1、Zenith Consulting1 中國現代集團 現代咨詢 徐亨璽 2015年10月PPPPPP政策理論與操作實務政策理論與操作實務Zenith Consulting2目錄PPP模式理論及操作流程一二PPP項目運作案例詳解Zenith Consulting3至2013年6月債務審計結果Zenith Consulting4Zenith Consulting5政府投融資體系地方債PPP其它工具投融資結構一般債券專項債券Zenith Consulting6背景-政策演進20132013年中央經濟工作會議，提出年中央經濟工作會議，提出20142014年經濟工作六大任務年經濟工作六大任務 著力防控債務

2、風險著力防控債務風險。要把控制和化解地方政府性債務風險作為經濟工作的重要任務，把短期應對措施和長期制度建設結合起來，做好化解地方政府性債務風險各項工作。加強源頭規范，把地方政府性債務分門別類納入全口徑預算管理，嚴格政府舉債程序。明確責任落實，省區市政府要對本地區地方政府性債務負責任。強化教育和考核，從思想上糾正不正確的政績導向。Zenith Consulting7 5月20日，國務院轉批國家發改委關于2014年深化經濟體制改革重點任務意見的通知（國發18號文），剝離融資平臺公司的政府融資職能。 8月31日全國人大常委會審議通過的預算法修正案增加了允許地方政府規范舉債的規定。 10月2日，國務院

3、印發關于加強地方政府性債務管理的意見（國發43號文），全面部署加強地方政府性債務管理。 10月8日，國務院印發關于深化預算管理制度改革的決定（國發45號文），根據新修訂的預算法部署深化預算管理制度改革的具體措施。 10月中旬， 財政部印發地方政府性存量債務清理處置辦法（征求意見稿）下發各地，啟動存量債務清理的工作。 10月23日，財政部印發地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法，財預351號文，規范存量債務的清理甄別工作。背景Zenith Consulting8 2015年，財政部地方政府專項債券發行管理暫行辦法 2015年，財政部2015年地方政府一般債券預算管理辦法的通知 2015年，國

4、務院辦公廳轉發財政部人民銀行銀監會關于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續融資問題意見的通知（國發40號文） 2015年政府工作報告：打造大眾創業、萬眾創新和增加公共產品、公共服務“雙引擎” 2015年，國務院辦公廳國務院辦公廳轉發財政部發改委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知（國辦發201542號）背景Zenith Consulting9PPP政策演進 2000年，建設部城市市政公用事業利用外資暫行規定 2004年，建設部市政公用事業特許經營管理辦法 2005年，建設部關于加強市政公用事業監管的意見 2005年，國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經

5、濟發展的若干意見，即舊非公36條 2010年，國務院鼓勵支持非公有制經濟發展的若干意見 2013年，國務院關于加強城市基礎設施建設的意見 2014年，財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知（財金76號） 2014年，財政部政府和社會資本合作模式操作指南（財金113號）、發改委政府和社會資本合作的指導意見Zenith Consulting10PPP政策演進 2014年，國務院政府采購法實施條例 2014年，財政部關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知 2014年，財政部政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法 2015年，財政部、住建部關于市政公用領域開展政府和社會資本合作項

6、目推介工作的通知 2015年，發改委、國開行關于推進開發性金融支持政府和社會資本合作有關工作的通知 2015年，財政部政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引 2015年，財政部、交通運輸部關于在收費公路領域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見 2015年，國務院辦公廳關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知Zenith Consulting11PPP法律框架 中華人民共和國行政許可法 中華人民共和國合同法 中華人民共和國公司法 中華人民共和國物權法 中華人民共和國擔保法 中華人民共和國招標投標法 中華人民共和國政府采購法 中華人民共和國公路法 中華人民共和國環境保護法

7、中華人民共和國價格法中華人民共和國企業國有資產法中華人民共和國城市房地產管理法中華人民共和國土地管理法中華人民共和國城鄉規劃法中華人民共和國建筑法中華人民共和國港口法Zenith Consulting12PPP的內涵定義 財政部：政府與社會資本合作模式，是政府與社會資本為提供公共產品或服務而建立的全過程合作關系，以授予特許經營權為基礎，以利益共享和風險分擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發揮雙方優勢，提高公共產品或服務的質量和供給效率。政府機構政府機構監管監管特許經營特許經營項目項目民營機構民營機構投資投資特許經營權授予特許經營權授予運營管理運營管理Zenith Consulting1

8、3PPP的內涵PPP的類型 政府與市場之間的關系可以被視作一個連續統一體，傳統的公共服務提供構成一極，純粹的私營活動構成另一極，PPP涵蓋了兩極之間的點，每個點都代表著不同的公私部門之間的組合。DBFTTOTBOTBTODBFOROT傳統傳統采購采購完全完全私有化私有化O&MPPP模式譜系模式譜系Zenith Consulting14PPP的四大特征1、公私合作 合作并形成伙伴關系，并存在一個共同的目標。企業是以此目標實現自身利益的追求，而政府部門則是以此目標實現公共福利和利益的追求2、利益共享 政府不以分享利潤（分紅）為唯一目的，還需要對企業可能的高額利潤進行控制，即不允許企業在項目

9、執行過程中形成超額利潤（利益的可調節性）。共享利益在這里除了指共享PPP的社會成果之外，也包括使作為參與者的企業取得相對平和、穩定的投資回報（利益的可調節性）Zenith Consulting153、提高效率 PPP適合的項目包括道路、港口、機場、監獄、水處理、垃圾處理、污水處理、政府辦公樓等；最難的是空中管制、研發、國防、監獄核心服務，介于兩者之間的是鐵路、地鐵、教育、養老院、醫院等。不是所有的項目都可以采用PPP模式。采用PPP模式的項目，必須符合降低成本、提高效率、改善公共服務的要求。對于項目特性和預期服務質量具有不確定性、難以明確項目要求，或者難以明確劃分風險的項目，不應采用PPP模式

10、- 物有所值評價PPP的四大特征Zenith Consulting16 4、風險分擔 應考慮雙方風險的最優應對、最佳分擔，而將整體風險最小化。追求整個項目風險最小化的管理模式，要比公、私雙方各自追求風險最小化更能化解準公共產品領域內的風險。強調帶來“一加一大于二”的機制效應 PPP模式的設計就是以合理的代價將風險轉移給多方 風險的合理分擔是PPP項目成功的關鍵 一個成功的PPP項目應是沒有任何一方單獨承擔起全部項目的風險責任PPP的四大特征Zenith Consulting17 4、風險分擔 風險應當分配給：最有能力承擔它的一方（最能評估/控制風險的那一方）與風險相關的費用最低的一方風險中最能

11、獲益的一方風險也可能共同承擔PPP的四大特征Zenith Consulting18PPPPPP回報機制回報機制 項目回報機制指的是項目收入的來源方式，主要包括使用者付費、 政府缺口補助和政府付費，由項目自身經營屬性所決定。項目回報機制決定了社會投資者的回報方式及穩定性，是PPP項目運作成功的關鍵。Zenith Consulting19 PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目： 燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，公路、燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施，醫療、旅游、教育培訓、鐵路、機場

12、、城市軌道交通等交通設施，醫療、旅游、教育培訓、健康養老等公共服務項目，以及水利、資源環境和生態保護等項目健康養老等公共服務項目，以及水利、資源環境和生態保護等項目。PPPPPP適用范圍適用范圍Zenith Consulting20國外的PPP應用領域在基礎設施領域，從經濟基礎設施到社會基礎設施，從項目業態從硬到軟，PPP的應用在不斷擴展。道路道路高速公路高速公路橋梁橋梁港口港口鐵路鐵路職業培訓職業培訓金融制度金融制度研發促進研發促進技術轉讓技術轉讓出口援助出口援助醫院醫院學校學校供水供水住房住房排水排水社會保障社會保障社區服務社區服務環保機構環保機構經濟經濟社會社會硬硬軟軟機場機場電信電信電

13、力電力兒童保健兒童保健監獄監獄敬老院敬老院經濟基礎設施向工商業經濟基礎設施向工商業界提供關鍵的中間業務，界提供關鍵的中間業務，其主要功能在于提高生其主要功能在于提高生產率，推動自主嘗新產率，推動自主嘗新社會基礎設施向居民提社會基礎設施向居民提供基礎服務，其主要作供基礎服務，其主要作用是改善他們的生活質用是改善他們的生活質量及福利，特別面向那量及福利，特別面向那些資源貧乏的人群些資源貧乏的人群Zenith Consulting21國外的PPP應用領域 截至2012年3月，英國PFI有716個項目，總投資547億英鎊。Zenith Consulting22國外的PPP實施效果 英國、丹麥等國家一些

14、定量研究結果表明，傳統的基礎設施采購形式中工期拖延、成本超支現象時有發生。中國尚無這方面研究成果，但估計情況肯定是更糟糕。 而PPP項目在控制工期和成本方面成效顯著。 PFI項目和傳統項目的施工完成情況項目和傳統項目的施工完成情況Zenith Consulting23PPP操作流程（1） 5大步驟19個程序步驟一步驟二步驟三Zenith Consulting24PPP操作流程（2）步驟四步驟五Zenith Consulting25項目發起項目發起PPPPPP項目識別項目識別u項目發起項目發起 政府和社會資本合作項目由政府或社會資本發起，以政府發起為主。政府和社會資本合作項目由政府或社會資本發起

15、，以政府發起為主。 (1)政府發起。政府和社會資本合作中心應負責向交通、住建、環保、能源、教育、醫療、體育健身和文化設施等行業主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目。行業主管部門可從國民經濟和社會發展規劃及行業專項規劃中的新建、改建項目或新建、改建項目或存量公共資產中遴選潛在項目存量公共資產中遴選潛在項目。目前各地政府均探索建立項目收集與推介機制。 (2)社會資本發起。社會資本應以項目建議書的方式向政府和社會資本合作中心推薦潛在政府和社會資本合作項目。Zenith Consulting26項目發起項目發起PPPPPP項目識別項目識別u項目篩選項目篩選 政府和社會資本合作中心（目前主要以財政部門

16、為主）會同行業主管部門，對潛在政府和社會資本合作項目進行評估篩選，確定備選項目。財政部門（政府和社會資本合作中心）應根據篩選結果制定項目年度和中期開發計劃。 對于列入年度開發計劃的項目，項目發起方應按政府和社會資本合作中心（財政部門）的要求提交相關資料。新建、改建項目應提交可行性研究報告、項目產新建、改建項目應提交可行性研究報告、項目產出說明和初步實施方案；存量項目應提交存量公共資產的歷史資料、項目產出說出說明和初步實施方案；存量項目應提交存量公共資產的歷史資料、項目產出說明和初步實施方案。明和初步實施方案。 投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施投資規模較大、

17、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目，適宜采用及公共服務類項目，適宜采用PPPPPP模式。模式。 Zenith Consulting27項目發起項目發起PPPPPP項目識別項目識別u物有所值評價物有所值評價 政府和社會資本合作中心會同行業主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。定量評價工作由各地根據實際情況開展。 物有所值（Value for Money, VFM），是指一個組織運用其可利用資源所能獲得的長期最大利益。根據財政部PPP操作指南（財金2014113號），政府和社會資本合作中心應對PPP項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗

18、證的，由項目實施機構報政府審核；未通過驗證的，可在實施方案調整后重新驗證；經重新驗證仍不能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式。 定性評價通常在定性評價通常在“項目識別項目識別”階段進行，定量評價可綜合運用于階段進行，定量評價可綜合運用于“項目識別、準項目識別、準備和采購備和采購”階段。階段。通常由政府與社會資本合作中心或其委托的行業主管部門或第三方專業機構組織展開評價。Zenith Consulting28 物有所值定性評價物有所值定性評價 政府采購是為了實現政府職能、滿足社會公共利益，在選擇項目采購模式時不僅要考慮采購的效率問題，還需考慮采購的社會效益問題。定性分析即能恰當的考察項目無法

19、具體量化的社會效益。 定性分析通過問卷調查和專家咨詢的方式進行，側重于考察定量分析中未考慮的一些重要因素，如產出規范和創新、資產使用效率、市場競爭力，可以恰當的考察項目無法具體量化的社會效益。同時，定性分析也可以用于考察項目的潛在發展能力、可能實現的期望值以及項目的可完成能力。定性分析可采取建立定性評價指標體系的方法進行操作。 PPPPPP項目識別項目識別Zenith Consulting29PPPPPP項目識別項目識別Zenith Consulting30 物有所值定量評價物有所值定量評價 定量分析目前在我國還沒有成熟的框架體系，借鑒英國、澳大利亞等項目經驗豐富國家的VFM指南思想，VFM

20、效果的評價方法可以表示PPP方式下的全壽命期財政支出（Life Cycle Cost，簡稱“LCC”）凈現值（用 LCCppp表示）與傳統采購方式下的財政支出凈現值（用 LCCpsc傳統表示）相比的降低值或降低率。PSC PSC 是假設項目由政府是假設項目由政府融資、擁有和運營，并且能夠運用最有效率的方式向公眾提供產品或服務，再把政府融資、擁有和運營，并且能夠運用最有效率的方式向公眾提供產品或服務，再把政府和企業運作項目的區別和風險綜合考慮進去的全項目生命周期現金流的凈現值。和企業運作項目的區別和風險綜合考慮進去的全項目生命周期現金流的凈現值。 PPPPPP項目識別項目識別Zenith Con

21、sulting31 PSCPSC的的計算計算 PSC是公共部門通過模擬政府運營項目產生的現金流入、流出情況，使用適當的折現率計算出來的凈現值（NPV），其由四部分組成，分別是初始 PSC、競爭中立調整、自留風險和轉移風險。 初始 PSC 代表了政府生產和交付項目的基本成本，包括項目的設計、建設、運營維護和其他一切相關費用,及相應的收入。通常，初始 PSC 可分為三部分：直接成本、間接成本（包括融資成本）和第三方收入。 競爭中立調整是指單純由政府運營服務而產生的利或弊，針對這些利弊對成本進行增加或減少的調整，通過競爭中立調整可以排除由于政府部門通過公共關系可以得到的相對私營機構的競爭優勢。通常，

22、競爭中立調整主要有兩部分，一部分是由于政府項目的國家稅收義務上的區別，一通常，競爭中立調整主要有兩部分，一部分是由于政府項目的國家稅收義務上的區別，一部分是政府項目帶來的國家監管成本的差異。部分是政府項目帶來的國家監管成本的差異。 風險調整是度量公共部門承擔所有風險預期所產生的成本。通過風險識別和風險量化的方法，會對 PSC 的結果進行相應調整。在對全部的風險進行識別并賦值之后，根據風險的承擔主體不同可以將風險分為轉移風險和自留風險。 PPPPPP項目識別項目識別Zenith Consulting32 LCCppp LCCppp值值 LCCppp是指PPP方式下的全壽命期財政支出凈現值，根據定

23、量評價所處的PPP階段不同，LCCppp的計算依據有所不同。 在項目識別和準備階段，政府或其委托的第三方咨詢機構可以通過虛擬報價計算LCCppp值；在項目采購階段，政府或其委托的第三方咨詢機構可以根據社會資本提交的最終響應文件中的實際報價計算LCCppp值。 PPPPPP項目識別項目識別Zenith Consulting33 VFM=LCCPSCLCCppp =（C1+C2+C3+C4）-（L1+L2+L3） = C1+C2+C3-L1-L2 = （C1+C2-L1）+（C3-L2） 物有所值可以分解為兩部分： 一部分是建設、融資、運營成本的節約值，即（C1+C2-L1）； 一部分是風險管理效

24、率的節約值，即（C3-L2）； 這兩部分也是政府采用PPP模式實現物有所值的實質。政府采用PPP模式引入社會資本，通過專業、高效的運營團隊提升公共服務質量和效率，其本質是提高項目經營效率、風險管理水平，降低全生命周期的運作成本。PPPPPP項目識別項目識別Zenith Consulting3415項目發起項目發起PPPPPP項目識別項目識別u財政承受能力論證財政承受能力論證 為確保財政中長期可持續性，財政部門應根據項目全生命周期內的財政支出、政府債務等因素，對部分政府付費或政府補貼的項目，開展財政承受能力論證，每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當年財政收入的一定比例。PPPPPP項目全生

25、項目全生命周期過程的財政支出責任，主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入命周期過程的財政支出責任，主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。等。 政府PPP合作中心（或財政部門）負責組織開展行政區域內PPP項目財政承受能力論證工作。省級財政部門負責匯總統計行政區域內的全部PPP項目財政支出責任，對財政預算編制、執行情況實施監督管理。財政承受能力論證采用定量和定性分析方法，堅持合理預測、公開透明、從嚴把關，統籌處理好當期與長遠關系，嚴格控制PPP項目財政支出規模。Zenith Consulting35 財政承受能力評估包括財政支出能力評估以及行業和領域平衡性評估。財政承受能力評估

26、包括財政支出能力評估以及行業和領域平衡性評估。財政支出能力評估,是根據PPP項目預算支出責任，評估PPP項目實施對當前及今后年度財政支出的影響;行業和領域均衡性評估，是根據PPP模式適用的行業和領域范圍，以及經濟社會發展需要和公眾對公共服務的需求，平衡不同行業和領域PPP項目，防止某一行業和領域PPP項目過于集中。每一年度全部每一年度全部PPPPPP項目需要從預算中安排的支出責任，項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過占一般公共預算支出比例應當不超過10%10%。省級財政部門可根據本地實際情況，因地。省級財政部門可根據本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案

27、，同時對外公布。制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布。 財政承受能力論證的結論分為“通過論證”和“未通過論證”。“通過論證”的項目，各級財政部門應當在編制年度預算和中期財政規劃時，將項目財政支出責任納入預算統籌安排。“未通過論證”的項目，則不宜采用PPP模式。 PPPPPP項目識別項目識別Zenith Consulting36 PPP項目全生命周期過程的財政支出責任，主要包括股權投資、運營補貼、風險承股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等擔、配套投入等。 PPPPPP項目識別項目識別Zenith Consulting37項目發起項目發起PPPPPP項目準備項目準備u組織實施機構組織

28、實施機構 按照地方政府的相關要求，明確相應的行業管理部門、事業單位、行業運營公司或其他相關機構，作為政府授權的項目實施機構，在授權范圍內負責PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。考慮到PPP運作的專業性，通常情況下需要聘請PPP咨詢服務結構。 項目組織實施通常會建立項目領導小組和工作小組，領導小組負責重大問題的決策、政府高層溝通、總體工作的指導等，項目小組負責項目公司的具體開展，以PPP咨詢服務機構為主要組成。項目實施結構需要制定工作計劃，包含工作階段、具體工作內容、實施主體、預計完成時間等內容。Zenith Consultin

29、g38項目發起項目發起PPPPPP項目準備項目準備u盡職調查盡職調查 項目內部調查項目內部調查 項目實施機構擬定調研提綱，應至少從法律和政策、經濟和財務、項目自身三個方面把握，主要包括政府項目的批文和授權書、國家、省和地方對項目的關于土地、稅收等方面的優惠政策、特許經營和收費的相關規定等；社會經濟發展現狀及總體發展規劃、與項目有關的市政基礎設施建設情況、建設規劃、現有管理體制、現有收費情況及結算和調整機制等；項目可行性研究報告、環境影響評價報告、初步設計、已形成的相關資產、配套設施的建設情況、項目用地的征地情況等。 外部投資人調查外部投資人調查 根據項目基本情況、行業現狀、發展規劃等，與潛在投

30、資人進行聯系溝通，獲得潛在投資人的投資意愿信息，并對各類投資人的投資偏好、資金實力、運營能力、項目訴求等因素進行分析研究，與潛在合適的投資人進行溝通，組織調研及考察。Zenith Consulting39項目發起項目發起PPPPPP項目準備項目準備u實施方案編制實施方案編制 通過前期的調查研究及分析論證，完成項目招商實施方案編制。招商實施方案主要內容： （一）項目概況（一）項目概況 （二）風險分配基本框架。（二）風險分配基本框架。 （三）（三）PPPPPP運作模式運作模式 （四）（四）PPPPPP交易結構交易結構 （五）（五）PPPPPP合同體系合同體系 （六）（六）PPPPPP監管架構監管架

31、構 （七）（七） PPPPPP采購方式采購方式 Zenith Consulting40項目發起項目發起PPPPPP項目準備項目準備 （一）項目概況（一）項目概況 項目概況主要包括基本情況、經濟技術指標和項目公司股權情況等。 項目基本情況主要明確項目提供的公共產品和服務內容、項目采用政府和社會資本合作模式運作的必要性和可行性，以及項目運作的目標和意義。 項目經濟技術指標主要明確項目區位、占地面積、建設內容或資產范圍、投資規模或資產價值、主要產出說明和資金來源等。 項目公司股權情況主要明確是否要設立項目公司以及公司股權結構。Zenith Consulting41項目發起項目發起PPPPPP項目準備

32、項目準備 （二）風險分配基本框架（二）風險分配基本框架 按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。原則上，項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。Zenith Consulting42項目發起項目發起PPPPPP項目準備項目準備Zenith Consulting43項目發起項目發起PPPPPP項目準備項目準備 （三）（三）PPPPPP運作模式運作模式 PPP運作模式主要包括委托運營、管理合同、建設

33、-運營-移交、建設-擁有-運營、轉讓-運營-移交和改建-運營-移交等。選擇適合的模式至關重要！ PPP PPP具體運作模式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配具體運作模式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。Zenith Consulting44項目發起項目發起PPPPPP項目準備項目準備 （四）交易結構（四）交易結構 交易結構主要包括項目投融資結構、回報機制和相關配套安排。 項目投融資結構主要說明項目資本性支出的資金來源、性質和用途，項目資產的形成和轉移等（新

34、建、在建、存量）。涉及國資資產的，需要注意國有資產涉及國資資產的，需要注意國有資產的交易、審批程序。的交易、審批程序。 項目回報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。基本投資回報率的確定是政府決策的基本投資回報率的確定是政府決策的關鍵點之一！依據項目回報機制構建科學、完整的財務模型是決策的重要內容關鍵點之一！依據項目回報機制構建科學、完整的財務模型是決策的重要內容！ 相關配套安排主要說明由項目以外相關機構提供的土地、水、電、氣和道路等配套設施和項目所需的上下游服務。Zenith Consulting45PPPPPP項目準備項目準備 項目

35、回報機制指的是項目收入的來源方式，主要包括使用者付費、 政府缺口補助和政府付費，由項目自身經營屬性所決定。項目回報機制決定了社會投資者的回報方式及穩定性，是PPP項目運作成功的關鍵。Zenith Consulting46項目發起項目發起PPPPPP項目準備項目準備 （五）合同體系（五）合同體系 在PPP項目中，項目參與方通過簽訂一系列合同來確立和調整彼此之間的權利義務關系，構成PPP項目的合同體系。PPP項目的合同通常包括PPP項目合同（特許經營權合同）、股東協議、履約合同（包括工程承包合同、運營服務合同、產品或服務購買合同等）、融資、保險合同等。合同體系構建的完整性、有效性及成本。Zenit

36、h Consulting47項目發起項目發起PPPPPP項目準備項目準備 （六）監管架構（六）監管架構 監管架構主要包括授權關系和監管內容及方式。授權關系主要是政府對項目實施機構的授權，以及政府直接或通過項目實施機構對社會資本的授權。 監管的內容主要包括：項目的立項和特許經營者選擇時期的準入監管，項目的立項和特許經營者選擇時期的準入監管，目的在于剔除不能實現物有所值（Value for Money）的PPP項目方案和特許經營者，以提高效率；項目建設運營時期的績效監管；項目建設運營時期的績效監管( (包括質量、價格、服務水平和財務等方面的包括質量、價格、服務水平和財務等方面的監管監管) ) 目的

37、在于解決市場失靈、普遍服務和績效不符要求等重要問題，以保護公眾利益。Zenith Consulting48項目發起項目發起PPPPPP項目準備項目準備 （七）采購方式選擇（七）采購方式選擇 項目采購應根據中華人民共和國政府采購法及相關規章制度執行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應根據項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。 公開招標主要適用于核心邊界條件和技術經濟參數明確、完整、符合國家法律法規和政府采購政策，且采購中不作更改的項目。 在采購方選擇中，項目的采購談判競價點至關重要！在采購方選擇中，項目的采購談判競價點至關重要！Zenith C

38、onsulting49 國有資金占控股或者主導地位的依法必須進行招標的項目，應當公開招標公開招標公開招標競爭性談判競爭性談判邀請招標邀請招標競爭性磋商競爭性磋商單一來源采購單一來源采購 技術復雜、有特殊要求或者受自然環境限制，只有少量潛在投標人可供選擇； 采用公開招標方式的費用占項目合同金額的比例過大。 政府購買服務項目； 技術復雜或者性質特殊，不能確定詳細規格或者具體要求的； 因藝術品采購、專利、專有技術或者服務的時間、數量事先不能確定等原因不能事先計算出價格總額的； 市場競爭不充分的科研項目，以及需要扶持的科技成果轉化項目； 按照招標投標法及其實施條例必須進行招標的工程建設項目以外的工程建

39、設項目。 招標后沒有供應商投標、沒有合格標的或者重新招標未能成立的； 技術復雜或性質特殊，不能規定詳細規格或者具體要求的； 采用招標所需時間不能滿足用戶緊急需要的； 不能事先計算出價格總額的。 只能從唯一供應商處采購的； 發生了不可預見的緊急情況不能從其他供應商處采購的； 必須保證原有采購項目一致性或者服務配套的要求，需要繼續從原供應商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額百分之十的。PPPPPP項目準備項目準備Zenith Consulting50項目發起項目發起PPPPPP項目準備項目準備u實施方案審核實施方案審核 為提高工作效率，財政部門應當會同相關部門及外部專家建立PPP項目的評審

40、機制，從項目建設的必要性及合規性、PPP模式的適用性、財政承受能力以及價格的合理性等方面，對項目實施方案進行評估，確保“物有所值”。評估通過的由項目實施機構報政府審核，審核通過的按照實施方案推進。 目前缺乏相應的專家，政府內部分工不明確，方案審核實際推進效果不佳。Zenith Consulting51項目發起項目發起PPPPPP項目采購項目采購u項目預審項目預審 項目實施機構應根據項目需要準備資格預審文件，發布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現充分競爭，并將資格預審的評審報告提交財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。 項目有3家以上

41、社會資本通過資格預審的，項目實施機構可以繼續開展采購文件準備工作；項目通過資格預審的社會資本不足3家的，項目實施機構應在實施方案調整后重新組織資格預審；項目經重新資格預審合格社會資本仍不夠3家的，可依法調整實施方案選擇的采購方式。 資格預審公告應包括項目授權主體、項目實施機構和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯合體參與采購活動、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數和確定方法,以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點。提交資格預審申請文件的時間自公告發布之日起不得少于15個工作日。Zenith Consulting52項目發起項目發起PPPPPP項目采購項目采購u項目采購文件

42、編制項目采購文件編制 項目采購文件應包括采購邀請、競爭者須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）、競爭者應提供的資格、資信及業績證明文件、采購方式、政府對項目實施機構的授權、實施方案的批復和項目相關審批文件、采購程序、響應文件編制要求、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點、強制擔保的保證金交納數額和形式、評審方法、評審標準、政府采購政策要求、項目合同草案及其他法律文本等。Zenith Consulting53項目發起項目發起PPPPPP項目采購項目采購u響應文件評審響應文件評審 項目PPP運作需建立方案評審小組。評審小組由項目實施機構代表和評審專家共5人以上單數組成，其中評審專家人數不得少于評審小組

43、成員總數的2/3。評審專家可以由項目實施機構自行選定，但評審專家中應至少包含1名財務專家和1名法律專家。項目實施機構代表不得以評審專家身份參加項目的評審。Zenith Consulting54項目發起項目發起PPPPPP項目采購項目采購u談判與合同簽署談判與合同簽署 項目實施機構應成立專門的采購結果確認談判工作組。按照候選社會資本的排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機構就合同中可變的細節問題進行合同簽署前的確認談判，率先達成一致的即為中選者。確認談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會資本進行再次談判。 確認談判完成后，項目實施機構應與中選社會資本簽署確認談

44、判備忘錄，并將采購結果和根據采購文件、響應文件、補遺文件和確認談判備忘錄擬定的合同文本進行公示，公示期不得少于5個工作日。 公示期滿無異議的項目合同，應在政府審核同意后，由項目實施機構與中選社會資本簽署。需要為項目設立專門項目公司的，待項目公司成立后，由項目公司與項目實施機構重新簽署項目合同，或簽署關于承繼項目合同的補充合同。Zenith Consulting55項目發起項目發起PPPPPP項目執行項目執行u項目公司設立項目公司設立 社會資本可依法設立項目公司。政府可指定相關機構依法參股項目公司。項目實施機構和財政部門（政府和社會資本合作中心）應監督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額

45、出資設立項目公司。u項目融資管理項目融資管理 項目融資由社會資本或項目公司負責。社會資本或項目公司應及時開展融資方案設計、機構接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財政部門（政府和社會資本合作中心）和項目實施機構應做好監督管理工作，防止企業債務向政府轉移。 Zenith Consulting56項目發起項目發起PPPPPP項目執行項目執行u績效監測與支付績效監測與支付 社會資本項目實施機構應根據項目合同約定，監督社會資本或項目公司履行合同義務，定期監測項目產出績效指標，編制季報和年報，并報財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。項目合同中涉及的政府支付義務，財政部門應結合中長期財政規劃統籌考慮，納入

46、同級政府預算，按照預算管理相關規定執行。項目實施機構應根據項目合同約定的產出說明，按照實際績效直接或通知財政部門向社會資本或項目公司及時足額支付。u中期評估中期評估 項目實施機構應每3-5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規性、適應性和合理性；及時評估已發現問題的風險，制訂應對措施，并報財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。 Zenith Consulting57項目發起項目發起PPPPPP項目移交項目移交 項目移交時，項目實施機構或政府指定的其他機構代表政府收回項目合同約定的項目資產。 項目合同中應明確約定移交形式、補償方式、移交內容和移交標準。移交形式包括期滿終止移

47、交和提前終止移交；補償方式包括無償移交和有償移交；移交內容包括項目資產、人員、文檔和知識產權等；移交標準包括設備完好率和最短可使用年限等指標。 項目實施機構或政府指定的其他機構應組建項目移交工作組，根據項目合同約定與社會資本或項目公司確認移交情形和補償方式，制定資產評估和性能測試方案。 社會資本或項目公司應將滿足性能測試要求的項目資產、知識產權和技術法律文件，連同資產清單移交項目實施機構或政府指定的其他機構，辦妥法律過戶和管理權移交手續。社會資本或項目公司應配合做好項目運營平穩過渡相關工作。 項目移交完成后，財政部門（政府和社會資本合作中心）應組織有關部門對項目產出、成本效益、監管成效、可持續

48、性、政府和社會資本合作模式應用等進行績效評價，并按相關規定公開評價結果。Zenith Consulting58目錄PPP模式理論及操作流程一二PPP運作案例詳解Zenith Consulting59PPPPPP項作案例詳解項作案例詳解案例案例某城市餐廚垃圾項目某城市餐廚垃圾項目Zenith Consulting60 （一）項目背景（一）項目背景2010年國家啟動餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理城市試點工作，目前已經公布三批試點項目累計66個。截至2013年底，共有57個項目完成招標工作，占比86%，共有24個項目已經投產或基本建成，占比36%。第四批試點城市組織已經啟動。 目前，某市餐廚廢棄物

49、的收運、處置工作沒有形成規范化運作，還沒有專門的餐廚廢棄物處置廠。為改變某市餐廚廢棄物收運、處置現狀，提高全市人民生活水平，某市政府決定新建餐廚廢棄物處置廠，實現某市餐廚廢棄物收集、運輸、處置一體化運作，該項目擬采用PPP模式運作。項目背景與概括項目背景與概括Zenith Consulting61（二）項目概況（二）項目概況1、工程項目選址擬定于某市華良鎮，占地面積約60畝2、總投資2.6億元，其中一期工程投資額為1.5億元，二期工程投資額約為1.1億元3、總處理量366t/d，其中一期規模為200t/d，二期規模為166t/d4、收運范圍云龍區、泉山區、鼓樓區、經濟開發區、賈汪區、銅山區。4

50、、本項目的主要采用厭氧消化系處理技術5、資源化利用的產出物主要是生物柴油、甘油、沼氣項目背景與概括項目背景與概括Zenith Consulting62操作流程操作流程Zenith Consulting63項目參與主體項目參與主體本項目PPP運作的參與主體主要包括某市政府、某市城管局（某市環衛處）、政府出資人以及社會投資人，其中，某市城管局（某市環衛處）是本項目政府授權采購的組織者，也是政府授權簽訂特許經營協議的行政部門，同時也承擔了本項目服務監管和考核的主要職責。項目參與主體項目參與主體Zenith Consulting64 物有所值（物有所值（Value for Money, VFMValu

51、e for Money, VFM），），是指一個組織運用其可利用資源所能獲得的長期最大利益。根據財政部PPP操作指南（財金2014113號），政府和社會資本合作中心應對PPP項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機構報政府審核；未通過驗證的，可在實施方案調整后重新驗證；經重新驗證仍不能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式。VFM評估過程貫穿于PPP項目識別、準備和采購各個階段。 項目物有所值應從定性和定量兩方面開展： 定性評價定性評價重點關注項目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統采購模式相比能否增加供給、優化風險分配、提高運營效率、促進創新和公平競爭等。 定

52、量評價定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內政府支出成本現值與公共部門比較值進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。 PPPPPP物有所值物有所值Zenith Consulting65 定性分析通過問卷調查和專家咨詢的方式進行，側重于考察定量分析中未考慮的一些重要因素，如產出規范和創新、資產使用效率、市場競爭力，可以恰當的考察項目無法具體量化的社會效益。 定量分析目前在我國還沒有成熟的框架體系，借鑒英國、澳大利亞等項目經驗豐富國家的VFM指南思想，VFM 效果的評價方法可以表示PPP方式下的全壽命期財政支出（Life Cycle C

53、ost，簡稱“LCC”）凈現值（用 LCCppp表示）與傳統采購方式下的財政支出凈現值（用 LCC傳統表示）相比的降低值或降低率。 PPPPPP物有所值物有所值Zenith Consulting66PPPPPP模式緩減政府投資壓力，提高資金使用效率模式緩減政府投資壓力，提高資金使用效率PPPPPP模式引進專業企業先進的技術和管理經驗模式引進專業企業先進的技術和管理經驗PPPPPP模式實現政企分開，完善監管、共擔風險模式實現政企分開，完善監管、共擔風險項目項目PPPPPP物有所值定性評價物有所值定性評價Zenith Consulting67政府補貼在政府財政收入可承受范圍之內政府補貼在政府財政收

54、入可承受范圍之內市場化運作有利于提高公共服務質量水平市場化運作有利于提高公共服務質量水平采用采用PPPPPP模式運作能夠有效優化風險分擔模式運作能夠有效優化風險分擔收運處一體化能夠有效提高項目運營效率收運處一體化能夠有效提高項目運營效率社會投資運營能夠有效降低項目運營成本社會投資運營能夠有效降低項目運營成本項目項目PPPPPP物有所值定性評價物有所值定性評價Zenith Consulting68本項目實施本項目實施PPPPPP模式的物有所值定性評價模式的物有所值定性評價1 1、本項目政府補貼在政府財政可承受范圍之內、本項目政府補貼在政府財政可承受范圍之內 本項目政府補貼的額度根據特許經營期的不

55、同，每年的補貼額度約在800萬至2000萬之間，對于徐州市財政來講，完全在可承受范圍之內，并且目前徐州市正在調研和分析申請開征餐廚廢棄物專項處置費事宜，如果實現，未來可以有效地彌補這部分資金的投入。2 2、本項目運營收益與公共服務水平有著強烈的關聯性，市場化運作有利于提高公共、本項目運營收益與公共服務水平有著強烈的關聯性，市場化運作有利于提高公共服務水平服務水平 本項目運營的收益除了政府補貼外，還包括資源化利用產生的沼氣、生物柴油、粗油脂等產品的銷售收入。項目公司從運營收益的角度，在相同收運處置量的情況下，餐廚廢棄物中的可利用組分越高，則項目運營收益越高，投資利潤率越高，而本項目公共服務水平的

56、關鍵就在于收集和處置餐廚廢棄物中的可利用組分，特別是可以進行非法利用的油脂等成分，因此，本項目采用市場化運作，可以通過項目公司對運營利潤的追求，有效提高公共服務水平。PPPPPP物有所值物有所值Zenith Consulting69本項目實施本項目實施PPPPPP模式的物有所值定性評價模式的物有所值定性評價3 3、本項目收運處模式具有內在協同性，能夠有效提高項目運營效率。、本項目收運處模式具有內在協同性，能夠有效提高項目運營效率。 本項目采用收運處一體化模式，政府對項目服務的計量為項目的處置量，通過收運處一體化運作，將餐廚廢棄物的收集質量和廢棄物處置利潤聯系在一起，以有效激勵項目公司提高餐廚廢

57、棄物收集的質量，減少收運環節與處置環節的對接矛盾和管理工作，有效實現項目運營效率的提高。4 4、本項目政府補貼的比例在整個項目運營收入中占比較小，相對于政府公共部門運、本項目政府補貼的比例在整個項目運營收入中占比較小，相對于政府公共部門運行，能夠有效降低項目運營成本。行，能夠有效降低項目運營成本。 通過初步財務測算，本項目政府補貼的額度在整個項目運營收入中占比較小，政府補貼的額度不足以彌補項目公司消極運營情況下的成本投入，因此，本項目社會投資人運營的積極性勢必要高于政府公共部門，項目公司在加強內部管控的過程中不斷提高服務質量，增加運營收益，同時有效降低政府補貼的額度。相對于政府公共部門運行，本

58、項目采用PPP模式能夠有效降低項目的運營成本。PPPPPP物有所值物有所值Zenith Consulting70本項目實施本項目實施PPPPPP模式的物有所值定性評價模式的物有所值定性評價5 5、本項目存在一定的收運風險，采用、本項目存在一定的收運風險，采用PPPPPP模式能夠有效優化風險分擔。模式能夠有效優化風險分擔。 雖然社會餐廚廢棄物的產出量超過目前的處置規模，但是在項目運營初期，以提高廢棄物收集率為目標，項目運營仍然存在許多管理方面的探索，也同時存在政府行政管理和企業市場運營等多方面工作的進一步深入。采用PPP模式，一方面能夠引入社會投資人，以市場化的方式，利用社會投資人的專業技術和管

59、理積極性，優化項目運營風險；另一方面，也分離了政府行政管理和市場行為對項目運營效率的促進作用，有利于政府更好地承擔餐廚廢棄物處置的職責，實現政府和市場的優勢互補。PPPPPP物有所值物有所值Zenith Consulting71 財政承受能力論證是指識別、測算PPP項目的各項財政支出責任，科學評估項目實施對當前及今后年度財政支出的影響。財政承受能力論證的結論分為“通過論證”和“未通過論證”。“通過論證”的項目，各級財政部門應當在編制年度預算和中期財政規劃時，將項目財政支出責任納入預算統籌安排。“未通過論證”的項目，則不宜采用PPP模式。各級財政部門（或PPP中心）負責組織開展行政區域內PPP項

60、目財政承受能力論證工作。省級財政部門負責匯總統計行政區域內的全部PPP項目財政支出責任，對財政預算編制、執行情況實施監督管理。 財政承受能力評估包括財政支出能力評估以及行業和領域平衡性評估。財政承受能力評估包括財政支出能力評估以及行業和領域平衡性評估。財政支出能力評估,是根據PPP項目預算支出責任，評估PPP項目實施對當前及今后年度財政支出的影響;行業和領域均衡性評估，是根據PPP模式適用的行業和領域范圍，以及經濟社會發展需要和公眾對公共服務的需求，平衡不同行業和領域PPP項目，防止某一行業和領域PPP項目過于集中。每一年度全部每一年度全部PPPPPP項目需要從預算中安排的支出責任，項目需要從預算中安