1、ppp 項目監管體系近年來， PPP 模式在我國基礎設施和公共服務領域中的運用越來越廣泛。一方面，PPP 模式能夠很好地解決政府在經濟和社會發展過程中面臨的財政建設資金短缺和管理效率低下的問題；另一方面，政府如果不能對PPP 項目參與主體和參與單位進行有效的監督和管理，很容易出現各種矛盾和利益沖突。PPP 項目監管體系（1） PPP 項目監管目標和原則1 PPP 項目監管目標明確 PPP 項目監管目標是確保項目各階段監管活動成功實施的前提，因此在設計項目監管體系和監管方式前，需要對監管目標加以明確，并以此為導向來建立適合我國國情的項目監管體系。結合本文PPP 模式下項目監管的現狀，將監管的目標

2、概括歸納為以下幾個方面：第一，解決城市基礎設施領域的市場失靈和公共產品的服務質量。由于公共項目產品自然壟斷和公共物品性質的存在，在 PPP 項目實施的過程中會出現市場失靈，減弱了市場資源配置的效率，因而引入政府監管的主要目標是解決城市基礎設施領域的市場失靈和公共產品的服務質量兩個重要問題。第二，保障公共項目社會效益和公共利益。由于公共項目產品具有公益性，從政府的角度來看，政府是社會公眾利益的代表，監管的最終目標是公共項目社會效益和公共利益得到保障。維護社會公平公正，實現社會效益最大化是政府監管的根本。第三，兼顧效率與公平。為保證項目公司生產和運營的持續性發展， 在補救市場失靈，保障公共產品和服

3、務質量的同時，還要讓被監管企業獲得合理利潤，提高其生產效率。第四，實現“三贏”目標。為保證 PPP 項目的順利實施，降低PPP 項目實施過程中的風險，通過有效的監管，最終實現PPP 項目參與主體政府、社會資本、社會公眾“三贏”。2 PPP 項目監管原則根據以上監管目標，制定以下監管原則：第一，依法監管的原則。監管機構的設置以及監管職責必須以法律的明確授權為依據，依法明確監管機構監管范圍和監管程序。只有做到監管有法可依，有法必依，才能有效規避政府相關部門監管的隨意性，減少權力膨脹和尋租的風險。第二，約束與激勵相結合原則。一方面，監管機構為實現監管目標需要對監管對象進行限制性的監管，如準入監管，建

4、設、運營和移交過程中質量、價格、項目驗收監管等。另一方面，為發揮PPP 模式運作的優勢，鼓勵更多社會資本參與到公共項目中來，需要采取適當激勵機制，如PPP 示范項目資金支持、PPP 產業基金支持、試點項目專項資金支持、 政策性貸款傾斜等。 第三，獨立專業原則。設立獨立性政府監管機構是保證監管 行為獨立的前提條件，獨立性政府機構必須獨立于政策制定部門、參與PPP 項目的政府部門和政府出資代表，確保監管的公正性，避免出現政府既是運動員又是裁判員的問題。專業性原則是對政府監管部門的專業要求，由于PPP 項目過程復雜，涉及很多領域的專業知識，政府監管機構應建立一支在工程技術、財務、法律等方面精通的專業

5、人才隊伍，以更好的發揮監管效益。第四，公開透明、可問責原則。公開透明原則要求監管機制和方法在設計時必須考慮監管的內容、過程和結果等信息的公開性，使監管流程透明化，保證社會公眾的知情權，創造良好的監管環境。可問責原則要求政府的監管活動必須接受政府自身和社會公眾監督，規避監管機構濫用職權。第五，提高監管效率原則。制定PPP 項目監管流程，明確各監管主體的責任和工作內容，避免重復監管和監管缺位，提高監管效率；運用合理的監管方法，避免因監管過度造成企業負擔加重。（2） PPP 項目監管總體框架PPP 項目總體框架包括監管主體和對象，以及監管主體對監管對象加以監管的監管方式。綜合性獨立監管機構作為獨立的

6、監管主體在PPP 項目監管中起到關鍵作用。被監管對象中， 除了對社會資本進行監管外，與項目相關的政府方代表、政府行政部門和行業主管部門也需要受到監管。在監管方式中，法律法規、PPP 合同體系是政府監管的依據和基礎，政策引導、績效考核機制和約束機制是對法律法規、合同體系的有效補充。PPP 項目監管總體框架如圖3-1 所示。圖3-1PPP 項目監管總體框架（3） PPP 項目監管主體和監管對象1 PPP 項目監管主體在 PPP 項目監管主體分為五類：綜合性獨立監管機構、政府行政部門、監察部門、司法機關和社會公眾。不同監管主體各司其職、相輔相成，形成有機監管主體。（ 1 ）獨立性監管機構由于 PPP

7、 項目的特殊性，政府行政監管容易偏離監管目標，建議設立綜合性獨立監管機構，獨立于政府行政部門和政府代表方。獨立監管機構一方面對項目進行全生命周期監管，保障項目高效順利推進；另一方面有效解決政府部門和社會資本之間的利益沖突，保障政府監管行為的公正、公平。借鑒香港模式，綜合性獨立監管機構的權力由國務院授予，獨立于行政部門，獨立地進行監管活動，下設各省市專業的獨立辦公室，成員通常是該領域的專家，熟悉相應領域的專門知識，綜合性獨立監管體系布局如圖3-2 所示。圖3-2 綜合性獨立監管體系綜合性獨立監管機構在政府授權下制定各項監管的規章制度，并有權執行各項規章制度，還可以對傳統行政監管部門的監管行為是否

8、合理進行監督。在國家層面，綜合性獨立監管機構主要負責制定PPP 項目監管流程、監管機制，建立PPP 項目全過程風險預警指標、風險控制系統，和立法部門、行業主管部門以及外部財務法律專家共同起草PPP 法案、公用事業管理辦法等。在各省市層面，綜合性獨立監管辦公室依據監管流程執行監管工作，包括社會資本準入監管、質量監管、價格監管、合同執行監管、國有資產監控和績效考核評估等。（ 2 ）政府行政部門政府行政部門配合獨立監管機構在不同的階段對監管對象進行監管。發改委是項目的監管的源頭，主要對項目進行立項審批、確定項目運作模式和社會資本采購，建設主管部門負責對項目招投標和建設過程進行監管，行業主管部門負責技

9、術標準的制定、特許經營權的授予及對服務質量進行監管，環保部門、安全監督部門、物價部門對各自負責的部分有監管的義務。（ 3 ）監察部門和司法機關除了以上涉及到的監管主體外，監察部門在項目涉嫌重大違法違規情況下對項目和參與單位進行立案調查和監督管理，或對政府重點關注領域進行階段性監管，如工程質量和工程安全的監管。司法機關主要是對獨立監管機構監管行為的合法性進行審查，并裁決獨立監管機構與被監管對象之間的重大分歧。被監管企業如果不同意獨立監管機構的決議，有權向法院上訴，由法院進行裁決。（ 4）社會公眾社會公眾可以通過公眾投訴及建議平臺對產品和服務質量進行監管，通過聽證會對價格進行監管。2 PPP 項目

10、監管對象PPP 項目監管的對象既包括項目公司本身，也包括與項目公司有聯系的設計單位、施工單位等，涉及項目各個階段的所有參與者負責的事項及各單位之間的一系列事項。此外，政府代表方作為項目的合作方，也在監管范圍內。（4） PPP 項目政府監管方式在保障項目社會效益和公眾利益的總體目標下，政府監管部門、行業主管部門、監察部門、司法機關和綜合性獨立監管機構各司其職，通過法律法規、PPP 合同 （特許經營協議）、政策引導、約束激勵機制、績效考核機制等多種方式對PPP項目參與方和項目獲得實施全過程動態監管，最終實現項目監管目標。1 法律法規建設法律法規是監管機構對項目實施監管的基礎和依據，也是其他監管制度

11、建立的平臺和前提。在國家層面的PPP 立法中，需要規定政府審批權限、流程和管理程序，退出機制和糾紛處理機制，各地項目規模上限與政府財力比例，中長期預算機制，會計準則，信息披露、政府監管與公眾參與制度等，使之具備全國統一的原則性做法和較強的法律效力，避免因中央部門或地方法規政策帶來的沖突，特別是，需要處理過去國家層面其他法律如合同法、 公司法、招標投標法、政府采購法、 會計法、 稅法 、 銀行法、 仲裁法等未覆蓋到PPP 模式或與其有沖突的內容。除了需要在PPP 操作層面立法以外，在基礎設施和公共服務相關產業領域，也缺乏相關的法律約束，建議借鑒英國、美國、新加坡、日本等以立法為先導的監管經驗，即

12、在立法機關頒布特定產業的相應法律基礎上進行監管體制改革，明確監管機構監管的職責與權限范圍、監管的政策目標、監管的內容及方法，以便監管機構能依照執行。如英國在上世紀80 年代相繼頒布了自來水法等一系列法律法規，美國聯邦各州也先后頒布了天然氣法等法律，日本在綜合管廊推進之前先頒布了共同溝法。2 PPP 項目合同體系在 PPP 模式中，合作是通過項目公司、社會資本與政府簽訂有法律效力的PPP 項目合同 （特許經營合同）來實現的。因此， PPP 模式下監管的首要特性是基于具有法律效力的PPP 項目合同 （特許經營合同）來監督約束各參與方的行為。此外， PPP 項目參與方除了政府和社會資本投資方外，還包

13、括融資方、承包商和分包商、原料供應商、專業運營商、保險公司以及專業機構等。在 PPP 項目中，項目參與方通過簽訂一系列合同來確立和調整彼此之間的權利義務關系，構成 PPP 項目的合同體系。PPP 項目合同體系包括PPP 項目合同、股東協議、履約合同（包括工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產品或服務購買合同等）、 融資合同和保險合同等。其中， PPP項目合同是整個PPP 項目合同體系的基礎和核心。項目合同是PPP 模式運作中政府監管的依據和標準，因此，合同的合法性、適用性、完整性直接關系到監管的有效性，因而在簽訂合同時，必須詳細明確規定公私雙方的權利與義務、約定產品價格和服務質量、風險分

14、擔與利益補償、績效考核方案等相關內容，以此約束項目參與各方的行為，使其自覺履行各自的義務，最終保證項目的順利實施，并實現其經濟和社會效益。同時，政府監管機構在執行監管權力時，依據合同進行監管，還可以彌補法律法規的不足，能有更強的針對性和可操作性。3政策引導現階段 PPP 在國內仍處于不斷探索和發展過程中，相關政策也在不斷的更新和完善中。如發改委在鼓勵社會資本進入公共事業領域發布國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見（國發2014 60 號）和關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見（國辦發201542 號） ； 財政部在PPP 操作流程和規范指導方面， 發布 關于

15、印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行） （財金2014 113 號） 、 政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引（財金 201521 號）和財政部關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知（財金 201557 號） 。政策文件明確了項目監管的方向和重點，在法律法規尚未完善之前，監管機構在政策引導之下，對項目相關活動進行引導、管理和監督。在法律法規完善以后，政策引導作為對法律法規的補充和完善，及時對項目活動進行調控和約束。4績效考核機制目前，各省市大多數PPP 項目尚處于準備階段，隨著財政部公布的第一批30 個試點 PPP 項目陸續簽約落地，在今后的一至兩年內，有關風險、利益分配

16、的問題將會逐漸凸顯出來，如何保障社會資本長期穩定的收益和公眾利益最大化是監管者面臨的棘手問題。如果在項目前期實施方案或是PPP合同中沒有充分考慮和制定項目績效考核方案，項目后期運營中將會面臨以下兩個問題：政府缺口補貼沒有合理的依據（內部管理考核）對于準收益和公益類項目，其收益無法完全彌補投資成本和收益，監管部門需要確定支付金額和調整產品或服務的價格來保障社會資本合理的收益率。就現階段PPP 項目交易設計來看，大多數是在財務測算的基礎上，對于收入無法覆蓋成本和收益的項目，政府給予定額缺口補貼；但是，財務測算往往存在偏差，很難準確的評估項目的未來收益，容易導致缺口補助不足或是過多。在社會資本獲得超

17、額收益時，如何界定超額收益是來自于社會資本高效的管理還是定價過高或補貼過多；在社會資本投資虧損時，如何界定是社會資本管理無效所致還是政府補貼不足。 產品或服務質量難以得到保障（結果考核）如前面分析，公共項目產品自然壟斷和公共物品性質的存在，會出現市場失靈，社會資本方會在追逐個人經濟利益的同時忽視公眾的利益，如水質不達標，普遍服務等。但是，目前對項目公司的績效考核大多流于形式，對以上市場失靈的現象起不到實質性作用，這一方面源于績效考核過程較為復雜，執行難度大，另一方面源于政府將工作重點放在項目前期識別和準備和采購環節，忽視了后期建設運營過程中的績效監管問題。針對第一個問題，監管方需要結合項目實際

18、營運情況（外部環境、內部管理）和績效考核結果（產品和服務質量）給予合理的缺口補貼和支付。不要因為績效考核過程復雜，采取一刀切的方式，給予項目公司定額補貼，后面的質量監管就置之不理；也不要承諾投資人固定的收益率，而忽視項目運營情況。建議將政府的支付行為與項目績效考核掛鉤，考核不通過的，可以不發放補貼或是少補貼，考核通過的，給予額外獎勵。在考核過程中，如果項目虧損源自于項目公司低效的管理，風險由項目公司自行承擔，如果超額收益源自于項目公司高效的管理，超額收益歸項目公司所有，政府不要過多干預。針對第二個問題，可以參考國外的做法。第一，明確監管做法。首先明確產品或服務的績效要求，特許經營者負責如何滿足

19、這些績效要求，政府不干涉特許經營者的設計、建設和運營過程，以及特許經營者所采取的解決方案；第二，建立保證措施。要求項目公司建立質量保證體系，確保過程合規。企業通過自我確認結果（包括對其分包商的績效負責），以及政府或授權獨立第三方根據情況定期或隨機監控過程和結果的方式，并建立績效關聯的支付機制，來驗證和確認績效。第三，用戶反饋。建立互動的公眾投訴或建議平臺，準確、有效、及時地將使用者的意見和建議反饋給監管機構。5約束與激勵機制對項目參與方的約束是為了規范項目參與主體的行為，激勵機制作為輔助方式鼓勵社會資本參與和自我約束。對監管對象的約束方式主要體現在價格監管、質量控制、產權約束方面；激勵機制主要

20、體現在資金補貼和項目獎勵方面。 價格監管價格監管是PPP 模式下政府監管的核心內容。自然壟斷行業引入市場競爭機制和社會投資人后，按照成本導向法定價很容易導致價格過高，公眾難以承受。因此，政府必須制定科學、合理、有效的價格監管機制，兼顧社會公眾益和社會資本利益。定價機制應以促進公平競爭、保障社會公眾利益、提高企業生產效率和維護企業利益為目標，充分考慮項目的投資與經營成本、物價指數、稅費政策、產品和服務質量、社會公眾的消費承受力、行業的平均利潤水平等各類因素。 質量控制質量控制的目標是在保證城市公共安全和保護環境的前提下提供優質的產品和服務。一般情況下，市場競爭會促使企業通過提高產品和服務的質量來增加市場份額，但由于城市基礎設施和公共服務PPP 項目具有自然壟斷特性，往往只有一家或少數幾家國有企業經營，這樣企業會受利益的驅