1、.關于制度視角下的基層組織規范化建設的實踐與思考中央將2012年確定為“基層組織建設年”，明確提出要著力解決基層黨組織建設中的突出問題。就如何加強基層、服務基層，提升基層組織建設規范化、制度化、科學化水平等問題，鎮江經開區從現狀解析、問題剖析、對策分析三個方面入手，簡要梳理了基層組織管人、管財、管事、管物等方面的規范化制度建設的現狀及特點，深入分析基層組織制度建設存在的四個方面問題，從制度建設、干部隊伍、物質保障、載體創新四個方面提出了對策與建議。一、現狀解析近年來，鎮江經開區黨工委和各鎮、街道注重在管人、管物、管財、管事等方面認真貫徹落實上級有關要求，初步建立了比較完善的基層組織建設工作機制

2、。1.初步建立了較為規范的干部人事制度。鎮江經開區按照干部任用條例要求，實行了干部、人事、薪酬和考核分類管理“四項管理機制”，對干部人事工作進行扎口管理。各鎮、街道也相應制定了關于進一步加強人事管理的意見、機關工作人員工作問責辦法等規章制度。同時，各鎮、街道還全部或部分推行了競爭上崗的辦法，激發了干部隊伍的活力。2.初步建立了較為系統的財務審計制度。近年來，鎮江經開區先后制定出臺了農村財務管理工作規范、關于加強鎮和街道財政所管理意見等規定。各鎮、街道實行了財務“雙代管”（村賬鎮管、組賬村管）、村（居）財務管理規范、招待費管理、備用金等制度。對村干部離任、重要事項等，各鎮、街道也部分開展了內部審

3、計。3.初步建立了較為健全的議事決策制度。鎮江經開區先后出臺了黨工委議事規則、主任辦公會等規章制度，給基層開展相關工作指明了方向。各鎮、街道也相應制定了目標管理辦法、重大事項集體研究討論、黨務政務公開制度等文件，進一步規范了工作流程。4.初步建立了較為完善的運行監督制度。鎮江經開區近年來先后制定出臺了農村集體資金資產資源管理辦法、行政事業單位國有資產處置管理暫行辦法等規章制度。各鎮、街道也建立了固定資產管理、工程招標、工程建設權力節點監控等規章制度。二、問題剖析1.制度規范建設與跨越發展形勢不相符合。一是制度不系統。制度較多、雜，缺乏系統性歸納梳理。有些制度制定的時間比較長，沒有適時更新，需要

4、進一步修訂完善；有些制度制定后，在基層沒有實施，形同虛設；有些制度不夠簡潔明了，缺乏可操作性。二是制度制定條塊分割。現行制度大多是各部門和鎮、街道自行制定的，缺少部門以及鎮、街道之間相互聯動，制度之間有交叉。三是制度執行缺乏剛性。雖然制定了大量的制度，但制度執行本身缺乏剛性約束，一些基層組織執行制度不力，如民主理財制度，僅在少數單位執行；村、社區會計一般隸屬村、社區管理，缺乏獨立自主性。對制度執行僅限于條口專項檢查，對大額敏感資金撥付使用缺少上級對下級的專項檢查。對制度執行本身缺乏監督，對執行效果缺少評估。鎮、街道內部審計一般由審計所牽頭，缺乏公信力和約束力。2.基層權力責任與運行體制機制不相

5、匹配。一是鎮、街社會管理職能沒有充分履行。基層承擔了經濟發展、基層建設、社會事務等多方面的職責和工作，特別是開發建設涉及的征地拆遷任務比較重，牽涉的精力比較多，社會管理等基礎職能沒有很好地履行。二是鎮、街道與經開區有關部門和單位關系沒有理順。鎮、街道對于征地后的農用地土地補償費和未利用地、集體非農建設用地全額的土地補償費問題反應比較強烈。對于大項目推進，項目牽頭單位和實施主體缺少與鎮、街道以及村級組織溝通協調制度。對于重要信訪答復，要與鎮、街道多通氣，統一口徑。三是村、社區運轉缺少經費保障。基層普遍要求經開區提高財政轉移支付標準，對于拆遷村特別是整建制拆除村，集體拆遷資金如何保值增值，沒有有效

6、的投資途徑。3.基層隊伍現狀與開發建設重任不相適應。一是整體素質不高。基層干部理論素養和專業水平不高，特別是對財務、會計、審計等專業崗位人員沒有任職資格規定，整體素質偏低。大多數社區干部對新型城市社區的管理模式和工作要求有所脫節。二是人員配備不足。基層財政所、審計所人員配備不足，審計人員大多都是兼職，現有職數配備滿足不了工作需要。三是后備力量青黃不接。村級后備力度嚴重不足，部分村、社區干部與后備力量之間形成斷層。基層黨員干部隊伍明顯存在“三多三少”現象：年齡老的多，年輕的少；年輕黨員組織關系掛靠的多，經常參加村組織活動少；文化低的多，高的少。四是部分單位用人欠缺規范。各鎮、街道普遍存在用編外人

7、員現象，將一些村、社區干部調入機關工作，將大部分大學生村官放在機關工作。4.工作目標任務與工資收入報酬不相對等。一是工資收入相對較低。對比CPI連年持續走高、鎮、街道事業單位績效工資改革、企業近年來工資的連續調整、大學生村官工資參照事業單位等，村干部工資待遇相對較低。二是政治待遇相對較低。基層工作人員沒有納入體制內管理，缺乏明確的政策界定，致使其在晉升、調整和職稱評定等方面都缺少相應政策依據，加之現行激勵措施不多，一定程度上影響了基層工作人員的積極性。三、對策分析面對新形勢、新任務、新要求，我們必須用科學發展觀來指導基層組織建設，用發展的眼光來解決前進中的問題。1牢牢抓住制度建設這一關鍵。一是

8、制度建設要更加系統。分條塊制定全區干部人事管理、財務管理、審計、監察等方面的制度管理體系，分別建立鎮（街道）、村（社區）標準化制度目錄，指導開發區鎮、街道基層組織建設。各鎮、街道和村、社區根據自身情況，制定操作細則。二是體制機制要更加順暢。進一步理順鎮、街道與鎮江經開區相關部門、單位的權責關系，明確各自職責。建立分級財務債權明細，完善資金清理相關程序，要及時完善應收應付款賬目，分步兌付基層組織土地補償費。加大鎮、街道與鎮江經開區相關部門溝通協調力度，建立聯席會議制度，強化橫向溝通交流，減輕上下級傳導壓力。三是工作要更加規范。按照“依法依規、結合實際、逐步規范、推進工作”的原則，對鎮、街道、村、

9、社區等組織的職能職責進行一次全面清理，進一步規范各自職責。四是監督要更加嚴格。要集合多方力量，加強對財務、審計等制度執行情況的監督檢查，建立常態化的監督檢查工作機制，定期組織開展大檢查，力求把問題消滅在萌芽狀態。2牢牢抓住干部隊伍這一核心。一是培訓力度要更大。建立和完善基層專職人才評價制度和考核機制，明確職業規范和從業標準，探索建立執業資格和試用期制度。對于新任鎮、街道黨（工）委書記的，要由市級黨校或高校集中培訓不少于3個月時間；對于新任村書記、主任，崗前培訓不少于1個月，實行上崗準入制度；對于財務審計等專項業務崗位人員，實行資格認證考試制度，考試合格頒發證書，予以聘任。建立基層干部學習輪訓制

10、度，舉辦村（居）干部“四拓一提”（拓展發展思路、拓展工作理念、拓展業務技能、拓展法律知識、提升黨性意識）培訓班，著力提升村（居）干部發展經濟本領、為民服務能力和廉潔自律約束。二是力量配備要更強。建議根據各條口工作量、工作難易程度等重新核定鎮（街道）部門人員配備數量；根據村面積大小、征地拆遷工作規模、服務人口多少等核定村、社區工作人員數量。同時，考慮村（社區）書記、主任等崗位的特殊性，建議對其中表現突出者享受專項事業編制待遇，進一步激發其創業干事活力，解決后顧之憂。三是選人渠道要更寬。科學制定基層人才隊伍建設總體規劃，采取向社會公開招聘、民主選舉、競爭上崗等辦法，選聘高素質的基層人才。加大大學生

11、村官選拔力度，有計劃地從大學畢業生中選拔一批優秀人才進農村、進農村。四是激勵措施要更多。研究制定村、社區工作人員薪酬指導政策，建立與崗位職責和個人業績掛鉤的薪酬激勵機制，并考慮物價增長因素，建立自然增長機制，確保基層工作人員的薪酬隨著經濟社會發展穩步增長。大力推選優秀基層工作者擔任黨代表、人大代表和政協委員，倡導環境留人、待遇留人、感情留人，逐步提升基層工作人員的社會地位、職業威望和發展空間，激發其干事創業熱情。3牢牢抓住物質保障這一重點。一是加大經費投入。要建立穩定規范的基層組織工作經費保障制度，建議財政轉移支付標準適度提高，由區、鎮（街道）財政按照5:5的比例承擔，建立逐年遞增機制。進一步

12、明確村、社區組織運轉經費的保障責任和范圍，強化監督管理，增強村、社區組織運轉經費保障能力。二是培育造血功能。鼓勵基層組織整合各種資源，通過資產投資運作、發展社區物業、發展樓宇經濟、實施“產權置換”、股份合作等方式，大力發展基層經濟，壯大基層經濟實力，增加自我造血功能，確保集體資產保值增值。三是加強基層陣地建設。大力實施整建制拆遷村新一輪綜合服務中心達標建設，積極開展村級綜合服務中心星級評定工作，強化農村黨組織基礎建設。4牢牢抓住載體創新這一手段。一是創新組織設置方式。在社區推行“大社區、小網格”創新管理模式，以樓棟為單位設立黨小組，以小區為單位設立黨（總）支部，所有社區都建立網格長隊伍。在農村，特別是征地拆遷村，對于土地流轉的農民則在過渡期暫不將組織關系遷入，待群眾與土地的關系及與原村集體資產之間的關系得到進一步明晰后，再逐步將組織關系轉入，在此之前，按照屬地管理的原則，建立臨時黨支部。二是推進組織資源聯建共享。由社區黨