1、水資源長江三角洲區域跨界水資源沖突及其解決途徑2010年第4期長江三角洲區域跨界水資源沖突及其解決途徑王 華 陸 艷2(1 水利部綜合事業局,北京 100053;2 北京方迪經濟發展研究院,北京 100120)摘 要 隨著區域社會經濟的發展,人口增多,長江三角洲水資源供需矛盾日益突出,區域跨界水資源沖突不斷。長江三角洲區域跨界水資源沖突不但影響社會長期穩定,而且制約區域整體以及沖突各方經濟發展。解決長江三角洲區域跨界水資源沖突可以通過建立高效、公平、公正的行政處理機制;建立民主、科學的跨界水資源沖突協商機制;構建水市場機制;還可以通過公民訴訟方式。關鍵詞 長江三角洲;區域跨界;水資源沖突;途徑

2、 DOI編碼 10 3969/j issn 1008-1305 2010 04 005 中圖分類號TV213文獻標識碼 B文章編號 1008 1305(2010)04 0011 03隨著社會經濟的發展,人們對水資源的需求日益增加。水資源已不僅僅是基礎性的自然資源,而且是戰略性的經濟資源。水資源的爭奪空前激烈,從國家間水資源沖突,到一國內各行政區劃之間的水事糾紛,水資源沖突已經成為制約社會經濟可持續發展和地區間穩定的關鍵因素。長江三角洲地區涉及跨行政區劃的河流湖泊眾多,不同的行政區域在管理體制、經濟追求、文化氛圍等各方面都存在著差異,往往會產生區域跨界水資源矛盾與沖突。在長江三角洲區域經濟一體化

3、下,探求解決長江三角洲區域跨界水資源沖突的有效途徑是構建長江三角洲區域和諧社會的基礎。利益所得影響到另一方時,如同流域內上下游之間的水量分配,平原河網的污染問題,以及不同區域之間的水土流失防治事務等都會引發跨界水資源沖突。因此,區域跨界水資源沖突是指發生在兩個或兩個以上不同行政區劃內(省、自治區、直轄市之間),因水資源開發、利用、節約和保護、防治水害過程中權益糾紛而引起的行政爭端。跨界水資源具有流域性、整體性和開放性的特點。因而,跨界水資源沖突往往涉及面廣,矛盾錯綜復雜,協調難度大。2 長江三角洲跨界水資源沖突現狀及主要特征長江三角洲位于大陸海岸線中部、長江入海口,自然條件優越,區位優勢明顯,

4、經濟基礎良好,是我國經濟發展速度最快、經濟總量規模最大、社會發展水平最高的區域之一,同時還是全國人口聚集能力最強的區域。近年來,隨著經濟的迅猛發展,長江三角洲水資源需求逐漸增加,水資源1 區域跨界水資源沖突的界定區域跨界指在一定的區域內,涉及多個行政區劃,凡是發生在兩個或兩個以上不同行政區劃邊界上的問題都可以歸為跨界問題。沖突可以被定義為兩個或兩個以上的社會單元在目標上互不相容或互相排斥,從而產生心理上的或行為上的矛盾。當各區域利益傾向和目標不同時,就會產生跨界沖突。水資源是一種稀缺的經濟資源,它的分配實際上是一種利益分配,當各行政區利益分配不均或一方的作者簡介:王華(1980年! ),男,博

5、士,工程師。水資源長江三角洲區域跨界水資源沖突及其解決途徑2010年第4期環境也不斷惡化,由此引起的地區間水資源矛盾與沖突不斷。受區域自然條件以及社會經濟發展的影響,長江三角洲地區跨界水資源沖突具有自身的特點。2 1 長江三角洲省界河流湖泊分布廣,跨界水資源沖突源較多長江三角洲平原的地質特征決定了其水環境的特點是地勢低平,湖泊眾多,河網密布。且涉及跨界的河流湖泊眾多。在蘇滬交界的河流主要有:吳淞江、千江浦、急水港、元蕩、珠砂港、太浦河等。在浙滬交界的河流主要有:紅旗塘、上海塘、廣陳塘、秀州塘、漕芳逕、太浦河、丁柵港等。蘇浙交界的主要河流有:雙林港、彎里塘、后市河、運河、麻溪河、瀾溪塘、橫涇港、

6、由頁塘等,這些跨界河流湖泊是水資源沖突的多發地帶。長江三角洲水資源的特殊分布及區域劃界歷史現實,使得該地區成為全國最需要進行經常性水資源區域協調的地區,同時也成為跨界水資源矛盾與糾紛的多發地區。2 2 跨界水資源沖突主要集中在小型河流與湖泊上 長江三角洲區域的水資源一類集中在長江、太湖和錢塘江等大型河流與湖泊上,另一類則是星羅密集的小型河流、湖泊、水庫。雖然都存在跨界問題,但大型河流湖泊因為涉及的面較廣,沖突時間相對緩慢,因而沖突頻率較低。而小型河流湖泊涉及面較窄,與當地居民生活生產休戚相關,所以沖突不斷。與長江三角洲核心區域的河流湖泊相比,一些東南丘陵邊界地帶的小型河流湖泊也易被忽視,而這些

7、邊界河流常常因為水能開發而產生水資源沖突。2 3 跨界水資源沖突以水污染、防洪排澇、水能開發為主要導因長江三角洲地區以平原河網為主,且河網密布,水系錯綜復雜,發生面源性水污染的可能性比較大。以太湖為例,其水質惡化嚴重,這與周邊城鎮排污、船舶油污、過多網圍、圈圩養殖有關。水體污染帶來的富營養化是導致長江三角洲水質性缺水的主要原因之一,常常引發上下游地區之間水事糾紛。此外,在長江三角洲周邊地區分布有山地丘陵,具有水能開發的潛力,上游的水電開發必然會對下游水資源開發利用產生巨大影響。2000年底,浙江省慶元縣與福建省壽寧縣之間的省際邊界水事糾紛,就是一起典型的由于水能開發而引起的糾紛。2 4 跨界水

8、資源沖突與區域利益的競爭密不可分隨著經濟發展和生產力水平不斷提高,城市化進程的加快,長江三角洲各地區對水資源的需求愈來愈高。在區域利益的趨勢下,各地競相開發利用水資源。然而,水資源具有整體性和流域性,不可能因為區域劃分而人為的改變。在流域開發中,流域內部各行政區域之間、上下游之間,甚至不同流域之間,都存在著利益分配問題。長江三角洲區域社會經濟發展迅速,人口密集,各個地區之間也存在著各種競爭,部門利益、地方利益和市場各方的利益與水資源矛盾交織在一起。在長江三角洲這個經濟發展迅速的地區,跨界水資源沖突具有社會經濟利益背景復雜性。13 長江三角洲跨界水資源沖突產生的主要原因3 1 長江三角洲區域經濟

9、的發展加劇了水資源供需矛盾長江三角洲地區是我國經濟最發達、最活躍、最具國際競爭力的地區之一。水資源在促進地區經濟發展的同時,也正受到越來越多的威脅。企業數量、規模的增多增大使得工業需水量猛增以及水利用率不高均加劇了水資源供需緊張。產業布局不合理、工業排污量增加、污水處理不達標使得水污染問題日益突出。隨著城市化率和人民生活水平的提高,人口的增加,從生產、生活各個方面加大對水資源的需求,同時也加劇了水污染。跨界地帶河網密集,以中小河道為最多。地形多為平原洼地,呈淺蝶形狀。區域內排水十分不暢,一旦發生水污染現象,污染擴散面積廣、且經濟損失也慘重,極易發生水資源沖突。3 2 流域統一管理與區域行政管理

10、的矛盾 長江三角洲區域的河流湖泊大多是跨省市行政區的,受區域利益驅使,各行政區分別對各自區劃內的水資源進行開發利用、保護和管理。受長期計劃經濟的影響,水資源管理體制存在著#多龍管水,職責不清的現象,#管水源的不管供水、管供水的不管排水、管排水的不管治污、管治污的不管水體水質,造成水資源的開發、利用、保護、管理各環節之間協調困難。然而,水資源具有整體性,流域內上下游、左右岸、干支流之間具有很強的關聯性。長江三角洲水系復雜,河網密集,流域內上游的水量分配與水質狀況會影響到下游地區。支流水質保護決定干流保護的目標。河流左岸水污水資源長江三角洲區域跨界水資源沖突及其解決途徑2010年第4期染將會對右岸

11、地區生產、生活造成威脅。3 3 法制體系和水行政執法的不完善使得跨界水資源沖突的解決困難重重目前,相關法律法規對如何處理跨行政區域水資源糾紛,以及行政權限劃分并不明朗。并且由于領導級層的限制,省邊界水資源糾紛難以順利提交流域機構處理。特別指出的是,一些法律法規是在發生水事沖突后才相繼制定,具有一定的滯后性。如2002年江浙省際堵壩事件發生后,水利部太湖局和流域片內江蘇、浙江、福建、安徽省水利廳共同簽訂了%太湖流域片省際邊界水事協調工作規約&。此外,我國的水行政執法體系具有行業管理的權威性,但是在社會變化之中改革顯得比較緩慢,執法地位下降,需要面對各種地方性的政策與影響,即使出現問題也難

12、以有效解決,這種狀況反過來又進一步促使跨界各方極力維護自己的利益。方以及相關利益主體構成,具有廣泛的公眾參與,代表了廣大人民群眾的切身利益。第二層面是區域政府間協商組織。由流域管理機構和區域跨界各地方政府共同組成,召開定期的水資源聯席會議。區域政府間水資源協商組織注重宏觀的水資源管理,流域內發展戰略,水資源沖突的協商原則,監督協商方案的實施等。而地方性水資源協商組織制定具體的協商辦法和程序,并報區域政府間水資源協商組織批準執行。可以看出,地方性水資源協商組織與區域政府間水資源協商組織是微觀執行與宏觀管理的關系,它們的有機結合將很好的處理長江三角洲跨界水資源沖突。4 3 積極構建水市場機制,合理

13、配置跨界水資源目前,發達國家已經通過水權轉讓等水市場機制解決跨界水資源沖突。浙江省的義烏市和東陽市開辟了我國水權轉讓的先例。隨著長江三角洲區域經濟的發展,水資源緊缺的矛盾將日益突出,建立同一流域內省級行政區域間水權交易市場對于解決長江三角洲跨界水資源沖突具有重要的意義。這一區域水權轉讓的定價原則應遵循,水權售出方應必須得到不低于該水權在本地區內所獲得的水資源費。具體可以通過多余水量的轉讓和通過削減行業用水而節余水量的轉讓兩種形式。但在實際過程中,各地區水資源費標準各不相同,雙方應相互協商定價,以保證水權轉讓的公平。隨著長江三角洲區域經濟一體化進程的加快,各地區之間聯系更加密切,建立區域間水市場

14、機制將成為可能。4 4 發展公民訴訟,發揮流域機構在處理跨界水資源沖突中的重要作用區域跨界水資源沖突具有公益性、綜合性、廣泛性的特點,沖突不僅涉及個體利益也會影響到公共利益。法律規定,公共利益受損必須由國家維護,個人只能就自身利益受損進行訴訟。如環境污染,雖然受害者眾多,但根據現行法律,只有直接對公民個體利益造成了損害,公民才能向相關部門舉報,但卻無法代表公眾對致害人提起訴訟。如相關行政機關不履行法定職責或怠于履行維護公共利益的職5責,公民也無法對行政機關提起行政訴訟。因此,應通過立法,對跨界水資源沖突提出公民訴訟。對涉及公民自身利益的行政決定,公民有權提出公民訴訟。同時,發揮流域管理機構在處

15、理跨界水資源沖突中的重要作用,國家應通過立法賦予流域機構公益訴訟權,代表受害方展開調查,提出訴訟,直接利用法律武器維護公眾權益。(下轉第29頁)44 長江三角洲跨界水資源沖突的解決途徑目前,處理跨界水資源沖突的方式有很多。可以通過跨行政區水資源沖突的上級人民政府行政處理;可以通過跨行政區各方自行協商解決;可以通過建立水資源市場機制,利用水權轉讓解決水資源沖突;還可以通過發展公民訴訟,發揮流域機構在處理跨界水資源沖突中的重要作用。4 1 建立高效、公平、公正的行政處理機制水利部2004年頒布的%省際水事糾紛預防和處理辦法&,明確指出跨省際水事糾紛遵循逐級上報的原則,政府部門在水事糾紛中發

16、揮主導作用。實踐表明,行政機制在處理跨界水資源沖突中具有顯著效果。然而,行政干預的弊端也逐漸顯現出來。如何建立公平、公正、高效的行政處理機制至關重要。行政處理的結果(包括行政調解協議、行政協調決定、行政仲裁決定和行政處理決定等)必須在法律上和實際上有效。因此,為了建立高效、公平、公正的行政處理制度,必須通過民事、刑事和行政的一般立法(包括實體法和程序法),以及專門性的環境資源立法,將跨界水資源沖突行政處理原則、2措施、程序法定化、正規化和制度化。4 2 建立民主、科學的跨界水資源沖突協商機制協商機制是水資源分權管理模式的#潤滑劑,是溝通中央與地方水資源管理工作的橋3梁。從目前的情況來看,可以建

17、立兩個層面的協商組織。第一層面是地方性協商組織,有點類似國外的#社區咨詢委員會。主要由參與沖突的各理論研究表3項 目坎高或池深(m)池長(m)P1=2 41 015 5溢洪道多級跌水消能探析計算采用值P2=2 41 015 5P3=2 41 015 5P4=341 015 52010年第4期P5=2 41 121 0山嘴水庫第二溢洪道多級跌水消能布置見圖1。山嘴水庫第二溢洪道2002年竣工使用,經過10年的洪水考驗,陡槽、漸變段尤其是五級跌水消能段未出現淘刷破損部位,設計滿足實際工程需要,解決了工程落差較大的實際問題,多級跌水消能適合山嘴水庫實際情況。圖1 五級跌水消能簡圖(單位:m)4 結論

18、(1)工程設計中不能墨守成規,應根據實際情況作出適當的、經濟的、合理的設計方案。(2)多級跌水方案能降低水流速度,減少對水工建筑物沖刷、氣蝕,使水流平穩流入下游河道,保證行洪安全。(3)多級跌水一般較多應用在中小型水利工程中,設計中要權衡利弊,使多級跌水方案提出有據可依、水力計算嚴謹、水工模型試驗符合要求,要在有適合條件的大型工程中不斷推廣、積累寶貴的經驗。(上接第13頁)參考文獻12345陳湘滿 論流域開發管理中的區域利益協調J 經濟地理,2002,(9):525 529蔡守秋 論跨行政區的水環境資源糾紛J 江海學刊,2002,(4):128 134賀驥,等 松遼流域初始水權分配協商機制研究J 中國水利,2005,(9):16 18崔延松 中國水市