1、代建制的風險和防范措施           代建制是指政府通過招標的方式，選擇社會專業化的項目管理單位（即代建單位）負責項目的投資管理和建設組織實施工作，項目建成后交付使用單位的制度。代建期間代建單位按照合同約定代行項目建設的投資主體職責，因此代建制是一種代理關系。     政府投資工程采用代建制方式可以克服“投、建、管、用”四位一體的政府投資工程管理模式所帶來的非專業化、低效率、低質量等弊端，通過專業化、集中化和市場化的管理，實現投資

2、控制，保證質量和工期，同時有利于從體制上鏟除腐敗的土壤。因此我國將它確定為政府投資工程建設管理的改革方向。但代建制是有相應的配套制度作保障的，如果制度不配套，依然會存在風險。理論上由于代建單位是“代業主”，受到嚴格的代建合同約束，且有工程節余分成與履約保函的激勵和約束，因此代建制應該不會有太大的風險。但如果封頂價格（即工程預算價格）與市場形成的工程成本價相差太大（兩者之差設為R，即工程節余），則可能誘使代建單位與施工、監理、材料供應等單位串通，以虛假招標、偷工減料、虛報價量或進行不正當的合同變更，將本應由納稅人獲得的工程節約R非法據為己有；或者是代建單位與工程預算的編制和審批單位串謀，提高封頂

3、價格以進一步增大R獲取非法收益；同時，如果R比較容易攫取，則圍繞代建單位選擇的招標等問題，還可能產生與其它招標活動類似的腐敗問題。我們認為這就是代建制的主要風險之所在。     一、代建制的配套制度     任何一項制度都不是孤立存在的，一項制度的建立必須要求相應的配套制度作保障，否則該制度便不能充分發揮應有的作用。代建制既然是一種代理關系，就必然存在代理風險。因此代建制需要相應的配套制度以防范這種風險。     1、嚴格的工程造價管理制度

4、60;    政府投資工程實施代建制的重要目的之一是控制工程造價，因此在代建合同中一般都約定有工程造價的封頂價格。但如果封頂價格與市場形成的工程成本價相差太大，則可能誘發代建單位與施工、監理、材料供應等單位串通謀取R的行為。因為根據串謀形成的理論，在多層級委托代理組織中如果存在串謀收益且委托人與各級代理人之間的信息不對稱，就有可能形成串謀。在R較大的情況下，政府投資工程的代建制就滿足串謀形成的條件。因此盡可能降低R是防止這種串謀的重要手段。另一種手段是規定代建單位可以獲取工程節余的一部分分成，以使其嚴格監督而放棄串謀。但盡管如此，由于代建單位只能獲取一部

5、分節余（如北京規定為30%），因此代建單位就會在嚴格監督與串謀之間權衡，如果后者的收益除去串謀成本后大于所得的管理費與工程節余分成之和，則容易出現串謀。并且負責施工、監理、材料供應等的單位參與串謀也是一種帕累托改進：串謀后的收益將大于在代建單位嚴格監督下的收益。因此他們將樂于串謀，這樣代建單位與其他單位串謀的成本很低，容易達成串謀協議。     同時如果工程造價管理制度不嚴格，代建單位還可能與工程預算的編制和審批單位串謀，提高封頂價格以進一步增大R獲取非法收益。     因此為了防范這些串謀行為

6、，必須進行嚴格的工程造價管理，使代建制的封頂價格盡可能接近市場形成的工程成本價，也就是盡可能降低R，使代建單位與其他單位的串謀行為成為一種非理性行為。這就要求必須有嚴格的工程造價管理制度。     2、嚴格的施工監理制度     采用代建制的工程所使用材料的種類、配比等容易成為代建單位的私人信息，這些私人信息可能成為代建單位非法謀取R的手段。以鋼筋混凝土為例，澆灌鋼筋混凝土需要砂子、不同規格的骨料、水泥以及鋼筋。含泥量不同的砂子成本不同；對于骨料，1公升的石子中各種規格大小的石子所占比例不同、總

7、重量不同，則成本不同；鋼筋截面、配筋、搭接、產地、抗拉強度、彎曲度、疲勞度不同的鋼材成本不同；不同品牌、規格的水泥的成本不同；混凝土攪拌時水泥、砂子與骨料的配合比不同，成本不同等等。代建單位可能在短期內不顯著影響工程質量的前提下采取報高價格材料而實際上使用低價格材料的手段提高工程造價，從而攫取。因此必須通過監理工程師按照嚴格的程序、運用嚴格的手段對工程進行監理，以防范代建單位利用自己的私人信息，通過施工中的偷工減料、虛報價量或進行不正當的合同變更來謀取R的行為。     3、嚴格的專業人士管理制度    

8、 建設業是一個信息高度不對稱的行業，建設工程的投資者總是處于信息劣勢。為了克服這一劣勢，各國普遍依靠負責任的專業人士進行建設管理，這些專業人士主要有負責設計的設計師，負責工程造價的造價師或工料測量師，以及負責施工監理的監理工程師等。為了讓他們保持敬業、嚴謹、清廉、公允的職業操守，必須對他們建立一套有效的約束機制，包括建筑法規約束、專業人士組織、專業人士工作條例、職業道德標準的約束以及市場機制、信譽約束等，這些約束在發達國家或地區是非常嚴厲的，一旦出現了違規行為被查處，就會因職業出現污點而失業，甚至終身無人雇傭。     例如香港對各類

9、專業人士實行“認可人士”制度，認可人士的紀律處分程序由紀律委員會執行。當認可人士的行為，如有一項與執行其專業職責有關的罪行被任何法庭定罪，曾犯有專業上的行為不當或疏忽，使該人如果繼續保留在名冊上會損壞建筑物條例的妥善執行的，紀律委員會可做出如下處理：命令該人的姓名水久或在一段紀律委員會認為合適的期間內從認可人士名冊中刪除；如同時還在結構工程師名冊中，要從兩份名冊中刪除；或者命令譴責該人；命令對該認可人士處以不超過25萬港元的罰款，款項可作為欠政府的款項而追討；命令將委員會的裁決及命令登報。當然，若受處分者不服，可向法庭上訴。這種做法對專業人士形成了嚴格的約束，使其嚴格遵守建筑法規和職業操守，確

10、保工程的質量和進度乃至投資控制。     4、工程擔保與保險制度     工程擔保是指承包商或代建單位委托第三方向業主提供一定金額的經濟和責任保證，如承包商不能履行工程建設合同，或代建單位不能履行代建合同，則由擔保方承擔由此產生的一切后果。工程擔保是建筑業中的一種懲戒機制，它通過保函的無條件支付功能實現快速理賠，能較好地解決承包商或代建單位的道德風險問題又能解決其逆向選擇問題，是建筑經濟中的內在穩定器。由于擔保人在提供擔保時要求反擔保，因此工程擔保實質上是讓風險的制造者成為風險的承擔者，所以能夠

11、有效地約束承包商或代建單位。     工程保險有利于規避因設計工作疏忽或過失引起質量問題造成的風險，以及由于施工、材料或使用過程中由于疏忽或過失引起質量問題造成的風險。如法國實行工程竣工十年責任險，要求承包商以及負責建筑設計的咨詢工程師必須投保，以對工程本身在十年內承擔相應的質量缺陷責任。建筑師購買職業責任險有利于規避設計風險，為了保證投資安全，是否購買職業責任險是業主選擇建筑師的標準之一。由于保險公司在接受投保時會對投保人進行嚴格的審查以防范其逆向選擇與道德風險，因此這種審查實質就是對承包商、代建單位以及咨詢工程師和建筑師的監督。如果被保險人

12、沒有很好的市場信譽，則難以獲得保險，從而其市場競爭力將會大大下降。因此工程保險能夠有效地約束承包商、代建單位以及咨詢工程師和建筑師。     實行代建制后，如果沒有工程擔保與保險等相應的配套措施，代建單位將可能在工程項目的管理上成為風險的制造者。     5、明晰的產權制度    當產權制度明晰時，代建單位、施工、監理單位等都會盡力追求利潤最大化，遵從法制與市場原則，彼此之間嚴格監督與相互制衡，使基于業主制的投資控制與風險約束機制有效地發揮作用。如果代建單

13、位、施工、監理單位等的產權不明晰，則這些單位就有可能偏離利潤最大化目標，將這些單位的代理風險轉移到納稅人身上。例如，一個以國有為主體的代建單位，其經營者可能利用自己的控制權謀取R而不顧代建單位的業績與信譽，并最終由國家承擔相應的損失。所以實行代建制時，應盡可能要求代建單位、施工、監理單位等的產權明晰，最好是以私人產權為主。     6、嚴格的政府監管制度    實行代建制依然必須要有嚴格的政府監管制度，如嚴格的工程預算審核制度，合同變更審查制度，索賠與反索賠審查制度，超預算支付審查制度，嚴格的竣工驗收和后

14、評價制度，以及嚴格的工程項目審計制度，責任追究制度等，還要求有效的輿論監督和舉報制度，這些監管制度旨在強化納稅人對各級政府機構以及代建單位、施工、監理單位等代理人的監督，以盡可能降低代理風險。     當然，實行代建制還必須要有足夠數量的合格工程項目管理公司。     只有在上述完善配套制度的共同作用下，代建制的風險才能降到最低，其控制投資，保證質量和工期，同時防止腐敗的作用才能真正充分發揮出來。     二、我國代建制配套制度的現狀及面臨的風險

15、     1、政府工程造價管理制度不完善    我國目前的政府投資工程的造價管理既有中央和地方發改委系統和財政系統的分級管理，又有從中央部委到地方政府的專業工程造價機構（工程造價管理站等）的管理，是一種全方位的管理，但也是多頭、分散的管理，因此不能有效降低工期與投資的不確定性，容易造成失控。同時我國還沒有完全擺脫過去全國采用統一的標準概預算定額的工程造價編制方法的影響，有的建筑施工企業因此缺少系統的企業內部造價估算定額體系，對自己的生產成本不太了解等等。因此我國現行的政府工程造價管理的市場化程度比較低，工

16、程預算容易大幅度偏離市場形成的工程成本價，這就可能使R很大而誘發串謀風險。R很大在已實行代建制的工程上可以看出端倪：如上海市委黨校一期工程在使用功能不降低的情況下節約費用2624.414萬元；中航建設開發公司大連酒店的裝修，決算價1892萬元，比預算價2400萬元節約508萬元。另外，一些地方推行最低價中標法，中標價比預算價低20%-40%，而工程的質量和工期依然能得到保證。這些說明我國政府工程的造價管理制度不完善，工程的預算價比市場形成的工程成本價高很多，容易誘發代建單位非法謀取R的行為，這種行為可能會成為代建制的主要風險。    2、施工監理制度未嚴

17、格落實     當前我國的施工監理制未落實或嚴重不規范。在四川省監察廳、四川省發改委于2003年四月的一次對全省政府工程業主人員的調查中發現，只有9%的被調查者認為目前對監理工程師“非常重視”；32%的被調查者認為監理機制的作用“不顯著”；22%的被調查者認為監理單位從施工單位領取管理費的行為“較普遍”；19%的被調查者認為業主同體監理的現象依然存在；認為監理單位素質“很好”的被調查者只有4%，認為監理人員素質“很好”的只有11%；54%的被調查者認為監理工程師不易落實成本控制。     一些國

18、內有名的重大項目如寶成鐵路復線的審計結果也表明，我國當前的施工監理制有時形同虛設。這樣代建單位就容易收買監理工程師，實現其非法謀取R的行為。     3、專業人士管理制度不健全     我國還沒有對建筑業各類專業人士建立一套有效的約束機制，以使其保持敬業、嚴謹、清廉、公允的職業操守。如建筑法規約束，專業人士組織、專業人士工作條例、職業道德標準的約束以及市場機制、信譽約束等方面，都沒有達到完善的程度。以監理工程師為例，我國與工程監理相關的法規散見于建筑法、工程建設監理規定等法規中，沒有統一的監理法

19、規，尤其沒有針對政府工程制訂相關的規定；現有的監理法規重點對監理單位進行了約束，但懲罰較少落實到監理工程師個人頭上；監理工程師的行業管理弱化，缺乏對從業人員有效的約束與監督機制等。這些使監理工程師容易被收買而喪失獨立“執法”的能力，從而容易使監理制形同虛設。     在專業人士管理制度不健全的情況下，代建單位非法謀取R的行為不容易受到各類專業人士的抵制。     4、未全面實行工程擔保與保險制度     我國沒有對政府投資工程建立強制性的履約保證

20、制度，而是賦予業主自愿執行履約保證制度與否的選擇權，形成了一個很大的制度缺陷，使我國政府投資工程的履約情況不理想。雖然目前正在推行工程擔保制度，但部分工程擔保流于形式，且承保主體單一，擔保人的潛在風險高，反擔保形式單一等等。因此我國離國際慣例中主要依靠工程擔保來防范工程風險的要求還有很大的差距。雖然實行代建制時一般要求代建單位提供履約保函，但同樣會遇到上述問題。     我國的工程保險制度也尚在試點中，深圳、上海、北京等地方已開始推行工程設計保險，深圳市還對政府投資工程實行了強制保險制度。但總體上我國工程保險方面的法律法規還不完善，其它條件也不

21、完全具備，因此目前還不能在全國范圍內強制實行工程保險制度。這樣保險人對被保險的代建單位、施工、監理單位以及各類專業人士的監督作用就不能體現出來。    如果沒有工程擔保與保險等相應的配套措施作保障，代建單位將可能將很容易實現其非法謀取R的目的。     5、產權約束沒有完全形成     雖然我國目前建筑業的承包商已是以私有產權為主，但國有產權的建筑企業以其技術、資金和管理實力依然在政府投資工程建設領域占主導地位；造價單位、監理單位以及其它中介機構很多還是政

22、府部門的附屬物或掛靠的事業單位，有的即使脫鉤，也是明脫暗不脫；有能力作為代建單位的多半也是以國有產權為主的建筑企業或其它機構。在這種產權制度下，國有產權為主的代建單位以及承包商容易出現國有企業固有的代理經營風險，如其經營者非法牟利，獲取R乃至其它好處后，將代建單位以及承包商的風險轉移給納稅人。掛靠的造價單位、監理單位以及其它中介機構可能缺乏獨立性和公正性，不能充分發揮中介機構在政府投資工程建設中應有的作用。     6、政府監管制度不嚴密     目前我國還沒有完善的政府工程預算審核制度，合同變

23、更審查制度，索賠與反索賠審查制度，超預算支付審查制度，嚴格的竣工驗收和后評價制度，以及嚴格的工程項目審計制度，責任追究制度等。例如，就索賠與反索賠審查制度而言，由于我國索賠與反索賠尚沒有完全開展，因此就談不上這一項制度；竣工驗收很多是走過場；基本沒有開展政府投資工程項目的后評價工作；同時缺乏有效的輿論監督，舉報制度不完善等等。這些監管制度的缺失，使我國的政府投資工程實行代建制后容易出現代建單位、施工、監理單位以及中介機構和各類專業人士共同串謀分享R的風險。     此外，我國現有的工程項目管理公司不但在技術水平上還是管理水平上，以及數量上，都難

24、以滿足大范圍推行代建制的要求。     總之，我國當前尚未完全具備實行代建制的配套條件，如果在目前的情況下大面積推行代建制，則其優點可能難以充分發揮。     三、我國代建制風險的防范對策     要防范代建制的風險，就應完善代建制的配套制度：     1、進一步完善政府投資工程的造價管理制度     嚴格的工程造價管理制度可以盡量縮小R，從而降低

25、代建單位與施工、監理單位以及中介機構和各類專業人士共同串謀的積極性，這是防范代建制風險的關鍵所在。我國可以借鑒美國的做法，專門制定政府投資工程的“造價/工期計劃與控制規范”，按照全面造價管理的方法去管理政府投資工程的造價；在工程造價信息發布方面充分發揮政府的作用和開放民間造價信息發布渠道，使政府投資工程在制定工程預算時的參考數據更貼近市場；加強招標監督，建立和健全工程造價變更和工程結算以及超預算支付審查制度等等。     2、進一步完善專業人士管理制度和施工監理制度     完善的專業人士管理制度可以使其保持敬業、嚴謹、清廉、公允的職業操守，如使監理工程師在監理“執法”中保持獨立與公正，讓代建單位與施工單位或其他單位的串謀行為不能得逞。我國可以借鑒香港的“認可人士”制度，從加強各類專業人士的管理人手，嚴格落實監理制，實行“誰簽字，誰負責”、“認人不認單位”等制度，要求各類專業人士通過負責任的簽字來保證整個工程的施工是嚴格按照招標合同以及政府的相關法規進行的。     3、進行產權改革，在此基礎上強制實行工程擔保與