1、上海基層網格化管理模式分析以X街 道為例作者：鄭點點來源：黨政論壇2018年第3期網格化管理是一種基于統一的數字化管理平臺，將城市管理轄區依照一定的標準劃分為若 干單元網格，并通過對網格內部部件和事件的巡查，構建監督和處置相互分離的管理形式。網 格化管理有助于打破條塊分割格局，全面整合治理資源，提高管理效率。當前網格化管理深入 基層，尤其是街道、社區等各類城市管理問題的前沿。街道作為基層行政單元，位于科層體系 末梢和城市綜合管理問題的源頭，其網格化管理成效、未來發展趨勢成為社會熱議話題。2013 年8月，上海頒布上海市城市網格化管理辦法，截至2017年底，上海全市絕大多數街道已 開展網格化管理

2、工作。本文基于上海市X街道豐富的基層實踐，剖析網格化管理模式，歸納實 踐經驗，探索基層網格化管理的發展方向。一、基層網格化管理的發展現狀上海市X街道轄區面積5 . 9平方公里，常住人口 1 4 . 2萬，其中外來人口 2.1萬，下 轄36個居委會。2013年，X街道啟動網格化管理工作。2014年，街道綜治辦負責網格管理工 作。2015年，原街道綜治辦部分科室、人員與街道安監辦合署辦公，組建成立全額撥款街屬事 業單位X街道城市網格化綜合管理中心，具體承擔轄區內城市綜合管理問題的發現，對各渠道 問題進行派單、監督，協調處置部門開展聯合執法，并對處置工作開展評價等職能。同時，根 據面積、人口、管理資

3、源等因素，X街道轄區劃分為三個網格單元。2016年，網格化管理工作 向居委、社區層面延伸，在居委設立網格化綜合管理工作站。2017年，網格管理進一步向基層 拓展，建立健全網格化管理工作站相關體制機制，如制定和完善村居工作站工作職責制度、考 核制度、培訓制度等。二、基層網格化管理的特色和成效經過四年多的發展，X街道網格化管理工作取得顯著成效，形成較為完備的網格管理組織 體系，注重管理體制機制創新，構建規范化的網格管理平臺的運作流程，各類城市綜合管理問 題的群眾滿意度逐漸上升，極大地提高了管理效率。健全的網格管理組織體系上海市建立市、區和街道三級城市網格化管理體系，各級政府負責組建專門的管理機構與

4、 人員隊伍。縱向層面，作為基層網格化管理專門機構，分別建立X街道城市網格化綜合管理中 心以及村居工作站，形成街道、村居兩級縱向到底的基層治理網絡。橫向層面，以街道網格中 心為工作平臺，協調城管、公安、市場監管、房管等開展聯合執法，構建聯勤聯動的工作體系。明確的網格化管理職責與內容一是明確界定網格化綜合管理職能。街道網格化綜合管理中心主要承擔轄區內管理內容的 巡查、發現、派單、處置、監督等職能，推進城市管理問題的及時發現、及時處置。村居工作 站側重于進行自我巡查、自我管理，同時受理街道網格中心下派至村居的案件。二是規范網格 化綜合管理的范圍與內容。網格管理范圍歸納為部件與事件兩大類問題，集中在城

5、市管理、市 場監管、街面治安等領域，具體內容主要包括公用設施、建設管理、道路交通、市容環衛、園 林綠化、工商行政、街面治安秩序、公共衛生等方面。規范化的網格管理平臺運作流程網格化管理以網格平臺為載體，以上海市城市網格化管理辦法等法律法規為依據，依 托互聯網信息技術，充分利用聯勤聯動機制，形成包括發現、受理派遣、處置、核查、結案五 個任務節點的循環式工作流程。第一是基礎階段，即問題發現階段，通過街道網格監督員日常 巡查、村居工作站、12345市民服務熱線、上級派遣等渠道識別問題。第二階段，基于已確定 問題，網格受理員根據部門職責進行業務派遣，同時網格監督員開展信息核實工作。第三階段， 相關責任部

6、門信息員接收案卷信息，職能部門內部進行具體處置。第四階段，網格受理員與網 格監督員對處置情況進行核查，處置已完成則進入最后結案階段，否則反饋到職能部門進行二 次處置。最后是結案階段，在規定的案卷處置截止日期前，街道網格管理員通過電話回訪，網 格監督員進行實地走訪等形式獲取處置結果以及投訴人意見，最終將反饋信息錄入網格化管理 平臺。注重網格管理機制創新（1）構建多渠道綜合發現機制。首先，強化網格監督員巡查主動發現機制。一方面，通過 定期開展業務培訓與增加激勵措施，調動網格員工作積極性，提高工作能力。另一方面，提高 街面巡查強度，多人多組定期巡查。其次，建立村居工作站，完善村居自主發現機制。鼓勵村

7、 居進行自我巡查、自我管理、自我監督，發揮其前端發現作用。然后，創新拓展社會化監督發 現渠道，引導市民、企業、社會組織等社會主體通過“ 12345”市民服務熱線、網絡媒體、手機 APP等多種渠道，反映各類城市綜合管理問題。（2）完善分類處置機制。針對各渠道發現的問題，分類制定標準化處置流程，明確相應責 任主體。第一，即發現即處置，對一些當場發現并能迅速處置的問題，由網格聯勤隊伍即發現 即處置。第二，單一責任部門處置。對一些責任主體明確的執法和管理問題，由相關職能部門 負責處置，聯勤聯動隊伍根據需要予以配合保障。第三，聯動處置。對一些職責交叉、需要多 部門協同解決的社會管理難點問題，由街道網格中

8、心負責協調，相關部門聯動處置。（3）聯勤聯動工作機制。X街道城市網格化綜合管理中心牽頭，整合城管、公安、市場監 管、房管等部門資源，形成執法力量疊加、相互支撐的聯動工作機制。一方面，建立以城管中 隊為骨干、以公安隊伍為保障，以及市場監管所、房管辦等與城市綜合管理密切相關的職能部 門派駐機構和執法單位共同參與的聯動機制，著力增強城市管理頑癥處置能力。另一方面，整 合街道層面的網格監督員、城管協管員、社區保安隊員、安監協管員等城市綜合管理輔助力量， 分類重組相對固定的聯勤隊伍。“互聯網+”式的網格化管理手機APP作為“互聯網+”的產物，是市民生活的重要組成部分。X街道積極利用“浦東e 家園”市民A

9、PP，明確規定手機APP受理范圍，主要涵蓋公共設施、動態事件、突發事件三大 類問題。APP接入網格化管理平臺，拓寬案件發現渠道，方便市民通過手機反映問題，提高行 政效率，增加政務透明度，有利于建設服務型政府。X街道大力運用“互聯網+ ”成果，助力網 格化管理工作。三、基層網格化管理的發展方向網格化管理模式在提升管理效率，助力城市發展的同時，面臨著部分案卷派單對象不明確、 網格邊界區域存在一定的管理盲區、村居工作站制度體系不健全、社會力量參與不足等發展困 境，制約網格化管理成效。基層網格化管理的關鍵在于全面整合基層治理資源，提高治理能力， 形成長效機制，實現城市管理的可持續發展。1 .完善政策法

10、規，推動依法治理健全的法律體系為網格化管理提供法治支撐，是行政執法、職責劃分的依據。針對因法律 法規不完善導致部分案卷派單對象不明確的問題，首先需要從頂層設計方面出發，構建完整的 法律體系，嚴格界定各類城市管理問題，明確網格中部門機構設置、業務流程、責任歸屬，實 現行政執法有法可依，各種案卷對應清晰的處置主體。其次，賦予網格管理中心一定的管理、 執法權限，針對一些職責交叉、職責歸屬不明的管理頑癥，探索由網格管理中心依法協調或指 定相關部門處置。建立專業化的網格管理隊伍網格化管理依賴于高素質專業化的網格管理隊伍，要求網格工作人員具備綜合素質：明確 基層管理職責、了解網格工作流程、熟練操作信息系統

11、、良好的溝通協調能力、基本的應急管 理能力等。網格工作人員要在責任網格區域通過走訪、巡查等方式發現城市綜合管理問題，并 以文字、圖片等形式及時上報網格化管理平臺，協調執法部門處置問題。針對當前存在的網格 工作人員履職不規范不到位、流動性大的問題，迫切需要出臺人才引進與培養計劃，開展網格 工作業務培訓，打造專業化的網格隊伍，為網格化管理提供人才支撐。深化無縫隙管理模式網格管理以行政區域為基礎，劃分為眾多網格單元，以此界定責任邊界，打破傳統的條塊 分割格局，初步形成“廣覆蓋、無縫隙”的網格體系。然而，實踐中因條塊矛盾、部門利益分 割等因素引發的管理盲區問題依然存在。例如，網格內部在屬地管理、職責明

12、確的條件下，管 理較為完善，然而在網格邊緣交叉區域容易形成監管盲區。盲區現象由于治理壓力的增加以及 搭便車心理的存在呈現擴大趨勢，演變為基層治理的短板。上述問題要求深化無縫隙管理模式， 實現全面覆蓋與綜合治理目標。一是深化聯勤聯動模式。依托街道網格中心平臺，建立多部門 定期聯勤聯動會議機制，重點處理條塊分割、職責交叉、管理盲區問題。二是建立責任獎懲機 制。明確工作職責，責任細化至部門、個人，構建權責對等、范圍清晰、任務明確、獎懲分明 的責任體系。三是完善監督機制。定期組織人大代表、政協委員、社會組織、群眾代表等，對 城市綜合管理工作進行監督評議。增強村居工作站承接能力政府職能轉變過程中，上海形

13、成典型的“兩級政府、三級管理、四級網絡”的管理體系， 街道與村居承接大量管理職能，對基層城市管理水平提出更高要求。事務多、壓力大、人手少 是當前村居的客觀形勢，制約村居工作站建設。村居工作站居于網格化管理體系末端，增強村 居工作站承接能力，是發揮其城市治理問題源頭發現、前端治理作用的必然路徑。首先，管理 資源應逐步向基層下沉，提高村居工作站的軟硬件實力。其次，健全工作站制度體系，促使工 作向制度化、規范化、標準化發展。再次，加強對村居聯絡員的績效考核、提升福利待遇與培 訓力度，增強他們對網格化管理的認同意識、工作積極性與業務能力。最后，鼓勵聯絡員主動 了解社情民意，加強社區巡查力度，培養主動發

14、現和解決問題的能力。推動管理主體的多元化基層是各類城市綜合管理問題的承載區，傳統的政府單一主體的管理模式受制于公共資源 的有限性以及政府失靈問題，無法有效應對各類問題。社會組織、企業和公眾等多元化主體是 前端發現和矛盾化解的重要幫手，可彌補基層政府資金、物資、人員等方面的不足，在網格化 管理中扮演關鍵角色。此外，基層行政事務繁重、城市管理問題復雜與管理能力薄弱，迫切需 要引入新的參與主體，提升基層管理能力。社會組織、企業、公眾等社會力量，具備資源豐富、 靈活度高、志愿性強等特性，是完善基層治理的重要參與主體。整合社會資源，實現政府與社 會力量的多元共治是網格化管理的發展趨勢。當前制度體系不健全、發育程度不完善彰顯社會 力量參與困境，培育社會力量是亟須解決的重要課題。其