1、淺談我國食品安全法律體系的不足和完善摘要食品安全是一個普及全球性的公共衛生問題。它不僅關系到人類的健康生存，還嚴重影響經濟社會的穩步快速發展。不管是發展中國家還是發達國家，食品安全問題都是備受社會各界關注的焦點。當前中國經濟發展迅速，食品領域不斷拓寬，但是食品監管的能力還相對薄弱。由于食品安全法律體系的不健全和不嚴密，許多食品問題和食品法律、法律與標準之間的矛盾無法調和和平衡，食品安全問題仍在不間斷發生。建立的完善以食品安全法為核心的食品法律體系，以法律調整的手段到達食品相對安全已是當務之急。我國食品安全法律體系現狀食品安全法律體系是由食品生產、流通的安全質量標準、安全質量檢測標準及相關法律、

2、法規、標準性文件構成的有機體系，是保證食品衛生質量和保護人民身體健康的安全屏障。1995年10月30日，八屆全國人大常委會第16次會議審議正式通過中華人民共和國食品衛生法，這部食品衛生法相對以上的法律法規，技術性強，表現出直接授予強制性較強的行政權，明確了各級政府衛生行政機關是食品衛生監督的執法主體，強化了行政機關的執法責任。這部法律在當時實施后，一是對食品衛生準入實施較為全面的安全監控。規定但凡在中華人民共和國領域內從事食品生產經營的，都必須遵守食品衛生法，包括外國獨資企業、中外合資企業和國內所有從事食品生產經營的單位和個人。明確了調整監控對象和食品的基本衛生要求，從源頭上把好食品衛生安全質

3、量關就有了根本的依據和可靠的保證；二是食品安全效應實施全過程監督制度。規定食品衛生監督是政府依法對食品安全衛生實行的一種行政監督，具有權威性的強制性。食品衛生監督制度主要包括經常性食品衛生監督制度，預防性食品衛生監督制度，食品衛生監督量化管理制度，食品衛生許可制度，食品生產經營的采購、經營索證制度，進出口食品審驗制度，食品生產經營人員健康檢查制度，食品檢驗機構的資質認定制度，食品廣告管理制度，食品衛生監督員制度等，以上監督制度形成了比較健全和標準的食品衛生行政監督體系，為食品安全提供了有力的保障。這樣，我國就基本形成了由食品衛生法、食品衛生法規和規章、食品衛生標準和技術標準和技術標準以及與食品

4、衛生有關的其它法律標準所組成的食品衛生法律體系。我國食品安全法律體系中存在的主要問題1995年食品衛生法有效實施后，我國食品安全形勢趨于好轉，一度維護了廣闊消費者的合法權益，保護了人民群眾的健康和生命安全。但是隨著食品工業快速發展，食品領域不斷擴展，食品安全事件又開始頻發，食品安全形勢越來越趨嚴峻，食品安全監管能力受到前所未有的挑戰，食品安全法律體系和標準體系諸多弊端和問題凸現。主要表現在以下幾八、一食品安全法律法規調整范圍狹窄，協調性差食品安全管理應該是一個"從農田到餐桌”的全過程監管。包括食品食物的種植養殖、加工、包裝、貯藏、運輸、銷售、消費等的監管。但是，在我國因分段立法，到目

5、前為止，還沒有形成一部覆蓋"從農田到餐桌”整個食品鏈的食品安全基本法?，F行法律法規主要側重于食品生產、制造環節的衛生監督和管理，如食品衛生法調整的范圍僅限于從事食品生產經營的，和一切食品、食品添加劑、食品容器、包裝材料和食品用工具、設備，食品的生產經營場所、設施和有關環境。對食品的來源、源頭及食品的流通環節未進行系統性標準，調整范圍過于狹窄，內容單薄且協調性差，難免從源頭上就出現漏洞，產生連鎖性的食品安全問題。而且由于我國食品安全的新法和老法，地方法與國家法之間存在著微妙的差異，有時經常發生沖突，導致大多數不法分子冒著有利可圖的風險，在食品安全法律體系中有"機"可

6、乘。二食品衛生法滯后于時代發展進程和臨時調整法規我國現有的法律、法規的制定大部分集中在二十世紀八十年代到九十年代中期，由于出臺早，受立法宜粗不宜細思想的影響，造成可操作性差，如有些法律法規條文或因過于籠統難以執行，或因標準欠缺難以執行。95年實施以來，雖然取得了監控和監管效果，但仍存在相關條款注釋不明且滯后修改的新內容，導致了食品監管部門在執法過程中出現無法可依的情況。例如，關于保健食品這方面，我國雖依據食品衛生法從1996年開始對保健食品實行審批制度，但是尚無一部完整的保健食品審批法規；如2004年國務院關于進一步加強食品安全工作的決定，明確規定，農業、質檢、工商、衛生等部門分別負責初級農產

7、品生產環節、食品生產加工環節、食品流通環節、餐飲業和食堂等消費環節的監管，食品藥品監管部門負責對食品安全的綜合監督、組織協調和依法組織查處重大事故。但是食品衛生法卻沒有作相應的修訂。除此，我國的食品衛生法還存在重要制度欠缺，導致體系出現結構性漏洞，如無食品安全風險評價制度、食品溯源、召回制度及食品安全重大事故歸責原則等等。隨著時代的進步，社會的發展，食品生產、經營領域的拓寬，九十年代修訂的食品衛生法沒有考慮到和想到的空白越來越多，許多條款和罰責都已不適應現狀。三食品安全標準法規體系不健全，交叉、矛盾、缺失和不標準等問題凸顯我國食品安全標準法規體系還不完善，突出主要表現在：一是食品衛生安全標準數

8、量嚴重不足，且低于國際標準。二是食品衛生安全標準相互矛盾。食品衛生安全標準通常由各有關部門自行制定，由于缺乏有效統一的協調機制，造成一些標準相互矛盾。三是食品衛生檢驗檢測不夠標準。檢驗檢測機構多數隸屬于行政機關，主要為本行政機關監督執法提供依據，檢驗檢測結果的公證性難以保證。而且由于依據標準或檢驗檢測項目的不同，有時會出現隸屬于不同行政機關的檢驗檢測機構對同一種食品作出不同的檢驗檢測結論的情況；四是標準的時效性和可操作性差，重要安全標準短缺，部分企業標準低于國家標準或行業標準，部分標準實施狀況不理想等等。從上可見，我國法律法規的技術支撐體系還相對落后。這些監控體系不完整、檢測能力差、新產品安全

9、性評估能力欠缺都顯現了現行食品安全標準法規體系的不健全。四我國食品安全監管執法體系存在多頭執法問題根據食品衛生法的規定，食品衛生監管的執法部門應當是衛生行政部門。但是，實際上在1998年機構改革之后，我國食品安全監管的部門相當復雜，至少包括國家食品藥品監督、衛生、農牧、商務、工商、質量監督檢驗、海關、環境等八個執法主體。從傳統觀念上看，執法主體如果能夠"相互配合、相互制約”應該更有利于食品安全保障。從多個環節進行多重保障似乎是好事情，但執法主體過多難免會出現職責交叉和權力真空地帶。雖然國務院于2004年9月23日出臺了關于進一步加強食品安全工作的決定，確立了"分段監管為主，

10、品種監管為輔”的指導原則，在一定程度上減輕了部門多頭管理、重復監管的矛盾，但還是沒有從根本上解決我國食品安全監管體制上存在的問題，食品生產、加工、流通的各個環節都存在幾個部門同時行使監管權力的情況。食品安全衛生的多頭管理，職責不清，標準不統一，信息發布缺乏權威性，造成消費者心理恐慌，是當前食品安全衛生管理的主要問題，也是需要解決的重點問題。食五食品安全法律責任體系不完善法律責任是法律制度實施的堅強后盾和基本保障。沒有完善的法律責任體系就會導致違法成本過低等不良后果的發生，從而產生社會主體不愿意遵守法律制度的現象。我國單從現行的食品衛生法中就可以窺見處罰不嚴和法律責任不全現象。食品衛生法中處罰條

11、款的規定中，要么就是同一事件處罰上下限空間太大，如沒有違法所得的處罰1000元以上50000元以下；要么就是處罰太輕不足以震懾不法分子，如經營過程不符合衛生要求，只是責令改正，給予警告，可以處以5000元以下罰款；如食品衛生法第39條規定："違反本法規定，生產經營不符合衛生標準的食品，造成食物中毒事故或者其他食源性疾患的，責令停止生產經營，并處以違法所得一倍以上五倍以下的罰款。"顯然只有"造成食物中毒事故或者其他食源性疾患”這樣的嚴重后果的，才可能采取這不算嚴厲的處罰措施。再說食品無溯源制度的情況下，倍數何論。所以也難免在中央領導對安徽"大頭娃娃&quo

12、t;奶粉事件作出明確批示、有關部分嚴懲責任人后不到一年的時間里，河北、湖南等地又多次發現了類似的毒奶粉。這充分證明造假者對當前法律規定的懲罰措施根本不當回事，也可以說是顯示了處罰措施與不法者的贏利狀況不相適應。這樣的責任體系并不能很好地實現法律應有的"防患于未然”的功能。六與發達國家食品安全監管相比較所顯現的體系缺陷縱觀德國、美國、瑞士、加拿大、日本等發達國家，它們對食品安全始終堅持采用了”從農田到餐桌”的系統管理。在德國為了保證食品安全，德國對食品生產和流通的每一個環節都進行嚴格的檢查和監督。無論是屠宰場還是食品加工廠，無論是商店還是食品在轉運過程中，食品必須絕對新鮮，才允許上市出

13、售。為了保證國家制定的食品法得到實施，國家設立了覆蓋全國的食品檢查機構，聯邦政府、每個州和各地方政府都設有負責檢查食品質量的衛生部門；在美國，監管體系比較完善，有關食品安全的法律法規非常繁多，法律法規覆蓋了所有食品和相關產品，并制定了非常具體的標準以及監管程序；瑞士為了保證食品安全，聯邦衛生局對食品生產和流通的每一個環節都進行嚴格的檢查和監督。如供食用的畜禽一出生必須在國家電腦聯網文件上登記注冊，生長發育過程中所有用藥均由獸醫站進行聯網記錄，這些記錄組成畜禽的身份記錄，如瑞士巴塞爾市的畜禽均在耳部懸掛標碼，以便屠宰廠聯網查詢，上市前的一系檢查以及宰殺過程都一一對應；在日本，食品安全監管體系由基

14、本法律和一系列專業、專門法律法規組成。日本法律明確規定食品安全的管理部門是農林水產省和厚生勞動省。加拿大的食品安全監管體系自1997年起，聯邦政府專門成立食品檢查檢驗局CFIA，集中負責食品安全監管工作，重點負責食品生產加工銷售過程中的日常監督、抽樣檢驗和案件查處。如衛生部要做好食品安全和營養標準的制訂，農業部要做好農產品種植養殖標準和標準、產地環境保護等。綜上所述，發達國家的食品安全監管具有以下幾個方面的特點：一是監管體系精簡；二是政府各部門分工明確；三是各部門配合協調，鏈接緊密；四是食品安全法律體系健全；五是監管涉及"從農田到餐桌”的整個流程；六是監管工作透明，公眾參與程度高。相

15、比較而言，我國與其他發達國家相比，雖然也有法律法規約束，但是整個食品安全體系還存在較多的間隙和漏洞，監管體系不嚴密，檢測體系也不健全，公眾參與能力薄弱。三、食品安全相關法律體系的完善從我國食品安全法律體系中存在的上述不足中可見，修訂完善相關食品法律體系已是歷史發展、經濟發展和國際國內形勢發展的必然需要。在當前標準市場經濟秩序、保障食品安全、科學發展、創建和諧社會的新形勢下，完善我國食品衛生法律體系，建立有效保證食品安全的衛生監督體制和技術支撐體系，把食品安全納入法制化管理使國內食品安全形勢總體好轉，能較強地表達時代特征，也可以加快完善我國食品法律體系的推進。一遵循立法規律，擴大調整范疇，完善食

16、品衛生法律體系在立法管理遵循“從農場到餐桌”的整個食物鏈綜合管理的指導思想，強調系統性與協調性。使立法結構具有前瞻性，講究嚴密的科學基礎上，對食物鏈所有環節都有相應的法規或條例規定；在法律調整范圍上應注重從源頭到安全食用的全過程監管；立法核心應考慮農產品安全預警與快速反應體系，引入風險分析與管理，預防為主；通過立法明確執法主體，建立、完善中央政府與省地政府農產品安全監管協調機制，分清職責，依法管理，注重效果。二借鑒先進經驗，實行風險評估，提高食品法律的可操作性為適應市場經濟主體公平競爭，一些舊的食品法律法規都應加以完善，特別是我國的食品衛生法已經不能適應行政執法體系改革的需要，現行的食品衛生法

17、也不足以約束各種食品違法行為，并遠遠滯后于時代發展進程。應該修訂更高層面有很強約束力的食品衛生法，讓違規的成本提高，讓違規的代價增大。把食品衛生法修改上升至食品安全法，加大處罰力度，加強責任追究，在處罰額度、定性問題等方面都作出明確而較強操作性的修改，以摒棄現行部分食品法律中責罰不明，執行不徹底的弊端。三完善食品安全標準法規體系，增強執法效力應完善以外的相關法律法規，加快食品安全法律體系建設。包括完善重大食品安全事件應急體系，食品安全標準體系，食品檢驗檢測體系等，并建立健全食品安全相關基本制度。目前，我國食品相關標準由國家標準、行業標準、地方標準和企業標準4個等級構成。但由于他們之間缺乏有效的

18、協調機制，食品衛生和安全標準普遍存在著交叉、重復和空白的問題。這不僅給不法分子生產加工劣質食品以可乘之機，也給市場監管工作帶來極大的困難。這就需要政府有關部門借鑒國外發達國家在這方面的經驗和教訓，分析國際食品安全質量標準體系，加緊研究和制定適合我國的食品安全質量標準體系，包括食品本身的標準，加工操作規程等各項標準，以及標準體系的協調和統一，建立科學、統一、易于實際操作的食品安全質量標準體系。通過立法程序來完善上述有關法律體系，從而消除標準之間的交叉、重復、矛盾、缺失和不標準，改變標準實施狀況不理想，監測體系不完整和公正性難以保證的現狀。四理順食品安全監管體制，明確監管職責，解決多頭執法建立和健

19、全完善、科學、有效、集中統一的食品安全監管體系。實現部門分工協作、權責統一、各負其責，承擔責任，使食品衛生法律執行效力的真正獲取。建議在政府食品安全委員會建立高效運轉協調機制的基礎上，進一步整合監管資源、明確監管職責、加大食品綜合監管力度，推進綜合執法和聯合執法，使各部門既各負其責又加強協作，解決各自為政，多頭執法、交叉執法的問題。實行垂直管理體制，采取食品安全強制認證、行政許可、監督檢查、監督抽驗、行政處罰等措施標準食品市場，行政監督、技術監督、執法監督三管齊下，徹底解決目前多個部門分散行使食品安全監管職責時出現的各種漏洞和不足的問題。使食品安全監管工作更加高效，確保食品真正安全。新五加快制

20、定新的食品安全法，完善食品法律責任體系當前，我國現行食品安全法律體系不夠完整，食品安全法律的一些重要制度內容存在缺陷，食品安全責任體系內容不全。應加快出臺食品安全法，對食品安全的方針、原則、政策、措施及監管體制、主體、法律責任等從法律上予以規定。在法律責任上，應加大處罰力度，增設連帶責任，規定懲罰性賠償制度，同時健全食品安全預警監控制度、獎勵舉報制度和食品安全教育體系。制定食品安全法將為建立科學有力的食品安全責任體系、統一高效的食品安全監管體制、統一完善的食品安全標準體系、與國際接軌的高標準國家食品安全檢測監測體系提供法律保障。六要立足國情，與國際標準接軌，創建中國特色的食品安全監管體系面對加入WTO,我國的食品行業面臨著在質量管理和安全衛生控制方面與國際慣例和進口國法規要求接軌的迫切形勢，推行HACCP控制、加強食品