quán)力在某些領(lǐng)域具有可處分性。 以運用最廣泛的行政裁量為例， 其本身所具有的彈性以及處分性為司法調(diào)解留有了空間。 行政機(jī)關(guān)在現(xiàn)代社會中被賦予的獨立人格也從根本上動搖了 “公權(quán)不可處分 ”觀念。二、調(diào)解的適用范圍調(diào)解的適用范圍問題隨著最新的 行政訴訟法 的頒行而逐漸明朗，但也不夠清晰。根據(jù)法條，在我國行政訴訟中可以在行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使

3、法律、 法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件中適用調(diào)解制度。然而，就行政案件中的賠償、補(bǔ)償案件而言，調(diào)解制度并可以不加區(qū)分的全面適用。 例如， 將調(diào)解制度運用于具有人身屬性的行政賠償案中就有失偏頗。此外， 行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)內(nèi)涵較為寬泛，不加區(qū)分地是否都適用調(diào)解值得討論。我國臺灣地區(qū)的行政訴訟法規(guī)定和解的 范圍可以超出訴訟標(biāo)的，這一規(guī)定為和解提供了更為廣闊的空間， 并 將更有利于行政糾紛的解決。因此，我國行政機(jī)關(guān)與相對人之間產(chǎn)生 的類似民事法律關(guān)系屬性的法律關(guān)系， 例如行政合同行為、行政承諾 行為、行政獎勵行為等，完全應(yīng)該納入到行政訴訟調(diào)解之中。三、調(diào)解的提起關(guān)于提起調(diào)解程序，有學(xué)者指出必須由原被告雙方共同

4、向人民法 院提出，一方提出無效，人民法院也不能主動要求原被告進(jìn)行調(diào)解。 這一規(guī)定將會極大地阻礙調(diào)解的答成，基于調(diào)解制度所具有的不可比 擬的優(yōu)越性，我認(rèn)為對可以適用調(diào)解的案件，調(diào)解程序的啟動無需太 過苛刻。對于當(dāng)事人而言，無論是一方提起還是雙方提起，無論是行 政機(jī)關(guān)提起亦或是相對人提起都不會直接導(dǎo)致不公正的結(jié)果。人民法院也可以根據(jù)具體案情對雙方當(dāng)事人提出調(diào)解建議。四、調(diào)解的審判組織形式我國民事訴訟法將調(diào)解制度分為獨任制和合議制兩種組織形式。 在行政實體法律關(guān)系中雙方的實體法律地位并不平等。 鑒于行政訴訟 的復(fù)雜性以及雙方實力相差的懸殊，因此在審判中不適宜適用簡易程 序，而應(yīng)該由三人以上組成合議庭

5、進(jìn)行審理。同時，案件的調(diào)解也應(yīng) 由原審案件的同一合議庭主持，便于糾紛解決，提高訴訟效率。五、調(diào)解適用的階段與頻率行政訴訟的嚴(yán)肅性決定了它不應(yīng)與靈活的民事訴訟相淆雜。如果在訴訟剛開始就對案件進(jìn)行調(diào)解，將不利于法院對案件進(jìn)行實質(zhì)性審 查，可能會對弱勢方利益產(chǎn)生損害。因此，調(diào)解應(yīng)當(dāng)在對案件合法性 審查之后的庭審之中至判決結(jié)束前的這個階段進(jìn)行。再者，為了提高訴訟效率、防止案件 久調(diào)不決”，還應(yīng)對調(diào)解的 次數(shù)作出限制。有學(xué)者指出應(yīng)以兩次為限，我認(rèn)為這是比較合理的。 另外，對于調(diào)解不成立的案件應(yīng)當(dāng)及時判決。六、調(diào)解的效力與反悔權(quán)問題閾外通說認(rèn)為行政和解兼具訴訟行為與公法契約這雙重性質(zhì)。我 國學(xué)者關(guān)于調(diào)解的

6、效力一般是從確定力、 形成力以及執(zhí)行力這三個方 面去認(rèn)識的。而這三個方面也主要是針對調(diào)解協(xié)議而言的。 在行政訴 訟案件的調(diào)解中，如果當(dāng)事人達(dá)成了調(diào)解協(xié)議，法院審查認(rèn)可后應(yīng)當(dāng) 制作調(diào)解書，調(diào)解書經(jīng)各方簽收即具有與訴訟判決同等的法律約束力， 任何一方不得反悔。另外，類比民事訴訟調(diào)解制度，在行政訴訟調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或者 調(diào)解書送達(dá)前一方反悔時，人民法院應(yīng)當(dāng)及時判決，以確保訴訟的效 率。民事訴訟中的反悔權(quán)是雙方的，由于行政訴訟原被告間主體地位 不對等，如果賦予行政機(jī)關(guān)對協(xié)議的反悔權(quán)， 將極不利于行政機(jī)關(guān)的 公信力以及司法權(quán)威的維護(hù)。因此，行政訴訟調(diào)解的反悔權(quán)應(yīng)專屬于 處于弱勢的相對人方。除此以外，反悔行為發(fā)生的期間不同，其效力也會有所不同：如 果相對人在簽收調(diào)解協(xié)議后、法院制作調(diào)解書之前反悔的，調(diào)解協(xié)議 書不發(fā)生法律效力，而應(yīng)視案件具體情況分別予以繼續(xù)審理或者是直 接作出裁判；相對人如果已經(jīng)簽收調(diào)解協(xié)議書并并經(jīng)法院做出準(zhǔn)予撤 訴的裁定后反悔的，則反悔無效，相對人只能另行提起申訴，由人民 法院對其進(jìn)行審查，并決定是否啟動再審程序。當(dāng)然，我并不因噎廢食地主張因此就廢止行政訴訟調(diào)解制度。事調(diào)解制度早已深深植根于行政訴訟這塊土壤。訴訟法