1、公共管理基礎理論 二三四一公共管理基礎知識公共經濟公共政策應對突發事件公共管理基礎理論公共管理運動興起的歷史背景 20世紀70年代末80年代初, 為迎接全球化、信息化和知識經濟時代的來臨以及擺脫赤字財政困境, 提高國家的國際競爭力和政府的運作效率, 一場以追求“三E” (Economy, Efficiency and Effectiveness, 即經濟、效率和效益)為目標的行政改革運動, 在英國、美國、澳大利亞和新西蘭等國開始興起, 并逐步擴展到其他西方國家乃至全世界。在西方, 這場行政改革運動被看作重塑政府、再造公共部門的新公共管理(New Public Management)運動：以現代

2、經濟學為理論基礎，推行公營事業“民營化”和競爭機制，重視公共服務的產出，力圖為經濟發展創造一個更為寬松和適宜的配套環境，以求得整個社會的共同繁榮。公共管理基礎知識基本概念 公共管理：公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質，從而實現公共的福祉與公共利益。公共管理的主體公共管理的對象：公共問題及公共物品、公共資源、公共服務的提供。公共管理的特點：第三條道路；強調價值調和與責任；關注政府改革與再造。政府組織非政府組織社會團體事業單位非營利組織學校、醫院等紅會、慈善機構等工商聯、聯誼會等在what與

3、why層面上沿襲公共行政或公共政策，在 how層面沿襲企業管理 重視三E、公平、正義、民主；只有發展客觀有效的績效測量標準，政府的責任才能落實。國務院辦公廳27個部委直屬機構省政府辦公廳若干廳局直屬機構地市政府辦公室若干處室直屬機構縣政府辦公室若干科室直屬機構鎮政府我國的政府組織公共問題及公共物品（產品）市政管理公共交通公共衛生文化教育保險社會福利公共安全公共資源自然資源人力資源公共信息資源公共服務的提供當前我國政府體制存在的主要問題1. 黨政關系沒有理順：影響到依法行政和科學行政；2. 政府與人大、司法的關系不順：影響到有效制約；3. 政府權力依然龐大：對社會和市場控制過多；4. 政府內部層

4、級過多；5. 政府內部的分割行政；6. 公共性不足。當前我國政府體制改革的方向1. 政府權力縱向合理劃分：府際關系優化；2. 政府權力橫向合理劃分：部門關系優化；3. 時機成熟時調整行政區劃：減少政府層次；4. 政府權力合理配置的焦點：行政審批和財政體制改革。公共管理者1. 什么是公共管理者？2. 管理者的角色：一般角色和特殊角色。3. 公共管理者的技能：1）技術性技能2）人際關系技能3）概念化技能4）診斷技能5）溝通技能公共組織公共組織強制型半強制型非強制型根據憲法和法律的授權，依靠公共權力實施強 制性管理。管理行為有一定的強制性，但當事者可拒絕服從。非強制性 和服務性，多是非營 利性組織。

5、主要特征：公共性；合法性；服務性；非營利性。漲價與“被約談”是近半年食品行業的焦點話題。繼食用油龍頭被約談之后，去年12月，國家發改委召集古船面粉、五得利面粉、利達面粉等大型糧企座談，要求這些企業兩會前穩定價格，為彌補企業虧損，國家糧食局將安排企業競購低價小麥。 今年3月底，國家發改委相關負責人稱，聯合利華等日化企業和頂新(康師傅)等方便面企業漲價的消息已引起了發改委的高度關注，并已約談了相關企業了解情況，并明確表示，各類企業要加強社會責任，不得隨意搭車漲價，更不許串通漲價、哄抬物價。隨后，康師傅、聯合利華緊急剎車，暫緩漲價。 近日，發改委則約談了釀酒工業協會、中國酒類流通協會及四大啤酒企業負

6、責人，對酒類企業漲價行為做了溝通指導。其中，發改委對啤酒企業受成本上升較多，適當提高部分產品價格表示理解，對成本變化不大但價格輪番上漲的白酒行業，在當前形勢下不妥當的定價行為提出了批評。 -摘自京報網 通脹高壓下發改委約談忙政府組織中國傳統政府職能的基本特點及其缺陷： 1. 大政府的職能定位； 2. 政府功能的控制取向； 3. 政府職能分化過細； 4. 政府機構膨脹嚴重； 5. 公共管理的成本高，效率低。政府職能轉變的基本思路： 1. 政府職能范圍的調整：由“大政府”向“小政府”的轉變； 2. 政府職能中心的調整：由“管制”向“服務”的轉變; 3. 政府職能關系的調整：理順內外關系。政府職能方

7、式的轉變： 1. 從直接、微觀管理向間接、宏觀管理轉變； 2. 從部門管理到行業管理的轉變； 3. 從個別管理到一般管理的轉變； 4. 從依靠單一的行政手段向綜合運用經濟、法律、行政、 文化手段轉變； 5. 由“暗箱操作”向“公開透明”的轉變。公共經濟市場失靈和政府失靈市場失靈1、競爭失效；2、公共產品缺失；3、外部性；4、市場競爭不完全性；5、市場體制難以實現發展的可持續性；6、失業、通脹和經濟失衡7、信息不對稱；8、收入分配不公平。政府失靈1、代表性的局限；2、信息的有限性；3、對私人部門控制的有限性4、決策的時滯性5、實施的有限性6、政府干預后果的失控性等由于市場內在功能性缺陷和外部條件

8、缺陷引起的市場機制在資源配置的某些領域運作失靈。也稱政府失效(Government failure)，指政府為彌補市場失靈而對經濟、社會生活進行干預的過程中，由于政府行為自身的局限性和其他客觀因素的制約而產生的新的缺陷，進而無法使社會資源配置效率達到最佳的情景。 保羅薩繆爾森 ：當政府政策或集體行動所采取的手段不能改善經濟效率或道德上可接受的收入分配時，政府失效便產生了。 查爾斯沃爾夫：由政府組織的內在缺陷及政府供給與需要的特點所決定的政府活動的高成本、低效率和分配不公平，就是政府失效 。1、外部性：所謂外部性或外部影響，是指某個人或某個企業的經濟活動對其他人或其他企業造成了影響，但是卻沒有因

9、此付出代價或得到利益。2、外部性分類：根據經濟活動主體是生產者還是消費者，外部性分為生產的外部性和消費的外部性。根據對他人的影響外部性可以分為外部經濟與外部不經濟。(1)外部經濟：是某人或者某企業的經濟活動會給社會上其他成員帶來好處，但該人或該企業卻不能由此得到補償。例如：你種樹別人乘涼; 你放煙花別人觀賞(2)外部不經濟：是某人或某企業的經濟活動會給社會其他人帶來損害，但該人或該企業卻不必為這種損害進行補償。例如：工業生產過程中的廢水廢氣污 染農田使農場主受損; 吸煙造成室內空氣污染等。外部性與市場失靈公共財政公共財政的特征財政運行目標的公共性財政收支活動的公共性財政行為的規范性和法制性糾正

10、市場失靈非營利性公共收入公共支出稅收公共收費公債國有資產收益購買性支出轉移性支出公共支出的結構購買性支出轉移性支出教育支出政府采購保健支出投資支出國家直接投資股份投資國家投資，民間經營國防支出社會保障財政補貼多種：價格、虧損、生活等 2005年我國社會保障支出占財政收入的12%。在發達國家中，社會保障的支出一般占到財政支出的30%左右。在英國中央財政支出總額中，社會保障支出約占32，衛生及社區服務支出約占17，教育支出約占12；2004年，我國用于公共服務和社會管理的支出總量占財政支出的比例為25，新自由主義的典型代表美國為75；近年來，我國每年在基本民生的公共投入占GDP的比重逼近世界倒數第

11、一，除了柬埔寨、津巴布韋等國比我國低之外，絕大部分國家都是高于我們。利益分配不公，使貧富差距不正常的加大?；嵯禂狄堰_0.47，超過國際公認的警戒線（警戒線為0.40）。同時，由于物價的上漲速度高于勞動者階級收入水平的增長，在國民經濟快速增長的情況下，勞動者階級的實際收入水平和生活水平沒有同步提高甚至有所下降。 國家財政性教育經費占國內生產總值4%的投入指標是世界衡量教育水平的基礎線，早在1993年，中共中央、國務院發布中國教育改革和發展綱要就提出，國家財政性教育經費支出占GDP比例要達到4%。但是由于我國GDP增長迅速、財政收入占GDP較低等多種原因，這一目標未能如期實現。截至2008年，國

12、家財政性教育經費支出占GDP的比例只達到3.48%，仍然低于4.5%的世界平均水平。教育投入不足一直是制約我國教育事業發展的“軟肋”。2010年7月公布的國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)明確提出，提高國家財政性教育經費支出占國內生產總值的比例，2012年達到4%。科研經費已經提高到GDP的1% ， 1990年至1998年美國人均醫療費用為4080美元,醫療費用占醫療衛生費用占到中央財政支出的20.5%, 而同期中國人均醫療費僅為33美元,醫療費用占GDP的比重為4.8% 中國人民大學校長助理、中國稅務學會副會長、財政金融專家高培勇先生 建設以公共性為基本線索的中國公共財

13、政建設指標體系的總體框架：一條主線、三項職能、四個層面、十大指標，簡稱為“1+3+4+10”體系。 所謂“一條主線”，即指中國公共財政建設指標體系是以公共性滿足社會公共需要為靈魂并以此作為貫穿始終的基本線索的。 所謂“三項職能”，即指中國公共財政建設指標體系是按照資源配置、收入分配和經濟穩定等三項職能，作為基本定位的。 所謂“四個層面”，即指中國公共財政指標體系覆蓋了基礎環境建設、制度框架建設、運行績效建設和開放條件下的公共財政建設等四個層面的內容。 所謂“十大指標”，即指中國公共財政建設指標體系由十大一級指標構成：政府干預度、非營利化、收支集中度、財政法治化、財政民主化、分權規范度、均等化、

14、可持續性、績效改善度和財政國際化。 我國的公共財政建設目標構建1+3+4+10體系公共政策公共政策是公共權力機關經由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達成公共目標、以實現公共利益的方案。定義本質有效增進和公平分配公共利益 特征政治性與合法性整體性與穩定性多樣性與超前性公平性與效率性導向功能調節功能分配功能服務功能功能 公共政策作為規范公眾行為的社會準則，其對公眾行為具有重要的引導作用，這種引導既包括行為的引導也包括觀念的引導，它告訴人們要以什么為標準，應該做哪些事和不該做哪些事。 這種行為的引導必然對人的觀念變化帶來影響，這種影響在社會變革時期表現得尤為明顯，這是因為人的觀念變化在這一階段

15、有著強烈的動機需求。 政策的導向功能包括正向導向和反向導向功能。導向功能調控功能 公共政策的調控功能，是指政府運用政策手段對社會生活中出現的利益沖突進行調節與控制。 政策的調控作用主要體現在調控社會各種利益關系，特別是物質利益關系。 在社會生活中人們有著不同的利益需求，而且表現出階段性的特征，利益的差別使沖突不可避免。為了平衡這種矛盾，保持社會的穩定和經濟的發展，作為政府重要管理手段的公共政策需要承擔起調控社會利益關系的重任。分配功能服務功能 對社會公共利益進行分配是公共政策的本質特征。每一項具體政策都會涉及“把利益分配給誰”這樣一個問題，換句話講，就是都要面臨一個“政策使誰受益的問題”。 人

16、的利益需要是不同的，而社會資源卻是有限的，因此，政策對利益的分配不可能同時滿足所有人的需要，往往是一部分人從中獲得了較多的利益，另一部分人卻不能從中獲取利益或損失了原有的利益。政策的這種利益分配功能對社會的良性運行和穩定發展有著非常直接的影響。 不合理的分配政策如果得不到及時的糾正，那么就可能會激化社會的利益沖突，進而使物質利益上的矛盾轉化為政治利益上的矛盾。 第一、初次分配中農民工工資長期被過分壓低。從事同樣的工作，城市職工比農民工工資高一倍甚至兩倍。2008年廣州、深圳、杭州、南京、東莞、上海、無錫、蘇州、寧波等長三角、珠三角九個城市，出口加工企業中農民工平均工資與當地城市職工平均工資相比

17、，很少超過40%的，差別最大的東莞，城鎮職工平均工資每月3293元，農民工是971元，不到城鎮職工的30%。最低工資標準國際上一般是社會平均工資的40%-60% ，中國最低工資是平均工資的21%。第二、初次分配中行業收入差距過大。根據2010年統計局公布的數據，中國證券業的工資水平比職工平均工資高6倍左右，收入最高和最低行業的差距達11倍。人力資源和社會保障部工資研究所發布的最新數據，這一差距又擴大到15倍。如果把證券業歸到金融業一并計算，行業差距也高達6倍。國企高管的工資是最低工資的98倍，世界平均值為5倍，其它市場經濟國家的行業收入差距，根據人力資源和社會保障部國際勞工保障研究所提供的資料

18、，2006-2007年最高和最低行業工資差距，日本、英國、法國約為1.6-2倍左右，德國、加拿大、美國、韓國在2.3-3倍之間。中國行業工資差高達3000%，世界平均值為70% 在市場經濟條件下，政府的主要任務是提供公共物品，尤其是能夠帶來正的外在效應的基礎設施。 當前我國大力倡導建設服務型政府，以民為本理念為指導，在社會民主秩序的框架內，政府把自身定位為服務者的角色，以公正執法為標志，并承擔著相應的責任。 公共政策系統公共政策主體公共政策環境公共政策客體政黨利益集團立法機關行政機關大眾傳媒公民社會成員社會問題自然環境社會環境公共政策在某種角度可看做利益集團之間的互動、爭奪、和妥協的過程。第四

19、種權力利益集團影響公共政策的案例： 美國全國步槍協會的影響作為全球唯一將私人攜帶武器視為憲法權利的國家，美國民間擁有的槍支總數，幾乎等同于其人口數，可謂人手一槍。據美國聯邦調查局估計，目前美國大約有40%的家庭擁有槍支，大約有2.5億支槍在私人的手里。在20世紀90年代的美國，平均每年發生200萬件暴力犯罪和2.4萬件謀殺案，每年有超過3萬人死于槍口之下。而這些謀殺案中，70%都與槍支有關。于是有關強制管制的爭論一直不斷。 爭論的背后還蒙著厚厚一層經濟利益的陰影?！懊绹珖綐寘f會”與武器生產公司及商家一道，長期在國會展開攻勢強大的游說，致使不少法律制定者為了各自的政治地位和經濟利益，以“有槍

20、可以自衛”及“殺人的不是槍而是人”等理由繼續維護私人擁有槍支的合法性。 “石油企業”喊虧“似乎已經見怪不怪了，”一位不愿意透露姓名的行內人士分析指出：“哭窮”的好處，無非是要補貼、要政策，或者要民心?！彼赋觯捎陬^上頂著“壟斷企業”的光環，大家都認為“盈利”是必然的，所以“喊虧”相當于給市民打打“預防針”， “哭窮”無非為補貼。根據中石油和中石化的三季度業績報告，中石油該報告期內實現凈利1034.37億元，中石化實現凈利599.6億元，兩公司凈利合計1633.97億元，日均凈賺5.99億元。 “哭窮”無非為補貼？3000萬RMB+3萬噸成品油1000萬RMB日本汶川2億RMB 地溝油，來自餐桌，最終又回到餐桌，被人們笑侃為“循環經濟”，而這背后是一條巨大的黑色產業鏈。“權限交錯，各管一攤”的現狀是目前管理的尷尬，質檢、工商、衛生、公安等部門都在地溝油的收運加工出售環節中承擔部分管理責任，但管理權限分散，不能形成合力，造成“七八個部門管不好地溝油”的尷尬。近幾年來經媒體多次報道，在今年的“3.15”