1、我國公路經營權轉讓中存在的問題分析及對策研究摘要：傳統的單純依靠財政資金、 交通 規費和信貸資金的籌資形式已無法支撐新世紀大規模的交通根底設施建立，必須不斷拓展籌資渠道，積極吸引 社會 資金的參與。在 目前 的條件下，公路經營權轉讓是吸引社會資金參與交通建立最為方便可行的途徑，也是根底設施領域中相對成熟的方式。對我國近年來在公路經營權轉讓中存在的主要 問題 進展了簡要 分析 ，并就如何進一步推動我國的公路經營權轉讓工作提出了假設干對策建議。關鍵詞：公路經營權轉讓；問題分析；對策建議1 公路經營權轉讓問題的提出“八五期間，隨著國家“收費還貸政策的出臺，隨著一批高等級收費公路的出現，收費公路在一定

2、期限內的經營權也隨之形成。在這一時期，公路的建立規模迅速擴大，資金缺口與籌資壓力與日俱增。經營性公路通過收費，雖然可能逐步收回投資，且部分工程還有望獲得合理回報，但收回投資需要較長的時間，在一定的期限內建立資金仍然沉淀在工程之中，無法快速循環再用于新的建立。這樣，一方面用于公路建立包括用于經營性公路的資金不斷地大量沉淀，另一方面籌資的壓力又在日益加大。如何盤活不斷沉淀下來的資金，緩解籌資壓力，加快交通根底設施的建立步伐，就成為一個重要的課題。交通系統根據經營性公路有收費機制，有可能收回投資并獲得合理回報，對社會資金有一定吸引力的實際，借鑒國外公路經營權轉讓的成功經歷，提出了經營權轉讓的思路，并

3、逐步開始了經營權轉讓的探究與嘗試。通過近十年的理論，在全國已成功地進展了一批公路工程的經營權轉讓，有效地盤活了一批公路資產，加快了公路建立的資金循環。由此，公路的經營權轉讓逐步得到了有關部門的重視，相關的政策規定也開始陸續出臺。2 公路經營權轉讓的可行性21 有收費補償機制收費公路有收費機制，假設收費標準、收費期限制定得恰當，交通量有一定的保障，那么大多數收費公路都能收回投資，并獲得合理回報。這是收費公路可以進展經營權轉讓的 經濟 根底。22 有法可依?公路法?第六章“收費公路中對公路經營權轉讓已有原那么的規定；交通部也出臺了相應的法規，專門對公路經營權及其轉讓行為作了明確界定，并制定了詳細管

4、理方法，這為公路經營權轉讓提供了 法律 根據。23 收益能穩定增長的工程對穩健型投資者有較大的吸引力收費公路建成后，經過幾年的運營，交通量及其增長趨勢就會較為穩定，在收費標準和收費期限確定后，工程的投資回報就能被較為準確地測定，在這種情況下轉讓經營權就能最大限度地降低投資風險。因此，收費公路中一些收益能穩定增長的工程就對國內外穩健型的投資者有較大的吸引力。尤其在經歷了亞洲 金融 風暴、美國納斯達克暴跌、新經濟中一些神話的破滅后，人們對公路工程的價值又予以了重新認識。隨著中國經濟今后進一步持續穩定的增長及 中國 即將參加WTO，都會為公路項目效益的穩定增長提供更為堅實的根底，也將為經營權的轉讓創

5、造良好的外部環境。24 有成功案例可供借鑒 參考國外早就有公路經營權轉讓的成功案例，國內各省市近年也進展了不少成功的嘗試。既有較大規模的國道高速公路，也有許多省道工程；既有經營權的整體出讓，也有部分經營權的轉讓，這些案例都為今后的操作提供了可供借鑒的經歷。3 公路經營權轉讓工作中存在的主要問題我國公路經營權的轉讓工作起步于“八五中期，迄今已有不少成功的案例。交通部規劃 研究 院曾對利用公路經營權轉讓方式引進外資的情況作過調查，調查結果顯示全國較早地完成公路經營權向外商轉讓的工程已超過10個，其中較典型的如山東濟南青島高速公路、陜西西安臨潼高速公路、四川成渝高速公路等。浙江省在“八五、“九五期間

6、也對公路經營權的轉讓工作進展了積極的探究，至“九五期末，已有8條省道或特大橋進展了經營權的轉讓，在籌措到建立資金，盤活公路存量資產的同時，也拓寬了籌資渠道，加快了資金周轉，促進了交通建立事業的 開展 。但就總體而言，我國公路經營權的轉讓工作仍處于探究和起步階段，還存在著較多的 問題 ，這主要有如下表現。31 政府有關部門認識不一 對推進經營權轉讓較為慎重國家“收費還貸政策的出臺，有效地調動了多方籌資建路的積極性，大大加快了我國公路建立的步伐。但各地在執行國家收費還貸的政策時，也出現了一些偏向，致使部分地區收費公路工程過多過濫，甚至出現了“關卡林立和“行路難的情況，嚴重損害了這些地區的 社會 形

7、象與投資環境。對此，國家屢次明令清理整頓。各地政府積極貫徹國家的有關精神，合并了一些過密的站點，撤消了一些已還清貸款的工程。鑒于此，政府有關部門也希望今后的收費公路一旦還清了貸款都能迅速撤消。但是收費公路的經營權假設轉讓，在經營期內就不能撤消。在這種情況下，推進經營權的轉讓，是否會造成收費站點過多，不易控制？政府有關部門對此心存疑慮，對推進公路工程的經營權轉讓就非常慎重，在無形中已 影響 了這項工作的開展。32 多頭審批 程序不標準 標準不統一符合條件的公路工程，其轉讓審批程序通常包括多個環節。一般為先由市以上 交通 主管部門牽頭，根據轉讓意向報省級政府及國資局評估立項，立項批準后，進展資產評

8、估，資產評估的結果再報國資局認可批準，然后作為轉讓會談的底線或作價根據。當轉讓方案經協商會談商定后，再報省級政府審批。由于公路工程投資規模普遍較大，多屬于限上工程，且可能涉及外資。因此，審批時，除交通部門外還涉及計委、外經貿、經貿委、工商等多家部門，環節較多、時間較長，這些都在一定程序上影響了這項工作的開展。假設是國道工程或含有中央投資的工程還需報交通部審批，時間更長。加之在立項審批的過程中，在審批的多個環節中，尚存在著程序不標準、標準不一致的現象。如?公路法?規定國道收費權轉讓應報交通部審批，國道以外的收費權轉讓報省、自治區、直轄市政府審批，而交通部1996年9號令中規定凡含有中央車購附加費

9、或中央財政性資金的公路也需報交通部審批。這些不一致的現象也同樣影響著經營權轉讓工作的開展。33 相關政策缺乏連續性和穩定性在經營權轉讓的過程中，部分地方政府出于盡快收回投資，籌集資金的需要，曾作出了一些承諾或出臺了假設干優惠政策。但由于宏觀政策變化等因素，這些承諾或政策隨后難以兌現或完全兌現。如浙江省部分地市在“九五中期進展公路經營權轉讓時，由于正值利率頂峰，加之急需資金，故地方政府曾向受讓方承諾了較高的固定回報。但隨著國家“不容許固定回報政策的出臺，原先的承諾到兌現時就遇到了困難。尤其是其中假設干工程本身效益較為一般，運營過程中也難以支付過高的固定回報。不得已上述工程的地方政府提出了將固定回

10、報變更為按股分紅的建議。但前后兩者差距過大，受讓方無法承受，進而要求退出，客觀上已影響了工程的正常運營。34 部分地區公路工程的投資環境有待改善在部分地區，政府對待公路工程的經營權轉讓存在著短期行為。在融資形勢較緊，急需引資時，尚較注意投資環境的改善與維護，一旦融資環境相對寬松，對資金的需求不非常緊迫時，就不太重視投資環境的改善與維護，原先承諾的優惠政策開始打折，一些損害業主利益的事件也會不時發生。如市縣政府系統的車輛辦免費證，公交車不收費，附近村民辦月票，對當地車輛逃費不敢采取有力措施等。這些現象都不同程度地損害了當地公路建立的投資環境。35 交通開展規劃缺乏前瞻性 競爭性工程的推出過于隨意

11、且缺少與經營權受讓方的溝通經營性公路的投資回報在相當程度上受到經營期內競爭性工程的影響。政府在制定交通開展規劃時，應 科學 地預測將來較長時期內社會 經濟 發展的需要，合理地安排競爭性工程；政府在吸引社會資金進入時，應將規劃中今后的競爭性工程及其 影響 考慮在內，并做好與 社會 投資者的溝通工作。在我國的公路經營權轉讓中，由于部分地區的 交通 開展 規劃滯后于當地社會 經濟 開展的步伐，以致于規劃經常調整，競爭性工程不時“意外出現，加之在這一過程中缺乏與社會投資者的溝通，使得社會資金進入后有受騙的感覺，既影響了政府的信譽，也為經營權轉讓后項目良好的合作運營留下了隱患。36 交通系統的體制改革滯

12、后 經營權轉讓后工程業主與原收費 養護單位的關系有待理順在公路原有的事業體制下，收費與養護都不同程度地存在著“機構臃腫、效率低下、人員充裕、費用過高等通病，這與社會資金“降低本錢、進步效率的要求相沖突。在我國 目前 已完成的公路經營權轉讓工程中，收費與養護根本上仍沿襲著過去的事業體制，大多數工程業主無權參與收費站的管理，無權選擇養護單位。這既有交通系統體制改革滯后，收費、養護體內循環，自我封閉，遲遲未走向市場的影響，又與經營權轉讓時沒有明確雙方的權利、義務，沒有理順委托代理關系等有關，需要引起足夠的重視。37 經營權轉讓后 工程業主與行業管理的矛盾需要妥善解決近年來公路行業管理的要求逐步進步，

13、詳細表達在對道路維修、交通標識、周邊綠化及環境整治等方面都提出了更高的標準，相應的費用支出也有較大幅度地增加。而以社會資金為主的工程業主那么希望盡量降低開支，進步經濟效益。由于在上述工程的經營權轉讓 時尚 未預見到新近較高的行業管理標準，在確定轉讓價時未剔除有關費用。因此，該項新增的費用由誰承擔就成了矛盾的焦點，如不妥善處理，也將影響工程的正常運營。38 部分工程本錢過高 投資效益不佳建立本錢是影響投資回報的一個重要因素。在我國公路的投資建立體制中，由于尚未真正施行工程法人制和資本金制，籌資、建立與營運互相脫節，投資主體不參與工程決策，無法在工程前期對本錢進展有效控制；建立單位不負責資金的籌措

14、且缺乏本錢控制的利益機制。因此，在工程前期，高估造價，高報概算，在建立過程中虛報造價、隨意搭車、亂攤本錢等現象不時可見，人為地加大了部分工程的建立本錢，影響了工程的投資回報，最終也降低了這些工程對社會資金的吸引力。39 部分工程風險無法鎖定 使社會資金望而卻步社會資金受讓公路工程的經營權，并未指望獲取暴利，而是著眼于穩定的收益。因此，社會資金在某種程序上要求鎖定公路工程的投資風險也在情理之中。這突出地表達在社會資金在無法判斷風險時轉而要求獲取固定回報。故當國家明令制止固定回報的做法后，如何在一定程度上鎖定風險，就成為吸引社會資金的一個重要因素。公路工程的投資風險最主要在于將來交通量預測的準確性

15、上。由于交通量的預測是一項專門的技術，涉及的因素多，工作難度大，因此，社會資金很難靠自身的力量或者委托中間力量去對公路工程將來的交通量作出較為準確的預測。他們一般只能依靠工程可行性報告中的預測交通量去對工程投資回報與風險作出判斷。但是，我國的工程可行性報告有許多是“可批性報告，是為了通過工程審批而編制的，其中的交通量預測也帶有相當的指向性。根據這樣的交通量預測而進展的工程資產評估，確定的工程投資回報、工程經營期、工程轉讓價等也都不可防止會和今后的實際產生較大的誤差，給工程投資留下較大的風險。這一預測誤差產生的風險假設不能控制在一定的范圍，必然會使社會資金瞻前顧后，影響社會資金的投資熱情。310

16、 部分工程的收費年限 評估資產等根本要素尚未確定 使這些工程缺乏經營權轉讓的根本條件出讓公路的經營權，出讓方首先需要確定一個出讓價與出讓期限的底限，這需要以公路原有的經營期和評估資產為根底。但目前我國許多收費公路尚未明確詳細的收費年限，也未進展過資產評估。而且，收費公路的資產評估需要以確定收費年限主要指采用收益現值法時為其前提條件之一，確定收費年限又需要以資產評估的結果為根據。收費期限的確定與資產評估兩者互為前提，在兩者都未確定的情況下，詳細如何操作有一定的難度，也有相當的工作量。況且，按 交通 部1999年9號令中規定轉讓公路工程的收費權，應堅持以投資預測回收期加上合理年限盈利期合理年限盈利

17、期一般不得超過投資預測回收期的50為基準的原那么。這里的 問題 是，許多工程的投資預測回收期本身就不準有些甚至有很大的誤差，以不準甚至較大誤差的預測回收期為基準，這樣確定的經營期是否 科學 合理？加之這里的投資回收期標準情況下本應是指在資本金到位的前提下，用收費收入扣除運營本錢、稅金后，先付息，后還貸本金，再收回資本金后的動態投資回收期。但在詳細的建立中，許多工程是全額負債，可行性報告中采用的投資回收期在 計算 方法 上又有很大差異。因此，在這些情況下，以原可行性報告中的投資預測回收期為基準去確定轉讓的經營期底限，必將為工程的順利轉讓及轉讓后順利運營留下隱患。所以，要進行公路工程的經營權轉讓，

18、必需要花大力氣解決好工程經營期限的合理確定及資產的科學評估等問題。4 推動我國公路經營權轉讓工作的對策建議41 積極澄清政府部門中存在的一些模糊觀念 在科學標準的根底上進步推進公路經營權轉讓的思想認識收費機制是公路尤其是高等級公路商品屬性的重要表達，是市場經濟中吸引 社會 資金，加快公路建立步伐的 經濟 根底。收費工程過多過濫和公路的收費機制之間并沒有必然的聯絡，合理標準的經營權轉讓并不影響 違規收費工程的清理整頓。相反，收費工程立項與審批的標準運作反而有助于推進公路經營權的轉讓。傳統的單純依靠財政資金、交通規費和信貸資金的籌資形式已無法支撐新世紀大規模的交通根底設施建立，必須不斷拓展籌資渠道

19、，積極吸引社會資金的參與。而經營權轉讓是目前 條件下吸引社會資金參與交通建立最為方便可行的途徑。政府有關部門應該對合理標準的公路經營權轉讓予以積極的引導與支持，為推進公路的經營權轉讓創造良好的政策環境。42 減少審批環節 標準審批程序 統一審批標準針對公路經營權審批中存在的多頭審批，環節過多，時間過長，程序不夠標準，標準不一致等問題，各省市應從本地的實際出發，由省市政府牽頭，由交通廳會同物價局等有關部門著手制定公路經營權轉讓的詳細管理方法。希望通過這一管理方法的出臺與實施，盡快解決公路經營權轉讓審批過程中的諸多問題，為推進公路經營權的轉讓提供便捷的工作條件。43 優惠政策的出臺要考慮可行性和延

20、續性 投資環境的改善需要政府的長期支持吸引社會資金進入根底設施領域，需要政府的積極引導與大力支持。但是政府在制定優惠政策時，要考慮政策在較長時期內施行的可行性和延續性，防止地方性政策與國家宏觀政策及法規的沖突，防止入世后與“國民待遇等有關國際慣例的沖突，要綜合權衡政策施行后可能的收益與代價，慎重對待長期施行某一政策的財力根底和社會影響，盡量減少因政府換屆而產生的政策變化。同時，各地政府還應對根底設施投資環境的改善予以高度重視和長期支持，注意傾聽社會投資者的呼聲，維護其合理的權益，減少不必要的行政干預，杜絕損害社會投資者的政策和行為。44 前瞻性地做好中長期的交通 開展 規劃 合理有預見性地安排

21、競爭性工程針對部分地區交通開展缺少前瞻性，中遠期路網規劃滯后于社會經濟發展要求的狀況，各地政府及交通部門應根據國家和省市在二十一世紀中前期社會經濟開展的中長期規劃及遠景設想，科學地制定本地區交通發展的中長期規劃，特別是中遠期的路網規劃。在規劃中要有預見性的安排競爭性工程，通過工程合理的空間布局和時間排序，防止競爭性工程過多過早地出現，防止工程的過度競爭和重復投資，減少 社會 資源的浪費，保護投資者的利益。45 積極推動 交通 系統運營管理體制的改革 盡快理順工程業主與收費 養護單位的關系交通系統運營管理事業體制的 企業 化改革是大勢所趨，交通部門應積極推進本系統運營管理的體制改革。通過改革，精

22、簡機構，進步效率，降低費用；通過改革，打破收費管理、道路養護等業務傳統的體內循環，推動這些業務對外開放，走向市場，逐步進步自身的競爭才能。同時，在這一過程中，盡快理順經營權轉讓后工程業主與收費管理及養護單位的關系。公路經營權收費權作為一種特許經營權，和一般的經營權一樣，與管理權嚴密相連。經營權轉讓后，管理權也隨之轉移，工程業主擁有對工程收費的管理權，也擁有工程養護單位的選擇權。考慮到目前公路收費管理與養護工作的現狀，在已進展了經營權轉讓的工程中，工程業主至少應與原交通系統的收費、養護單位形成一種委托代理關系，通過合同與方案進展管理。46 盡快制定統一的行業管理標準 妥善解決前期轉讓工程與行業管

23、理標準之間的矛盾近期各地廣泛開展的“文明樣板路創立活動，使道路行業管理的要求逐步進步，相關費用也有較大幅度的上升。但由于文明路創立活動帶有一定的區域性，缺乏統一的標準，加之費用由業主承擔，因此在施行的過程中，也出現了一些矛盾。要長期不懈地開展這項工作，有必要根據行業特點和社會 經濟 開展 要求盡快制定統一且相對穩定的標準，使其費用開支能進入今后工程的運營本錢。同時，對于前期已進展了經營權轉讓的工程，由于這項費用開支當時未包含在轉讓價之內，故可考慮根據工程運營的實際收益情況，由政府予以適當的補貼。尤其是對那些轉讓后實際效益遠低于轉讓時預測效益的工程，那么應由政府全額承擔，以確保經營權轉讓后工程的

24、正常運營。47 積極推進交通投資體制的深化改革 努力控制公路工程的建立本錢傳統體制中的一些弊端造成了公路工程過高的建立本錢，已成為制約公路經營權轉讓的重要因素。深化交通的投資體制改革，應從新工程開始，遵循“誰投資，誰決策的原那么，落實投資者的主體地位，使投者在工程決策期就能對工程投資進展應有的控制；在工程施行過程中，要實實在在地推行工程法人制和工程資本金制，盡快落實投資主體對工程建設的投資管理權，形成由投資主體對工程籌資，建立與運營管理全程統一負責的投資建立體制，盡快形成實在有效的本錢控制機制。同時，采取措施調動地方政府用土地入股參與高等級公路建立的積極性，多方控制工程的前期本錢，進步工程的投資回報，為工程建成后的經營權轉讓及其市場化運作奠定良好的經濟根底。48 借鑒國外的成功經歷 采用適當的相關政策 力求部分地鎖定投資風險公路工程投資大，回收期長，不確因素多。因此，能否在一定程度上鎖定投資風險，是 影響 經營權轉讓的重要因素，顯然，以固定回報或變相固定回報的方式已不可取。但鑒于社會資金難以憑借自身或中介力量對公路工程將來的交能量作出較準確的預測，而交通部門在可行性報告中的交通量預測又可能有相當程度的失真，加之社會經濟開展中