1、我國普通破產(chǎn)債權(quán)保護(hù)的歷史考察破產(chǎn)制度起源于債權(quán)的強(qiáng)制執(zhí)行制度，對破產(chǎn)債權(quán)的保護(hù)是破產(chǎn)法的中心范疇，這是世界其他國家破產(chǎn)法發(fā)展的一般規(guī)律。但是我國破產(chǎn)法的發(fā)展歷史與西方國家的路徑有所不同，具有自己的特征。我國的破產(chǎn)法律制度不是伴隨著債務(wù)清償制度而自發(fā)產(chǎn)生的，而是具有很強(qiáng)的政策導(dǎo)入的性質(zhì)，經(jīng)歷了一個由立法做先導(dǎo)，引導(dǎo)、推動和規(guī)范司法的過程。由于這一從國外引進(jìn)的制度，在特定的歷史條件下，肩負(fù)著特殊的歷史使命，被植入中國的社會政治經(jīng)濟(jì)生活中來，對于破產(chǎn)債權(quán)的保護(hù)并不是其最初的追求，其在不同的歷史時期肩負(fù)著不同的使命，發(fā)揮了不同的作用，經(jīng)過了一個曲折發(fā)展的過程。這樣的過程，雖然具有其歷史發(fā)展的階段性和

2、合理性，但是最終仍然回歸到了對于破產(chǎn)債權(quán)保護(hù)的軌道上來。要理解中國破產(chǎn)制度中對于普通破產(chǎn)債權(quán)的保護(hù)，就應(yīng)當(dāng)從破產(chǎn)法律制度和司法實踐的源頭進(jìn)行探索。本文將從立法和司法兩個方面對這一過程進(jìn)行描述，以探索我國破產(chǎn)法律制度中對于普通破產(chǎn)債權(quán)進(jìn)行保護(hù)的軌跡。一、 我國破產(chǎn)法的立法過程我國傳統(tǒng)上沒有破產(chǎn)法律制度。清末民初雖然頒布了破產(chǎn)方面的一些法律， 如清政府于1906年制定和頒布了中國歷史上第一部破產(chǎn)法破產(chǎn)律，國民政府1935年頒布的破產(chǎn)法雖經(jīng)多次修訂，目前仍實行于我國臺灣地區(qū)。但是1949年新中國成立后，我國大陸廢除了國民黨時期的六法全書，歷史上從西方引進(jìn)的破產(chǎn)法律制度也被同時廢止。新中國成立后的很長

3、一段時間內(nèi)，由于法律虛無主義的盛行，法治并不是國家政治經(jīng)濟(jì)生活運行的基本機(jī)制，其中有一個時期立法活動甚至處于停滯的狀態(tài)。大規(guī)模的立法活動開始于1978年改革開放之后，我國的破產(chǎn)立法正是在這一過程中，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的展開與深化而逐步進(jìn)行的。根據(jù)各個時期重點與特征的不同，大致可以劃分為如下幾個階段：（一）新中國成立后至改革開放前的時期（1949-1978）這一時期，屬于社會主義建設(shè)的探索和初創(chuàng)階段。在建國初期，1950年12月30日當(dāng)時的政務(wù)院頒布了私營企業(yè)暫行條例，該條例對私營企業(yè)的組織形式進(jìn)行了規(guī)定， 該條例中規(guī)定了私營企業(yè)的組織形式可以是獨資企業(yè)、合伙與公司，其中公司又分為有限公司、

4、無限公司、兩合公司、股份有限公司與股份兩合公司。并就私營企業(yè)的解散、清算做了原則性的規(guī)定。隨著生產(chǎn)資料社會主義改造的完成，其他非公有制的經(jīng)濟(jì)成分在社會生活中逐步消失。經(jīng)濟(jì)生活中，由于實行高度集中統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟(jì)體制和單一的生產(chǎn)資料公有制，市場經(jīng)濟(jì)沒有生存的空間，破產(chǎn)法也就沒有存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。另一方面，在上層建筑領(lǐng)域，由于國家政治生活的不正常，連續(xù)不斷的政治運動造成立法機(jī)關(guān)難以正常地開展工作，自然也不可能有破產(chǎn)法的立法實踐。（二）企業(yè)破產(chǎn)法（試行）的頒布實施（19781988）1978年十一屆三中全會決定實施改革開放的政策給我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入了活力，改變單一的公有制形式使之呈現(xiàn)多元化，改革僵化的經(jīng)

5、濟(jì)管理體制和運行機(jī)制使之更好地適應(yīng)市場發(fā)展的需要成為了經(jīng)濟(jì)體制改革的重點。隨著改革和開放的深化，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域在前期擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的基礎(chǔ)上，借鑒國外的經(jīng)驗，深入到企業(yè)的內(nèi)部，先后出現(xiàn)了股份制、股份合作制、企業(yè)出售、聯(lián)合、兼并、解散、破產(chǎn)等多種形式（在國有企業(yè)改革的早期還出現(xiàn)過承包經(jīng)營與租賃經(jīng)營等形式，這種經(jīng)營形式被實踐證明只是一種探索，并未從根本上解決國有企業(yè)存在的效率低下，不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)外部環(huán)境的問題，因此是不成功的）宋養(yǎng)琰：國企改革30年歷程的回顧.中國社會科學(xué)院網(wǎng)站http；/發(fā)布時間：2008-9-16 9:54:32 登陸時間2009年3月23日.。雖然改制的形式多種多樣，但是，對于

6、在經(jīng)營過程中出現(xiàn)財務(wù)困難、確無能力繼續(xù)經(jīng)營下去、需要退出市場的企業(yè)而言，除了破產(chǎn)與解散清算的方式之外，其它的改制形式并未阻斷企業(yè)之間不良的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，企業(yè)落后的生產(chǎn)方式和生產(chǎn)力并未被淘汰，這些改制的方式與傳統(tǒng)的行政性的關(guān)停并轉(zhuǎn)的處理債務(wù)危機(jī)的方式并無大的區(qū)別，企業(yè)改制并不徹底，因此也難謂成功。隨著現(xiàn)代企業(yè)制度的建立和國有企業(yè)布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整，一些國企必須退出市場。因此，企業(yè)破產(chǎn)在改制中的作用逐步顯現(xiàn)出來。如何使大批倒閉的企業(yè)退出市場是一個必須妥善解決的重大問題，即通過破產(chǎn)使企業(yè)完全徹底地退出市場，同時消滅不良的債權(quán)債務(wù)關(guān)系和落后陳舊的生產(chǎn)方式，使經(jīng)濟(jì)恢復(fù)生機(jī)。只要有市場經(jīng)濟(jì)，就必然要求有處理企

7、業(yè)退出機(jī)制的破產(chǎn)法。我國的破產(chǎn)立法正是隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立而產(chǎn)生和發(fā)展起來的。1980年國務(wù)院頒布的關(guān)于開展和保護(hù)社會主義競爭的暫行規(guī)定加速了我國經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)前進(jìn)的步伐，一些企業(yè)在競爭的環(huán)境里被逐步淘汰出局，一些經(jīng)營困難的企業(yè)退出市場已經(jīng)成為一種普遍的現(xiàn)象，尤其是國有企業(yè)，其退出市場的數(shù)量更大。從工商統(tǒng)計數(shù)字看，從1984年到1987年，國有企業(yè)的數(shù)量有較大幅度的減少，而同期集體企業(yè)、合營及其他經(jīng)濟(jì)類型的企業(yè)的數(shù)量則有較大幅度的增加。這是這一時期國家在宏觀經(jīng)濟(jì)政策上對那些經(jīng)營不良的國有企業(yè)實施關(guān)停并轉(zhuǎn)政策的直接結(jié)果。以下表格中的數(shù)字反映了二十世紀(jì)八十年代因國有企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)政策和非國

8、有經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的企業(yè)數(shù)量的變化。 全國工商企業(yè)總數(shù)變化情況 （1981-1990）年份企業(yè)總數(shù)全民所有制企業(yè)集體所有制企業(yè)其他性質(zhì)企業(yè)19812820402129719815179895215198228378201263303156951949981983306363812059331848391931419843676714803223284671726774198542178088334093347439369601986430730389070733761424045419874827315982291379108653938198855101821150726427560583851

9、198950510301146908382961474508199046020481151472338193768639（資料來源：中國工商行政管理統(tǒng)計四十年）3但是，采取關(guān)停并轉(zhuǎn)的方式使企業(yè)退出市場，存在著被關(guān)停企業(yè)的債權(quán)債務(wù)關(guān)系并不能徹底了結(jié)，債務(wù)企業(yè)的主體資格并未徹底消滅，企業(yè)職工的安置懸而未決等一系列問題。同時對于倒閉企業(yè)債權(quán)人的保護(hù)既不及時，也不充分，不能滿足市場經(jīng)濟(jì)的要求，并不是一項徹底解決企業(yè)債務(wù)危機(jī)的有效法律手段，只是一種臨時性的行政措施，在手段的運用上帶有較大的隨意性。從長遠(yuǎn)發(fā)展看，由于這一問題的長期性和連續(xù)性，必須采取一種穩(wěn)定的解決企業(yè)債務(wù)危機(jī)的方法。因此，破產(chǎn)法的出臺就成

10、為現(xiàn)實的迫切需要。在這種情況下，如何運用破產(chǎn)制度來推動改革和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，成為當(dāng)時理論界和實務(wù)界探討的問題之一。當(dāng)時的國務(wù)院技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究中心于1983年擬定的關(guān)于爭取科技進(jìn)步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展若干問題的建議，關(guān)于“企業(yè)破產(chǎn)整頓法”的方案設(shè)想，開創(chuàng)了我國企業(yè)破產(chǎn)制度的先河。為了解決市場競爭機(jī)制引入后一些企業(yè)被淘汰出局、需要通過破產(chǎn)退出市場的問題，一些地方政府在國家有關(guān)破產(chǎn)的法律出臺之前陸續(xù)制定了一些地方性的規(guī)定，作為探索和應(yīng)急。如 1985年2月9日沈陽市人民政府發(fā)布的城市集體所有制工業(yè)企業(yè)破產(chǎn)倒閉處理試行辦法，成為建國后中國第一個地方政府破產(chǎn)規(guī)章，標(biāo)志著中國重新開始試行破產(chǎn)制度。之后，武漢、重慶等地

11、又相繼頒布了類似的地方性破產(chǎn)規(guī)定。1986年11月，廣東省第六屆人民代表大會通過了深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)涉外公司破產(chǎn)條例，該條例于1987年7月1日開始施行，適用于深圳特區(qū)內(nèi)設(shè)立的中外合資公司、中外合作公司、外資公司和中外股份有限公司關(guān)效榮 張景文 張強(qiáng).著中日企業(yè)破產(chǎn)法律制度比較研究 1996年版，遼寧人民出版社.第34頁。該條例成為了我國破產(chǎn)方面的第一個地方性法規(guī)。為了推進(jìn)企業(yè)改革和建立優(yōu)勝劣汰的競爭機(jī)制，1985年，在國務(wù)院的指示下，成立了企業(yè)破產(chǎn)法起草小組，擬定了企業(yè)破產(chǎn)法綱要。在廣泛征求意見和討論的基礎(chǔ)上，起草小組于1986年完成了中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法（草案）。經(jīng)第六屆全國人大常委會經(jīng)第十

12、七次和第十八次兩次會議審議，同年12月2日表決通過了中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法（試行）。該法由總則、破產(chǎn)申請的提出和受理、債權(quán)人會議、和解和整頓、破產(chǎn)宣告和破產(chǎn)清算、及附則6章組成，共計43條。該法的頒布，在我國企業(yè)破產(chǎn)立法的歷史上具有里程碑的意義。關(guān)于立法目的，該法第一條作了明確規(guī)定：為了適應(yīng)社會主義有計劃的商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，促進(jìn)全民所有制企業(yè)自主經(jīng)營，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制和民主管理，改善經(jīng)營狀況，提高經(jīng)濟(jì)效益，保護(hù)債權(quán)人、債務(wù)人的合法權(quán)益。可見，該法的立法目的具有多重性，并且主要的目的在于促進(jìn)國有企業(yè)改善經(jīng)營狀況，提高經(jīng)濟(jì)效益，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰湯維建著：優(yōu)勝劣汰的法律機(jī)制破產(chǎn)法要義19

13、95年版，貴州人民出版社，第2-3頁。，立法機(jī)關(guān)將破產(chǎn)法定位在了改革的促進(jìn)法的位置。出現(xiàn)這種狀況具有客觀上的原因。由于我國在建國后很長一段時間內(nèi)實行計劃經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)生活中市場因素沒有生存的空間，企業(yè)之間缺乏競爭，社會的主流意識形態(tài)對于破產(chǎn)這一特殊現(xiàn)象的認(rèn)識存在局限性，并未將破產(chǎn)法作為一個公平清償債務(wù)的程序來對待，而是將其視為一個企業(yè)改革的促進(jìn)法，要利用破產(chǎn)制度來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，即“促進(jìn)國營企業(yè)自主權(quán)的落實，增強(qiáng)它的活力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革”，因此立法的目的不是著眼于對事實上大量存在的嚴(yán)重虧損企業(yè)進(jìn)行破產(chǎn)處理，而是把它作為企業(yè)改善經(jīng)營狀況提高經(jīng)濟(jì)效益和扭虧為盈的一個重要手段。同時國家從宏觀調(diào)控的要

14、求出發(fā)，加強(qiáng)對破產(chǎn)的宏觀控制，以保證破產(chǎn)同宏觀經(jīng)濟(jì)運行的要求相一致關(guān)效榮 張景文 張強(qiáng).著中日企業(yè)破產(chǎn)法律制度比較研究 1996年版，遼寧人民出版社.第42頁。因此，在立法的目標(biāo)和宗旨上賦予了破產(chǎn)法更多的職能。國有企業(yè)的破產(chǎn)只是作為一種改革的探索與試驗，而對于非國有企業(yè)的破產(chǎn)案件的受理和審理工作在立法上沒有作出相應(yīng)明確的規(guī)定，實踐中多是參照國有企業(yè)破產(chǎn)的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行操作。由于這一時期經(jīng)濟(jì)生活中國有經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)的成分占據(jù)了絕對優(yōu)勢的地位，同一所有制的企業(yè)之間債權(quán)債務(wù)的清理意義并不十分重要，因此這時的破產(chǎn)法將對債權(quán)人的保護(hù)放在了非常次要的位置有其歷史的合理性，由此所展開的具體制度自然也不會對普通

15、破產(chǎn)債權(quán)提供有力的保護(hù)。（三）從國有企業(yè)破產(chǎn)到企業(yè)法人破產(chǎn)（19881994）由于1986年破產(chǎn)法只適用于全民所有制企業(yè)，不能適應(yīng)其他所有制主體及股份制企業(yè)破產(chǎn)的需要，其他性質(zhì)的企業(yè)難以通過破產(chǎn)程序清償債務(wù)，退出市場，因此在現(xiàn)實中產(chǎn)生了極大的矛盾。為了消除這種不合理的現(xiàn)象，適應(yīng)審理其他性質(zhì)的企業(yè)法人破產(chǎn)案件的需要，1991年頒布的中華人民共和國民事訴訟法第十九章對于非國有企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序作了專門規(guī)定。該法的規(guī)定，雖然解決了非國有企業(yè)破產(chǎn)無法可依的問題，但由于該規(guī)定只有八個條文，過于簡略，在司法實踐中難以操作，出現(xiàn)了許多法律上的漏洞和空白。這一時期，從法律制度上主要還是著眼于大量的倒閉企業(yè)法

16、人退出市場，解決其破產(chǎn)后的歷史遺留問題，破產(chǎn)債權(quán)尤其是普通破產(chǎn)債權(quán)的保護(hù)還沒有受到應(yīng)有的重視。（四）政策性破產(chǎn)的出臺（19942008）由于長期以來國有企業(yè)擔(dān)當(dāng)了與其自身作為一個企業(yè)不完全一致的角色，企業(yè)負(fù)擔(dān)過重，超負(fù)荷運營，自身發(fā)展缺乏活力和后勁，難以適應(yīng)迅速發(fā)展的市場經(jīng)濟(jì)的需求，不少國有企業(yè)不但不能盈利，而且長期虧損，成了政府財政的包袱，早已處于破產(chǎn)狀態(tài)。盡管1986年破產(chǎn)法對國有企業(yè)的破產(chǎn)在立法的當(dāng)時已經(jīng)在制度上給予了考慮，但是，在實際的操作過程中，一些矛盾和問題仍難以得到妥善解決，其中最為主要的是企業(yè)破產(chǎn)后職工的安置。由于國有企業(yè)的職工長期以來實行的是低工資、高福利的政策，職工的命運與

17、企業(yè)的命運息息相關(guān)，企業(yè)就是職工的“家”；另一方面，企業(yè)職工社會化的保障體系尚未建立起來。企業(yè)一旦宣告破產(chǎn)，破產(chǎn)企業(yè)的職工將無“家”可歸，失業(yè)職工的安置將成為一個極大的難題。為此，對經(jīng)營不善，長期虧損不能清償?shù)狡趥鶆?wù)、扭虧無望、不能履行法人資格和承擔(dān)法人義務(wù)的企業(yè)，取消其法人資格，從而以減少資產(chǎn)損失使之獲得新生的方式實現(xiàn)改制，加速企業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整王生升著：國企改革二十年中國審計出版社1998年版，第118頁。國有企業(yè)實施破產(chǎn)的目的主要不在于債權(quán)債務(wù)的公平清償，而在于生產(chǎn)經(jīng)營陷入困境的企業(yè)退出市場，減少虧損，調(diào)整國有企業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。這樣處理，與關(guān)閉停產(chǎn)的方式相比，一方面可以徹底解決企業(yè)的債務(wù)負(fù)擔(dān)

18、，另一方面，可以解決債務(wù)企業(yè)有序退出市場、同時解決破產(chǎn)企業(yè)的職工安置問題，使國有企業(yè)甩掉包袱，輕裝前進(jìn)。由此，國務(wù)院于1994年10月25日發(fā)布了國發(fā)（1994）59號關(guān)于在若干城市試行國有企業(yè)破產(chǎn)有關(guān)問題的通知。這一通知的發(fā)布，標(biāo)志著國有企業(yè)政策性破產(chǎn)的出臺。隨后，1996年7月25日，國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會和中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布了關(guān)于試行國有企業(yè)兼并破產(chǎn)中若干問題的通知（國經(jīng)貿(mào)企（1996）492號），對國有企業(yè)實施政策性破產(chǎn)作出了具體的規(guī)定。國務(wù)院于1997年3月2日發(fā)布了國發(fā)（1997）10號關(guān)于在若干城市試行國有企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)有關(guān)問題的補(bǔ)充通知，對這一政策進(jìn)行了完善。從而在全國

19、范圍內(nèi)推開了國有企業(yè)政策性破產(chǎn)工作。政策性破產(chǎn)在適用對象、審批程序、職工安置、抵押財產(chǎn)的處置、債權(quán)的清償順序等方面與1986年破產(chǎn)法及民事訴訟法中規(guī)定的企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序有很大的不同。其基本做法是將破產(chǎn)企業(yè)的資產(chǎn)包括對外用于抵押和質(zhì)押的財產(chǎn)首先用于安置破產(chǎn)企業(yè)的職工，不足部分由中央政府和地方政府從財政資金中予以解決；如有剩余，則剩余部分再用于清償破產(chǎn)債權(quán)。這與我國擔(dān)保法的有關(guān)規(guī)定直接發(fā)生了沖突，對于有擔(dān)保的債權(quán)人極為不利。為了化解由此可能引發(fā)的金融風(fēng)險，國家對于四家國有專業(yè)銀行因為政策性破產(chǎn)而導(dǎo)致的不能實現(xiàn)的債權(quán)實行了核銷制度，這一制度的實施，又造成國有專業(yè)銀行的債權(quán)人與其他債權(quán)人之間的不平

20、等。國有企業(yè)政策性破產(chǎn)一開始只適用于國務(wù)院國發(fā)（1994）59號文件確定的企業(yè)“優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)”試點城市范圍內(nèi)的國有工業(yè)企業(yè)。后來，該項政策的適用范圍有所擴(kuò)大和調(diào)整。這項政策的出臺，是國家在國有企業(yè)破產(chǎn)時為了解決國有企業(yè)職工安置的歷史遺留問題而采取的特殊措施，具有臨時性與階段性。但是在破產(chǎn)案件的受理與審理中，納入國家計劃的國有企業(yè)的破產(chǎn)與其他國有企業(yè)以及非國有企業(yè)的破產(chǎn)在法律適用上的“雙軌制”的運行方式，產(chǎn)生了利益上的巨大差異，在實際操作中較為普遍地出現(xiàn)了搭便車的做法，一些地方政府任意擴(kuò)大政策性破產(chǎn)的適用范圍，提高破產(chǎn)企業(yè)職工的安置標(biāo)準(zhǔn)，將破產(chǎn)企業(yè)職工安置這一歷史遺留問題的解決全部寄托于破產(chǎn)企業(yè)

21、的財產(chǎn)之上，從而使非政策性破產(chǎn)企業(yè)中有物的擔(dān)保的債權(quán)人的利益受到極大的損害，普通債權(quán)人的利益更難以得到保證，造成了債權(quán)人之間清償上的不公平，引起了學(xué)術(shù)界的強(qiáng)烈批評和非國有銀行債權(quán)人的強(qiáng)烈不滿以及外國投資者的極大關(guān)注。 見世界銀行東亞太平洋地區(qū)私營部門發(fā)展局，2001第50頁；王欣新，2002，第283頁；李曙光市場經(jīng)濟(jì)的法律解釋2004年7月27日上午在廣東省立中山圖書館的講座中的觀點。盡管這項政策受到了多方的批評，但是，由于企業(yè)破產(chǎn)所導(dǎo)致的職工安置問題的緊迫性和嚴(yán)重性，事關(guān)社會穩(wěn)定的大局，作為一項特殊的政策，這項工作仍然不斷向前推進(jìn)。至2006年底，全國已經(jīng)有北京、上海、福建、江蘇、浙江五省

22、市宣布完成了政策性破產(chǎn)的任務(wù)。根據(jù)國務(wù)院有關(guān)文件的規(guī)定，中國國有企業(yè)政策性破產(chǎn)在2008年底結(jié)束。政策性破產(chǎn)是國家為國有企業(yè)退出市場做出的特殊安排。5600家國有企業(yè)因此退出市場，這項制度為1018萬名企業(yè)職工提供了必要的安置成本。政策性破產(chǎn)的總成本，有專家估計，有幾千億元甚至上萬億元 四川新聞網(wǎng)：國企政策性破產(chǎn)終曲不足喜 2008-06-10 發(fā)布，登陸時間：2009年3月23日.。這是在沒有大的社會震動的情況下對我國經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行的帶有根本影響的重大變革。政策性破產(chǎn)中的一些做法雖然在形式上破壞了擔(dān)保法律制度的嚴(yán)肅性，使有物的擔(dān)保的債權(quán)人的合法權(quán)利受到

23、了嚴(yán)重的損害，但是由于國家對四大專業(yè)銀行破產(chǎn)債權(quán)實行了核銷制度，這些國有銀行不能收回的債權(quán)可以從中央財政得到補(bǔ)償，其在經(jīng)濟(jì)上并未受到太大的損失。而損失最為嚴(yán)重的則是那些無處進(jìn)行核銷的非國有專業(yè)銀行的債權(quán)人，這樣就造成了由于債權(quán)人的身份不同，而不是因為債權(quán)的性質(zhì)不同，在破產(chǎn)債權(quán)清償比例上的不同，出現(xiàn)了債權(quán)人之間的不公平待遇。（五）新企業(yè)破產(chǎn)法的起草和頒布（1994-2006）隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和國有企業(yè)改革的深化，我國企業(yè)破產(chǎn)出現(xiàn)了一些新情況：首先，隨著公司法、合伙企業(yè)法、個人獨資企業(yè)法的頒布實施，1986年的破產(chǎn)法已經(jīng)不能適應(yīng)企業(yè)法人破產(chǎn)的實際情況。其次，1986年破產(chǎn)法對破產(chǎn)

24、程序的規(guī)定比較原則，難于操作，缺少重整等企業(yè)挽救程序，對于保護(hù)債務(wù)人財產(chǎn)，維護(hù)職工合法權(quán)益，保證破產(chǎn)程序正常進(jìn)行的其他相關(guān)制度均沒有做出規(guī)定。第三，1986年破產(chǎn)法實施以來，人民法院在審理企業(yè)破產(chǎn)案件中積累了許多寶貴的實踐經(jīng)驗，亟需用法律加以確認(rèn)。第四，隨著國有企業(yè)改革的不斷深化，政策性破產(chǎn)即將完成其歷史使命，制定一部統(tǒng)一的破產(chǎn)法以加強(qiáng)對于破產(chǎn)債權(quán)的保護(hù)成為可能。第五，我國于2001年加入了世貿(mào)組織，我國的破產(chǎn)法律制度也存在著與國際社會接軌的新要求。是否具有完善的破產(chǎn)法律制度從而對債權(quán)人提供可以預(yù)期的有效的權(quán)利保護(hù)是西方一些國家承認(rèn)我國完全市場經(jīng)濟(jì)地位的重要條件，也是我國進(jìn)一步擴(kuò)大開放、吸引外

25、資的必然要求。由于經(jīng)濟(jì)主體的多元化，對于破產(chǎn)債權(quán)尤其是普通破產(chǎn)債權(quán)的保護(hù)成為了債權(quán)人關(guān)注的焦點問題。這些客觀情況都要求盡快出臺一部統(tǒng)一適用于所有企業(yè)的破產(chǎn)法，我國的立法機(jī)關(guān)為此作出了積極的回應(yīng)。在二十世紀(jì)九十年代初，企業(yè)破產(chǎn)法的制定就被列入了八屆全國人大常委會的立法規(guī)劃，全國人大財經(jīng)委員會從1994年即開始組織起草企業(yè)破產(chǎn)法，起草組總結(jié)1986年破產(chǎn)法、民事訴訟法及國務(wù)院對國有企業(yè)實施政策性破產(chǎn)有關(guān)規(guī)定的實踐經(jīng)驗，很快就起草出了破產(chǎn)法（草案）。由于對出臺時機(jī)存在不同意見，以及社會保障制度不配套等原因，當(dāng)時全國人大常委會未進(jìn)行審議。九屆全國人大期間，破產(chǎn)法的起草工作繼續(xù)進(jìn)行。2003年，十屆全國

26、人大常委會將企業(yè)破產(chǎn)法列入本屆常委會的五年立法規(guī)劃，確定仍由財經(jīng)委員會負(fù)責(zé)起草。財經(jīng)委員會于2003年8月組成新的起草班子，再次啟動起草工作。起草組根據(jù)常委會領(lǐng)導(dǎo)的指示和立法指導(dǎo)思想，總結(jié)以往工作，結(jié)合我國國情和實踐經(jīng)驗，廣泛開展調(diào)查研究，多次召開立法座談會，認(rèn)真聽取各方意見，于2003年11月將草案送各省、市、自治區(qū)和國務(wù)院有關(guān)部門、單位征求意見。2004年5月，財經(jīng)委員會再次召開立法座談會，征求法院、有關(guān)部門、地方、企業(yè)和破產(chǎn)事務(wù)從業(yè)人員的意見，就草案的重要問題進(jìn)一步達(dá)成共識。后又根據(jù)國務(wù)院、最高人民法院及有關(guān)單位的意見，財經(jīng)委員會再次進(jìn)行修改，形成了提交給全國人大常委會的草案全國人大財經(jīng)

27、委員會. 2004.關(guān)于的說明.。全國人大常委會于2004年曾兩次審議企業(yè)破產(chǎn)法（草案）。在人大常委會對草案的審議過程中，一些委員對企業(yè)破產(chǎn)中金融債權(quán)的保護(hù)，以及破產(chǎn)企業(yè)職工合法權(quán)益的維護(hù)等方面又提出了一些意見，由于這些意見分歧較大，人大常委會未就該草案進(jìn)行表決。2006年8月27日，十屆全國人大常委會第二十三次會議經(jīng)過審議，終于表決通過了企業(yè)破產(chǎn)法。這部破產(chǎn)法共十二章，一百三十六條，除總則和附則外，對破產(chǎn)案件的申請和受理、管理人、債務(wù)人財產(chǎn)、破產(chǎn)費用和共益?zhèn)鶆?wù)、債權(quán)申報、債權(quán)人會議、重整、和解、破產(chǎn)清算以及法律責(zé)任等分章作了規(guī)定，形成了重整、和解與破產(chǎn)清算三位一體的破產(chǎn)程序。新的破產(chǎn)法的起草

28、，歷時十二年，最終獲得通過，其過程之漫長，爭論之激烈，困難之巨大，在我國當(dāng)代立法史上是不多見的。該法第一條開宗明義，確立了破產(chǎn)法律制度的立法目的，“為規(guī)范企業(yè)破產(chǎn)程序，公平清理債權(quán)債務(wù)，保護(hù)債權(quán)人和債務(wù)人的合法權(quán)益，維護(hù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序?！睂鶛?quán)人權(quán)利的保護(hù)放在了十分突出的位置。該法于2007年6月1日開始實施，這將逐步廢除長期存在的破產(chǎn)案件受理和審理上適用法律不統(tǒng)一的現(xiàn)象，實現(xiàn)在破產(chǎn)法上當(dāng)事人主體資格的平等與統(tǒng)一。同時這部法律對于破產(chǎn)程序的規(guī)定更加完善，實體性的規(guī)定進(jìn)一步合理，更加注重對于債權(quán)人權(quán)利的保護(hù)，同時將破產(chǎn)清算與重整及和解程序統(tǒng)一規(guī)定于一部法律之中，體現(xiàn)了破產(chǎn)中對于債權(quán)人保護(hù)

29、與對于債務(wù)人救濟(jì)相結(jié)合的破產(chǎn)法理念，將揭開人民法院受理和審理破產(chǎn)案件的新篇章。但是，這部破產(chǎn)法也存在著一些缺陷與不足。如該法規(guī)定的適用范圍只限于企業(yè)法人，其他主體的破產(chǎn)并不適用，這種規(guī)定在當(dāng)今世界各國破產(chǎn)立法中也是比較少見的。因此，這部破產(chǎn)法被一些學(xué)者稱為是“完全體現(xiàn)了市場經(jīng)濟(jì)的破產(chǎn)法”，但它又不是一部全面的破產(chǎn)法江平：在中國政法大學(xué)“法治中國”論壇上的發(fā)言.2006年11月。，只是半部破產(chǎn)法李曙光：新破產(chǎn)法有三大亮點三大影響中國經(jīng)濟(jì)周刊記者許浩對李曙光的采訪. 網(wǎng)址：發(fā)布時間： 2006年09月11日，訪問時間2009年3月20日。這實際上已經(jīng)把這部破產(chǎn)法的優(yōu)點和缺陷進(jìn)行了高度的概括。另外，

30、在具體制度上，關(guān)于破產(chǎn)財產(chǎn)的清收程序、關(guān)于破產(chǎn)債權(quán)的清償順位等方面還有進(jìn)一步需要完善和明確的地方?？傊?，這部法律既有其創(chuàng)新之處，也有其不足之處。從更長遠(yuǎn)的角度看，這是一部過渡性的破產(chǎn)法，需要在實踐中不斷發(fā)展和完善。 二、我國企業(yè)破產(chǎn)的司法實踐我國企業(yè)破產(chǎn)的司法實踐是在立法的推動和引導(dǎo)下，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐逐步開展起來的。由于各個歷史時期不同的立法和政策背景，在不同階段的破產(chǎn)實踐中對于普通破產(chǎn)債權(quán)的保護(hù)力度是不同的。（一）改革開放前的情況（19491978）建國初期，破產(chǎn)事務(wù)雖然沒有法律上的規(guī)定，但是由于經(jīng)濟(jì)上存在著多種所有制的成分，以及由多種所有制成分向公有制的過渡，一些私營企業(yè)的債

31、權(quán)債務(wù)不能清償時，其倒閉破產(chǎn)、退出經(jīng)濟(jì)生活不可避免，我國在司法實踐中運用破產(chǎn)程序也處理過一些案件。為了配合政務(wù)院私營企業(yè)暫行條例的實施，最高人民法院也制定過一些處理破產(chǎn)案件的規(guī)則，如1955年10月10日最高人民法院、司法部關(guān)于私營企業(yè)破產(chǎn)還債程序中兩個問題的批復(fù)，1955年11月10日最高人民法院關(guān)于公債能否抵償債務(wù)問題的批復(fù)，1956年1月26日最高人民法院關(guān)于私營企業(yè)破產(chǎn)還債中的問題的批復(fù)等。這些規(guī)定一般都比較零散，沒有形成系統(tǒng)的處理破產(chǎn)案件的規(guī)則。但是這些司法實踐都在非常有限的范圍之內(nèi)作為特例進(jìn)行處理，并未大規(guī)模地展開，因此尚難涉及對于破產(chǎn)債權(quán)的保護(hù)問題。隨著我國對私營工商業(yè)社會主義改

32、造的完成，由于在經(jīng)濟(jì)上實行高度統(tǒng)一的計劃體制，企業(yè)破產(chǎn)現(xiàn)象也隨之消失，相應(yīng)的司法實務(wù)也隨之告一段落鄒海林：破產(chǎn)程序和破產(chǎn)法實體制度比較研究法律出版社1994年版，第40頁。在以后的很長一段歷史時期內(nèi)，由于高度集中統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟(jì)體制，在一些部門和領(lǐng)域甚至出現(xiàn)配給制，并無市場經(jīng)濟(jì)生存的空間，企業(yè)并不是一個獨立的市場主體，而是落實國家經(jīng)濟(jì)計劃的一個工具和環(huán)節(jié)，企業(yè)經(jīng)營失敗后債權(quán)債務(wù)的清理主要依靠行政的手段，采取關(guān)停并轉(zhuǎn)的方法進(jìn)行處理，因此在實際生活過程中并不存在破產(chǎn)的實踐。（二）改革開放初期的情況（19781991）1978年實行改革開放之后，由于政策上的寬松和改革舊有經(jīng)濟(jì)體制的需要，一些歇業(yè)、倒閉

33、的企業(yè)需要通過破產(chǎn)程序清理債權(quán)債務(wù)，退出市場。1985年2月9日沈陽市人民政府發(fā)布城市集體所有制工業(yè)企業(yè)破產(chǎn)倒閉處理試行辦法（以下稱試行辦法）后，當(dāng)年的8月3日，沈陽市政府依據(jù)試行辦法中的適用范圍和破產(chǎn)界限，對沈陽市五金鑄造廠、農(nóng)機(jī)三廠、防爆器材廠三家集體企業(yè)發(fā)出破產(chǎn)警戒通告，限令這三家企業(yè)在一年內(nèi)改變面貌，扭轉(zhuǎn)虧損局面，逾期仍不能扭轉(zhuǎn)虧損局面的正式宣告破產(chǎn)。經(jīng)過一年整頓，五金鑄造廠、農(nóng)機(jī)三廠開始復(fù)蘇，而防爆器材廠則根本復(fù)蘇無望。因此，1986年8月3日沈陽市工商行政管理局根據(jù)試行辦法，對在限期內(nèi)未能扭轉(zhuǎn)虧損局面和清償?shù)狡趥鶆?wù)的沈陽市防爆器材廠宣告破產(chǎn)倒閉，繳銷營業(yè)執(zhí)照，取消其企業(yè)法人資格，使

34、該廠成為新中國有史以來第一家正式宣告破產(chǎn)的企業(yè)關(guān)效榮 張景文 張強(qiáng).著中日企業(yè)破產(chǎn)法律制度比較研究 1996年版，遼寧人民出版社.第35頁。雖然沈陽防爆器材廠破產(chǎn)案被一些人稱為中國企業(yè)破產(chǎn)第一案，但是從其實際的運作程序看，并不是一個真正司法意義上的破產(chǎn)案件，不過是一個行政性的關(guān)閉清算程序。它以破產(chǎn)清算的名義出現(xiàn)，打破了公有制企業(yè)不能破產(chǎn)的神話，其政治意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其法律意義。在破產(chǎn)法開始實施的一段時間，由于破產(chǎn)法指導(dǎo)思想上的局限，對于破產(chǎn)法制度功能的認(rèn)識不到位，配套措施不落實，尤其是國有企業(yè)破產(chǎn)之后職工如何進(jìn)行安置尚缺乏明確具體的規(guī)定和辦法，加之這一工作與職工個人的利益息息相關(guān)，事關(guān)社會穩(wěn)定的大

35、局，從而直接影響到人民法院對破產(chǎn)案件的受理和審理。另一方面，對于破產(chǎn)法這個在當(dāng)時看來全新的法律，人民法院受理和審理破產(chǎn)案件的經(jīng)驗不足，人員缺乏，因此，人民法院受理的國有企業(yè)破產(chǎn)案件的數(shù)量很少。從1989年到1991年的三年間，全國法院受理的破產(chǎn)案件只有247件，其中1989年為89件，1990年為32件，平均每年不足100件。從外部環(huán)境上看，由于當(dāng)時中央政府在宏觀經(jīng)濟(jì)政策上對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行治理整頓，市場交易并不活躍，1990年和1991年全國法院受理的經(jīng)濟(jì)糾紛案件大幅度下降中國法律年鑒社：中國法律年鑒1993版，第82-83頁。破產(chǎn)案件的受理數(shù)量與這一大的趨勢是一致的。這一時期，國有企業(yè)的破產(chǎn)案件的

36、受理和審理工作基本上處于探索階段。在破產(chǎn)實踐中，雖然重在清理早已倒閉的破產(chǎn)企業(yè)的債權(quán)債務(wù)，但是由于人民法院受理的破產(chǎn)案件的數(shù)量非常有限，對整個經(jīng)濟(jì)生活的影響非常小，通過企業(yè)破產(chǎn)清償債權(quán)債務(wù)并未成為當(dāng)事人一種主要的實現(xiàn)債權(quán)的方式。對于普通破產(chǎn)債權(quán)的保護(hù)沒有實質(zhì)性的意義，因而也就沒有得到應(yīng)有的重視。（三）民事訴訟法頒布實施之后的情況（19911994）隨著1991年4月9日民事訴訟法的頒布實施，破產(chǎn)案件的適用范圍擴(kuò)大為所有的企業(yè)法人，而不限于全民所有制企業(yè)。這樣人民法院受理的企業(yè)破產(chǎn)案件的主體范圍大為擴(kuò)大。只要具備企業(yè)法人的主體資格，無論其為集體企業(yè)、聯(lián)營企業(yè)（聯(lián)營各方均為國有企業(yè)的聯(lián)營企業(yè)的破產(chǎn)

37、仍然適用企業(yè)破產(chǎn)法的規(guī)定）、私人企業(yè)以及設(shè)在中國領(lǐng)域內(nèi)的中外合資經(jīng)營企業(yè)、中外合作經(jīng)營企業(yè)和外資企業(yè)等，只要達(dá)到破產(chǎn)的條件，都可以依法宣告其破產(chǎn)。但是，無法人資格的企業(yè)、個體工商戶、農(nóng)村承包經(jīng)營戶、個人合伙，仍然不能適用該法規(guī)定的程序宣告破產(chǎn)。為了正確理解和適用1986年破產(chǎn)法，最高人民法院于1991年11月7日發(fā)布了關(guān)于貫徹執(zhí)行若干問題的意見。該意見共36條，對適用1986年破產(chǎn)法中的一些問題進(jìn)行了較為細(xì)致的規(guī)定，增強(qiáng)了1986年破產(chǎn)法適用上的可操作性。最高人民法院1992年7月14日發(fā)布的關(guān)于適用若干問題的意見對民事訴訟法第十九章“企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序”的規(guī)定作了進(jìn)一步的解釋，共有十四個條

38、文，在一定程度上彌補(bǔ)了法律適用依據(jù)上的嚴(yán)重不足。該意見還明確規(guī)定，“人民法院審理破產(chǎn)還債案件，除適用民事訴訟法第十九章的規(guī)定外，并可參照中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法（試行）的有關(guān)規(guī)定”?？梢哉f在一定程度上解決了人民法院在審理非國有企業(yè)破產(chǎn)案件中法律適用上不明確的燃眉之急。1992年至1993年，人民法院受理的破產(chǎn)案件雖然較以前的年份有較大幅度的增加，但是由于受到當(dāng)時整個經(jīng)濟(jì)形勢的制約，每年也只有數(shù)百件，總體的收案數(shù)量并不大中國法律年鑒社：中國法律年鑒1994年版，第156頁。企業(yè)破產(chǎn)的主要目的仍然在于解決歷史遺留問題，使破產(chǎn)企業(yè)的職工得到妥善安置，企業(yè)退出市場，而公平清理債權(quán)債務(wù)并不是其主要目標(biāo)。

39、對于普通破產(chǎn)債權(quán)的保護(hù)并不具有特別重要的意義，也未受到人們的廣泛關(guān)注。（四）政策性破產(chǎn)實施的情況（19942008）1994年政策性破產(chǎn)的實施，極大地刺激了國有企業(yè)破產(chǎn)的熱情，掀起了人民法院受理和審理企業(yè)破產(chǎn)案件的高潮。其間的數(shù)年，人民法院受理的破產(chǎn)案件的數(shù)量有了較大幅度的增加。從統(tǒng)計數(shù)字來看,這期間人民法院受理破產(chǎn)案件有兩個高峰,第一個是1998年，第二個是2001年。1997年國務(wù)院國發(fā)【1997】10號文件的發(fā)布以及中共十五大的召開，政府加大了國有企業(yè)政策性破產(chǎn)的力度，這對于次年人民法院受理破產(chǎn)案件的數(shù)量的增加是一個極大的促進(jìn)。面對大量增加的破產(chǎn)案件，1998年3月31日至4月2日最高人

40、民法院在福建省廈門市召開了全國法院審理企業(yè)破產(chǎn)案件座談會。會議總結(jié)了前幾年全國法院審理企業(yè)破產(chǎn)案件的經(jīng)驗和特點：一、收案數(shù)量逐年增多。從1989年至1993年的五年間，全國法院受理企業(yè)破產(chǎn)案件1153件，1994年國務(wù)院在若干城市進(jìn)行企業(yè)優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)、建立和完善企業(yè)優(yōu)勝劣汰機(jī)制的試點工作以來，企業(yè)破產(chǎn)案件大幅度上升。1994年收案1625件，比前五年的總和還多472件；1995年收案2583件，比1994年上升58.95；1996年收案5875件，比1995年上升128；1997年因國家有關(guān)政策出臺較晚，收案比1996年有所下降，為5396件，但有些地方仍在增長。二是國有企業(yè)破產(chǎn)案件大幅度上升

41、。1992年全國法院受理的428件企業(yè)破產(chǎn)案件中，國有企業(yè)破產(chǎn)案件僅有130件，占30；1995年受理的2583件案件中，國有企業(yè)1232件，占47；而在1996年受理的5875件案件中，國有企業(yè)3651件，比上年上升1.96倍。其主要原因是我國的經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化，國有企業(yè)進(jìn)入深層次的改革。三是中小型國有老企業(yè)破產(chǎn)的居多。四是債務(wù)清償率低。破產(chǎn)企業(yè)財產(chǎn)變現(xiàn)所得大部分用于安置企業(yè)職工，按比例清償債務(wù)率低，1997年審結(jié)的國有企業(yè)破產(chǎn)案件，平均債務(wù)清償率為6.63，部分破產(chǎn)案件的清償率為0。五是破產(chǎn)企業(yè)職工安置任務(wù)重。1997年審結(jié)的企業(yè)破產(chǎn)案件中，安置在職職工約95萬人，其中重新就業(yè)約49萬

42、人，自謀職業(yè)約13萬人，通過其他途徑安置約19萬人，人均安置費1.67萬元。六是企業(yè)破產(chǎn)案件特別是國有企業(yè)破產(chǎn)案件審理時間較長，大多在半年以上，甚至在一年以上 李國光：在全國法院審理企業(yè)破產(chǎn)案件工作座談會上的講話1998年。這次會議指出，國家加大企業(yè)改革的力度，給人民法院經(jīng)濟(jì)審判工作提出了新的更高的要求，各級人民法院必須適應(yīng)新的形勢，加強(qiáng)審理企業(yè)破產(chǎn)案件工作，按照以審理試點城市國有工業(yè)企業(yè)破產(chǎn)案件為重點，強(qiáng)調(diào)規(guī)范操作、依法裁決，以力求最佳的社會效果和經(jīng)濟(jì)效益為思路，為加快推進(jìn)國有企業(yè)改革作出新的貢獻(xiàn)。會議要求各級人民法院必須從政治的高度，從國家全局的利益出發(fā)，依法積極審理好每一件破產(chǎn)案件。由于

43、政策方面的推動，人民法院受理破產(chǎn)案件的數(shù)量有較大的增長。2001年人民法院受理破產(chǎn)案件出現(xiàn)高峰，一方面有國家經(jīng)濟(jì)政策方面的原因，政府在大力推進(jìn)國有企業(yè)的改革，根據(jù)國有企業(yè)有所為，有所不為的原則，讓國有企業(yè)從一些不太重要的行業(yè)中退出，破產(chǎn)是一條總要的路徑；另一方面有人民法院受理破產(chǎn)案件方面的原因，為了配合政府關(guān)于國有企業(yè)改革的有關(guān)政策的實施，人民法院加大了破產(chǎn)案件的受理力度。當(dāng)時最高人民法院正在著手起草關(guān)于破產(chǎn)法的司法解釋，以規(guī)范破產(chǎn)案件的審理工作，這在一定程度上會對破產(chǎn)案件的受理與審理工作帶來影響。因為新的司法解釋的出臺，必將規(guī)范破產(chǎn)案件的審理程序，限制和規(guī)范人民法院在審理破產(chǎn)案件中自由裁量的

44、權(quán)力，因此，許多法院會趕在新的司法解釋頒布之前將有關(guān)的案件按照自己的意愿進(jìn)行處理，實際上反映了法院外地方政府和一些當(dāng)事人的某種意愿，這樣就會促使破產(chǎn)案件數(shù)量的增加。2002年9月1日最高人民法院發(fā)布了關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件若干問題的規(guī)定，該規(guī)定共計有106個條文，對于破產(chǎn)案件的受理和審理程序進(jìn)行了較為明確和具體的規(guī)定，同時明確了破產(chǎn)案件審理中一些亟待解決的實體問題。但是，由于政策性破產(chǎn)的存在，在破產(chǎn)案件的受理和審理上，仍然存在著法律適用上的“雙軌制”現(xiàn)象，有關(guān)破產(chǎn)的法律適用難以從根本上統(tǒng)一，不同的執(zhí)法根據(jù)產(chǎn)生的司法效果反差極大，在非政策性破產(chǎn)中套用政策性破產(chǎn)的有關(guān)政策從而損害債權(quán)人利益的現(xiàn)象較為

45、普遍，有物的擔(dān)保的債權(quán)尚且難以得到保護(hù)，普通破產(chǎn)債權(quán)更是被忽視，引起了權(quán)利受到損害的債權(quán)人的極大不滿。由于這一時期政策性破產(chǎn)與依法破產(chǎn)的力度都在加大，兩類案件的數(shù)量均呈較快增長之勢。鑒于此，2003年4月最高人民法院在南京召開了第二次全國法院破產(chǎn)案件座談會，會議總結(jié)了1998年至2003年間全國法院破產(chǎn)案件審理的情況。這五年間全國法院共受理企業(yè)破產(chǎn)案件38342件，審結(jié)30837件，結(jié)案率為80.4，受理國有企業(yè)破產(chǎn)案件20622件，審結(jié)16277件。其中審結(jié)列入國家計劃調(diào)整的國有企業(yè)破產(chǎn)案件1700件 中國法律年鑒社：中國法律年鑒2004年版，第142頁。這次會議針對全國范圍內(nèi)大量增加的破產(chǎn)

46、案件的審理工作提出了明確的要求，同時進(jìn)一步指出了國有企業(yè)政策性破產(chǎn)中的一些問題，為此后規(guī)范破產(chǎn)案件的審理作了一定的準(zhǔn)備。根據(jù)國家有關(guān)政策的規(guī)定，安置破產(chǎn)企業(yè)職工的責(zé)任在地方人民政府， 國務(wù)院國發(fā)（1994）59號關(guān)于在若干城市試行國有企業(yè)破產(chǎn)有關(guān)問題的通知中規(guī)定：各有關(guān)城市人民政府要按照本通知，在實施企業(yè)破產(chǎn)中，采取各種有效措施，首先妥善安置破產(chǎn)企業(yè)職工，保持社會穩(wěn)定。由于政策性破產(chǎn)對于企業(yè)職工給與了特殊的安置政策，在破產(chǎn)企業(yè)的財產(chǎn)不足以安置職工的情況下，中央財政還要拿出資金予以彌補(bǔ)，則中央政府和地方政府之間在這個問題上存在著利益上的沖突和平衡。地方政府出于自身利益的考慮，對于政策性破產(chǎn)的實施

47、有擴(kuò)大的趨向，即使有些企業(yè)難以獲得批準(zhǔn)進(jìn)入政策性破產(chǎn)項目，也存在著在法律適用上搭便車的問題，這樣就會導(dǎo)致政策性破產(chǎn)政策適用上的擴(kuò)大化趨勢王欣新：新破產(chǎn)法立法思想的創(chuàng)新載2006年國際研討會論文集第5頁。這樣一來，必然增加非政策性破產(chǎn)企業(yè)安置職工的費用，減少對普通債權(quán)的清償比例或者可能，由此損害到普通破產(chǎn)債權(quán)人的利益。（五）新破產(chǎn)法頒布實施之后的情況（2007-）在新的企業(yè)破產(chǎn)法頒布之時，有人預(yù)測，隨著新的企業(yè)破產(chǎn)法的頒布實施，人民法院將會迎來一個受理企業(yè)破產(chǎn)案件的高峰。但是自2007年6月1日新的破產(chǎn)法開始實施一年多來，人民法院受理破產(chǎn)案件的高峰不但沒有到來，而且受理的破產(chǎn)案件的總的數(shù)量還有所

48、下降。 2007年全國法院系統(tǒng)受理的破產(chǎn)案件為3817件，2008年受理的破產(chǎn)案件為3139件，均較此前數(shù)年有較大幅度的下降。出現(xiàn)這一局面的原因可能是多方面的。第一，新的破產(chǎn)法的配套規(guī)定沒有及時出臺，使破產(chǎn)法難以得到順利實施。如有關(guān)管理人制度的配套規(guī)定出臺不及時，一些省市的管理人名冊尚未公布，即便公布，具備資格的管理人的數(shù)量也非常之少，難以適應(yīng)破產(chǎn)案件審理的需要。 見一些省法院在人民法院報上公布的關(guān)于管理人的數(shù)字，如江西省高級人民法院直至2008年12月23日才公布了第一批和第二批企業(yè)破產(chǎn)案件管理人名冊，共計有律師3人，會計師2人，清算事務(wù)所2家，律師事務(wù)所5家和會計師事務(wù)所2家。該公告刊登在

49、2009年1月5日的人民法院報上。此時新的破產(chǎn)法的實施已經(jīng)有一年半之久。可見，對于普通破產(chǎn)債權(quán)的保護(hù)任重而道遠(yuǎn)。對于商業(yè)銀行、證券公司、保險公司等金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的相關(guān)規(guī)定尚未出臺，金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)難以進(jìn)入程序。第二，破產(chǎn)法關(guān)于一些具體制度的設(shè)計對于某些債權(quán)人權(quán)利的保護(hù)并非有利。由于對職工債權(quán)和擔(dān)保債權(quán)的清償順位采取新老劃斷的方式進(jìn)行處理，新的破產(chǎn)法實施的后果在短時間內(nèi)對于普通債權(quán)人和擔(dān)保債權(quán)人的保護(hù)更為不利。按照新的破產(chǎn)法的規(guī)定，在新的破產(chǎn)法公布之日前，破產(chǎn)企業(yè)所欠的職工債權(quán)要優(yōu)先于擔(dān)保債權(quán)予以清償，因此，無論對于有物的擔(dān)保的債權(quán)人，還是對于普通債權(quán)人，這樣的規(guī)定對其權(quán)利的實現(xiàn)都將產(chǎn)生不利影響。因

50、此，債權(quán)人利用破產(chǎn)程序保護(hù)自己權(quán)益的動力不足。尤其是2006年破產(chǎn)法規(guī)定的對于申報的破產(chǎn)債權(quán)的異議制度，可以通過訴訟的方式予以解決，無疑將延長破產(chǎn)案件的審理周期，從而增加債權(quán)人額外的費用支出，在此情況下，債權(quán)人便不會積極地啟動破產(chǎn)清算程序以實現(xiàn)自己的權(quán)利。第三，破產(chǎn)清算與重整程序的并重，也在一定程度上削弱了債權(quán)人對于破產(chǎn)制度的利用和依賴。要在債務(wù)人主體資格保留的情況下實現(xiàn)債權(quán)，則債權(quán)人必須作出一定的讓步，放棄部分權(quán)利或者延緩權(quán)利的實現(xiàn)，這樣可能會迫使一部分債權(quán)人選擇其他的債權(quán)救濟(jì)途徑。第四，在企業(yè)的債權(quán)人中，國有企業(yè)和集體企業(yè)占有相當(dāng)大的比重，由于產(chǎn)權(quán)性質(zhì)和考核機(jī)制等方面的原因，這些債權(quán)人不愿

51、意或者不善于及早采取申請債務(wù)企業(yè)破產(chǎn)的辦法來維護(hù)自己的權(quán)利，對于破產(chǎn)制度在債權(quán)實現(xiàn)中的作用認(rèn)識不清，利用不夠。第五，由于絕大多數(shù)法院缺乏審理破產(chǎn)案件的專門機(jī)構(gòu)，人員缺乏，導(dǎo)致人民法院不堪重負(fù)，造成大量破產(chǎn)案件積壓，難以繼續(xù)受理新的破產(chǎn)申請，因而將一部分符合受理條件的破產(chǎn)案件擋在了法院的門外。第六，破產(chǎn)企業(yè)職工安置的任務(wù)依然繁重，社會穩(wěn)定方面的壓力巨大。由于受理和審理破產(chǎn)案件可能引發(fā)的群體性事件對于社會穩(wěn)定大局構(gòu)成了嚴(yán)重威脅，在現(xiàn)有的信訪責(zé)任體制下，人民法院擔(dān)負(fù)著重大的政治責(zé)任，因而對于可能引發(fā)群體性事件的破產(chǎn)案件的受理和審理如履薄冰，步履維艱，從而導(dǎo)致破產(chǎn)案件的審理程序進(jìn)展緩慢。第七，破產(chǎn)企業(yè)

52、的資產(chǎn)變現(xiàn)難依然是制約債權(quán)清償率提高的重要因素。由于生產(chǎn)資料市場發(fā)展不完善，債務(wù)企業(yè)資產(chǎn)的評估值與市場變現(xiàn)值之間存在著巨大差距，使得破產(chǎn)財產(chǎn)難以及時變現(xiàn)。而且破產(chǎn)企業(yè)對外債權(quán)的清收缺乏明確具體的程序，清收效率低下，難以及時實現(xiàn)破產(chǎn)財產(chǎn)價值的最大化。三、當(dāng)前破產(chǎn)案件審理呈現(xiàn)的特征近年來，隨著新的破產(chǎn)法的實施，人民法院破產(chǎn)案件的受理和審理出現(xiàn)了以下幾個方面的特征：（一）金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)案件逐步增多近年來，一些商業(yè)銀行、證券公司、信托投資公司等，在激烈的市場競爭壓力之下，由于違規(guī)操作，管理混亂，經(jīng)營不善，導(dǎo)致財務(wù)狀況惡化，不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，需要通過破產(chǎn)程序退出市場。如廣東國際信托投資公司破產(chǎn)案，南方證券

53、公司破產(chǎn)案，大連大通證券公司破產(chǎn)案、大鵬證券公司破產(chǎn)案等即屬于其中的一些典型代表。這些案件的審理，涉及大量金融資產(chǎn)的界定和處置，關(guān)系廣大客戶切身利益的保護(hù)，對于金融市場和社會穩(wěn)定具有重大影響，而新的破產(chǎn)法對此只作有原則性的規(guī)定，具體的操作程序并不明確，因此案件審理的工作量與難度都大為增加。（二）一些上市公司已經(jīng)達(dá)到了破產(chǎn)的界限，應(yīng)當(dāng)通過破產(chǎn)機(jī)制退出市場我國的證券市場經(jīng)過十多年的發(fā)展，已經(jīng)逐步形成了優(yōu)勝劣汰的競爭機(jī)制，一些資產(chǎn)信用不好的企業(yè)被停牌退市，淘汰出局。而上市公司一般都是規(guī)模巨大的企業(yè)，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)有著舉足輕重的影響。這些企業(yè)的破產(chǎn)，將會給社會造成巨大的負(fù)面影響，帶來重大的社會震蕩，因此，

54、破產(chǎn)預(yù)防與拯救已經(jīng)納入破產(chǎn)案件審理的范圍，對于一些瀕臨破產(chǎn)的大型公司，可以通過和解或者整頓的辦法避免其被破產(chǎn)清算。如鄭百文公司的重組即屬于在新的破產(chǎn)法頒布之前對瀕臨破產(chǎn)的上市公司進(jìn)行重整的典型事例。新的破產(chǎn)法頒布之后，一些地方的人民法院已經(jīng)受理了一些上市公司進(jìn)行重整的案例，如本文案例中的河北寶碩公司重整案和河北滄化公司的重整案。通過重整，避免了這些上市公司的破產(chǎn)清算，既保護(hù)了債權(quán)人的利益，也使得債務(wù)企業(yè)通過重整生存下來，避免了社會資源的浪費，減少了由于破產(chǎn)帶來的負(fù)面影響。（三）政策性破產(chǎn)已近尾聲根據(jù)國務(wù)院2006年初有關(guān)政策性破產(chǎn)文件的規(guī)定，至2008年底，實施政策性破產(chǎn)的企業(yè)將全部進(jìn)入破產(chǎn)程

55、序，隨著這一最后期限的到來，國有大中型企業(yè)通過政策性破產(chǎn)退出市場的數(shù)量正在逐步減少，非國有企業(yè)破產(chǎn)案件的數(shù)量在增加。伴隨著社會保障體制的逐步建立，以及國有、集體企業(yè)破產(chǎn)案件數(shù)量所占比重的下降，在破產(chǎn)程序中以破產(chǎn)財產(chǎn)安置破產(chǎn)企業(yè)職工的數(shù)量也在減少，從而在一定程度上會有利于破產(chǎn)案件的受理和審理，使破產(chǎn)制度的固有功能逐步顯現(xiàn)。（四）人民法院受理的破產(chǎn)案件存案增多近年來，人民法院受理的破產(chǎn)案件的數(shù)量不但沒有大幅度的增加，反而有所下降，但是存案數(shù)量卻在不斷增加，造成一些案件長期不能審結(jié)。其中既有法院自身的原因，如全國絕大多數(shù)地方的法院并沒有設(shè)立專門的審理破產(chǎn)案件的審判機(jī)構(gòu)（如在河南省下轄的十九個中級法院

56、中，目前只有洛陽市中級人民法院一家設(shè)有專門的破產(chǎn)案件審判庭），對于破產(chǎn)案件的審理，通常是由民商事審判庭來進(jìn)行，由于這些審判庭還要承擔(dān)其他民商事案件的審理，導(dǎo)致破產(chǎn)案件的審判力量嚴(yán)重不足。同時，由于破產(chǎn)企業(yè)資產(chǎn)變現(xiàn)的困難以及職工安置方面存在的諸多問題，也造成破產(chǎn)案件難以及時審結(jié)。另一方面，地方政府和破產(chǎn)案件當(dāng)事人方面的原因也影響到破產(chǎn)案件的及時審結(jié)。如根據(jù)2006年破產(chǎn)法之前的相關(guān)司法解釋的規(guī)定，破產(chǎn)程序不終結(jié)，債權(quán)人對于擔(dān)保人不能夠主張權(quán)利最高人民法院法釋（2002）23號：關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件若干問題的規(guī)定。，這樣當(dāng)事人就可以利用破產(chǎn)程序阻止債權(quán)人對于擔(dān)保人進(jìn)行追索，使擔(dān)保人暫時避免承擔(dān)擔(dān)保

57、責(zé)任。但是2006年破產(chǎn)法實施之后，該司法解釋就失去了相應(yīng)的效力，破產(chǎn)程序的開始并不會過分地延誤民事訴訟程序的進(jìn)行 我國 2006年破產(chǎn)法第二十條規(guī)定：人民法院受理破產(chǎn)申請后，已經(jīng)開始而尚未終結(jié)的有關(guān)債務(wù)人的民事訴訟或者仲裁應(yīng)當(dāng)中止；在管理人接管債務(wù)人的財產(chǎn)后，該訴訟或者仲裁繼續(xù)進(jìn)行。但是按照過去破產(chǎn)法及其司法解釋的規(guī)定已經(jīng)進(jìn)入破產(chǎn)程序的案件如何繼續(xù)審理，需要司法解釋進(jìn)一步明確。（五）新受理的破產(chǎn)案件的資產(chǎn)變現(xiàn)困難、債權(quán)追償程序不明確、案件的審理周期長由于我國生產(chǎn)力要素市場發(fā)育不完善，破產(chǎn)企業(yè)的一些資產(chǎn)難以形成較好的市場價值，評估值與市場價值之間存在著較大的差距，造成資產(chǎn)變現(xiàn)更加困難。對于破產(chǎn)管理人向破產(chǎn)企業(yè)的債務(wù)人追償債權(quán)究竟是按照原來的做法由管理人向債務(wù)人發(fā)出清