1、麗江市土地利用總體規劃2006-2021年征求意見稿麗江市人民政府二一年六月目錄第一章 總那么1一、規劃依據1二、規劃范圍3三、規劃期限3四、規劃根底數據3第二章 規劃背景5一、自然、經濟、社會狀況5二、土地利用現狀6三、上輪規劃實施評價7四、現狀土地利用特點18五、面臨的機遇與挑戰20第三章 土地利用戰略與目標24一、指導思想和原那么24二、經濟社會開展戰略26三、主要規劃目標29四、土地利用根本策略31第四章 土地利用規模結構調整33一、土地利用結構調整33二、農用地結構調整33三、建設用地結構調整35第五章 土地利用布局37一、耕地和根本農田布局37二、城鎮布局38三、土地整理復墾開發布

2、局40四、跨區域根底設施用地布局41五、生態保護重點布局41第六章 土地利用區域調控42一、土地利用分區原那么42二、土地利用功能分區42三、各區域管制措施46四、土地利用綜合分區50五、縣區級土地利用調控52第七章 建設用地空間管制54一、允許建設區54二、有條件建設區55三、限制建設區56四、禁止建設區56第八章 中心城區土地利用控制58一、中心城區控制范圍58二、用地規模58三、土地利用方向59四、中心城區管制分區及管制規那么60第九章 土地整治重大工程63一、耕地和根本農田建設工程63二、中低產田改造工程63三、建設用地整治工程66四、生態保護工程66第十章 重點建設用地工程68一、重

3、大根底設施建設工程68二、工業重點工程69第十一章 加強土地利用管理的重點措施70一、加強耕地和根本農田保護的針對性配套措施70二、推進土地節約集約利用的針對性配套措施74三、協調土地利用與生態環境保護的針對性配套措施80第十二章 規劃實施保障措施85一、規劃實施保障措施85二、規劃實施制度創新89第一章 總那么為全面落實科學開展觀，實現全面建設小康社會的宏偉目標，貫徹落實“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的根本國策，進一步加強耕地保護，統籌安排各業各類用地，促進土地資源的可持續利用，根據?中華人民共和國土地管理法?的規定和國土資源部、云南省國土資源廳有關土地利用總體規劃修編的部署和要求，

4、依據?云南省土地利用總體規劃20062021年?、?麗江市土地利用總體規劃大綱20062021年?和?麗江市國民經濟與社會開展“十一五規劃?中的目標任務，編制?麗江市土地利用總體規劃20062021年?以下簡稱規劃或本規劃。規劃立足于本級人民政府在土地管理上的職責，圍繞保障經濟社會全面、協調、可持續開展的目標，說明20062021年內麗江市土地利用戰略目標、重大任務，明確土地利用的空間布局和結構調整任務，引導全社會保護和合理利用土地資源，優化資源配置，統籌各類、各業和區域土地利用，對未來土地利用的規模、結構和布局做出戰略性決策與安排，并從加強宏觀調控和政策指導的角度，制定相應的實施與保障措施。

5、是城鄉建設、土地管理的綱領性文件，是落實土地用途管制制度的主要依據，是加強土地宏觀調控和嚴格土地用途管制的根本手段。一、規劃依據一法律法規1、?中華人民共和國土地管理法?；2、?中華人民共和國土地管理法實施條例?；3、?根本農田保護條例?；4、?云南省土地管理條例?；5、?云南省根本農田保護條例?。二規劃編制標準性文件1、?國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定?國發200428號；2、?國務院辦公廳轉發國土資源部關于做好土地利用總體規劃修編前期工作意見的通知?國辦發200532號；3、?土地利用總體規劃編制審查方法?；4、?國土資源部關于加強市縣鄉級土地利用總體規劃成果核查工作的通知?國土資發

6、20218號；5、市地級土地利用總體規劃編制規程送審稿。三相關規劃1、?全國土地利用總體規劃綱要2006-2021年?2、?云南省土地利用總體規劃2006-2021年?；3、?麗江市土地利用總體規劃2006-2021年大綱?；4、?麗江市國民經濟與社會開展十一五規劃?；5、?麗江城市總體規劃修編2004-2021?；6、?麗江生態市建設規劃?；7、?麗江市環境保護規劃?；8、?麗江地區土地利用總體規劃1997-2021年?；9、?麗江市土地開發整理規劃2001-2021年?10、?麗江市森林資源“十一五規劃?；11、?麗江市水利“十一五 規劃?；12、?麗江市中低產田改造規劃2021-2021

7、年?征求意見稿；13、其他部門的規劃和方案。四規劃前期專題研究報告1、麗江市土地利用“四查清、四對照報告；2、麗江市土地利用總體規劃1997-2021年實施評價；3、麗江市耕地和根本農田保護研究；4、麗江市節約與集約利用土地研究；5、麗江市優化城鄉用地結構與布局研究；6、麗江市統籌區域土地利用研究；7、麗江市協調土地利用與生態環境建設研究；8、麗江市土地利用規劃實施保障措施研究；9、麗江市土地利用戰略研究。二、規劃范圍本規劃范圍為麗江市行政轄區范圍，包括古城區、玉龍納西族自治縣、永勝縣、華坪縣、寧蒗彝族自治縣四縣一區，國土總面積20549平方公里。三、規劃期限本規劃期限為2006-2021年，

8、基期年為2005年，近期目標年為2021年，規劃目標年為2021年。四、規劃根底數據土地利用基期數據：根據土地利用總體規劃編制規程及審批規定的要求，麗江市級規劃基數以2005年變更調查數據為根底，與?云南省土地利用總體規劃2006-2021年?中數據銜接一致。經過轉換后而得到2005年土地利用現狀數據，土地分類采用規劃基數分類。1996-2005年國民經濟狀況數據：麗江地區麗江市統計年鑒。國民經濟與社會開展的主要指標：?麗江市國民經濟與社會開展十一五規劃?和麗江市開展改革委員會提供的數據。第二章 規劃背景一、自然、經濟、社會狀況麗江市位于云南省西北部，金沙江中上游，介于東經99°23

9、101°31, 北緯25°5927°57之間。南北長，東西寬212.0公里。東部及東北部與四川省攀枝花市和涼山州毗鄰，西部與云南省怒江州及迪慶州接壤，西北部與迪慶州隔金沙江相望，南部與大理州及楚雄州相連或隔江相望。距昆明527公里。全市土地總面積20549平方公里，其中山地占總面積的9%，壩區及河谷占%。麗江市處于青藏高原東南緣，橫斷山脈東部，地勢西北高，東南低，流經全市的金沙江以及兩岸拔地而起的屬云嶺山脈的老君山、玉龍雪山、小涼山三大山系，構成了麗江市地形的根本經脈和骨架。區域內地勢起伏較大，山區、平壩、河谷并存。最高海拔為玉龍雪山主峰扇子陡5596米，最低海拔

10、為華坪縣石龍壩鄉塘壩河口1015米，相對海拔高差4581米。復雜多樣的地貌，明顯的海拔高差，形成了境內氣候區域差異，全市兼有亞熱、溫、寒帶三種氣候。四季變化不大，干濕季節清楚，氣候的垂直差異明顯，災害性天氣較多，年溫差小而晝夜溫差大。麗江市水能資源十分富集，有大小河流91條，年產水量83.6億立方米，分屬兩個流域、三個水系：長江流域金沙江水系控制本市面積的80.4%，長江流域雅礱江水系控制17.6%，瀾滄江流域瀾滄江水系控制2.0%。另有4個主要天然湖泊程海、瀘沽湖、拉市海、文海。麗江森林、生物資源豐富，是云南省重點林區，也是“長江流域防護林工程重點區域。因動植物種類繁多，擁有許多國家珍稀植物

11、樹種，成為我國著名植物保護基地之一。麗江市有豐富的旅游資源，麗江市最具優勢和開發潛力的旅游資源以“二山、一城、一湖、一江、一文化、一風情為主要代表。麗江市境內礦產資源比擬豐富，已開采的礦種有煤礦、鐵礦、銅礦、錳礦、石膏礦、磚用頁巖、灰巖、高嶺土、長石等十余個礦種。2002年12月國務院批準麗江撤地設市，下轄古城區、玉龍縣、永勝縣、寧蒗縣、華坪縣4縣1區，共有63個鄉鎮含4個鄉鎮級辦事處、458個村委會居委會，總人口110多萬人。2005年麗江市城鎮化率為22%，全市GDP60.33億元，固定資產投資總額55.25億元，農民人均純收入1459元。數據源于“麗江市國民經濟與社會開展十一五規劃及統計

12、年鑒二、土地利用現狀根據麗江市2005年變更調查數據，麗江市土地總面積2054899.69公頃，農用地1682611.95公頃，占土地總面積的81.88%；建設用地23723.80公頃，占土地總面積的1.15%；未利用地348563.94公頃，占土地總面積的16.96%。1、農用地農用地中：耕地面積，占土地總面積的9.75%，其中耕地質量較高的灌溉水田在永勝縣、玉龍縣分布較多；園地 ，占土地總面積的0.75%，寧蒗縣園地面積最大；林地，占土地總面積的66.93%，林地分布較廣的是玉龍縣、寧蒗縣；牧草地，占土地面積的1.29%，華坪縣沒有分布，玉龍縣、古城區、寧蒗縣分布相對較多；其他農用地，占土

13、地總面積的3.17%，主要為田坎、農村道路、坑塘水面、農田水利設施，全市各縣均有分布。2、建設用地建設用地中：城鄉建設用地18137.0公頃，占土地總面積的0.88%，全市均有分布；交通水利用地4836.91公頃，占土地總面積的0.24%，主要為公路、水庫用地；其他建設用地749.89公頃，占土地總面積的0.04%，主要為風景名勝設施用地和特殊用地。3、未利用地未利用地中：水域33190.83公頃，占土地總面積的1.62%，為河流和永久積雪用地；灘涂沼澤3129.77公頃，占土地總面積的0.15%，為灘涂用地；自然保存地312243.34公頃，土地總面積的15.20%，主要為荒草地和裸土地，全

14、市各區縣均有分布。全市及各區縣2005年土地利用現狀數據見附表1。三、上輪規劃實施評價一上輪?規劃?目標和任務的實現程度分析?麗江地區土地利用總體規劃1997-2021年?(以下簡稱?規劃?，與本規劃相區別)確定的全市2021年主要控制指標為：到2021年，全市耕地保有量為212894.91公頃；建設用地新增面積5456.19公頃,其中占用耕地不得超過2135.59公頃；根本農田保護面積176000公頃；土地整理、復墾和開發補充耕地量不得少于6211.77公頃。下面就各指標實現程度進行詳細論述：1、耕地保有量及根本農田保護指標實現程度分析1耕地保有量?麗江市土地利用總體規劃(1997-2021

15、年)?確定:1996-2021年全市耕地減少量應控制在5201.59公頃以內，如果按規劃期間年平均減少速度來計算，1996-2005年耕地減少量應控制在3343.88公頃以內，建設占用耕地應控制在1372.88公頃以內。據土地變更調查數據，至2005年耕地實際減少14517.48公頃，耕地減少控制度為4.34，即耕地減少面積已大大超出規劃控制減少量；各項建設實際占用耕地面積為1236.34公頃，建設占用耕地控制度為0.90，建設占用耕地的規模那么低于規劃控制指標，說明麗江市耕地減少的主因并非非農建設占用。據1996年以來歷年變更調查數據及2004年完成的“四查清、四對照報告，耕地減少速度超過規

16、劃控制規模的主要原因是?規劃?實施期間農業結構調整、生態退耕地力度加大。結構調整及生態退耕面積為12617.91公頃，占到了耕地減少量的86.92%，建設占用為1236.34公頃，占到了耕地減少量的8.51%，其余為災毀，占耕地減少量的4.57%。2根本農田保護面積?規劃?確定的麗江市2021年根本農田保護面積為176000公頃。?規劃?實施期間，麗江市堅決貫徹“十分珍惜和合理利用土地，切實保護耕地這一根本國策，嚴格按照?土地管理法?，采取強有力的根本農田保護措施，強化土地用途管制，加強根本農田保護。明確要求各類建設不得占用根本農田，對于國家級省級重大根底設施工程確實避讓不開而占用的根本農田那

17、么必須進行保質保量的補劃。規劃實施至2005年，麗江市因建設而占用的根本農田已補劃寧蒗縣、永勝縣，各縣災毀的根本農田只有永勝縣進行了補劃，其余生態退耕、農業結構調整的根本農田沒有補劃。因此，2005年麗江市根本農田保有量為174282公頃，略低于規劃指標。2、建設用地規劃指標實現程度分析?規劃?確定1996-2021年建設用地新增面積為5456.19公頃，其中占用耕地2135.59公頃。假設按年平均用地速度計算，到2005年新增建設用地面積應為3507.55公頃，其中占用耕地面積應為1372.88公頃。而據變更調查數據，1996-2005年實際新增建設用2023.77公頃，新增建設用地控制度為

18、0.58，低于規劃控制數；實際占用耕地1236.34公頃，控制度為0.9，略低于規劃控制數。1城鎮村莊及工礦用地規模變化情況規劃基期1996年的城鎮村莊及工礦用地面積為17235.69公頃，規劃到2021年將到達19847.22公頃，期內按平均增長速度計算，2005年的城鎮村莊及工礦用地面積應為18914.85公頃。而2005年變更調查數據，全市城鎮村莊及工礦用地面積實際為18715.83公頃，其規劃控制度為0.99，與規劃控制規模根本相吻合。2交通、水利設施用地規模變化情況1996年交通用地面積為2601.25公頃，規劃至2021年面積為4747.80公頃，按年平均增長速度計算，到2005年

19、交通用地規模應為3981.17公頃。變更調查數據顯示，2005年全市交通用地面積實際為3110.16公頃，規劃控制度為0.78，低于規劃控制規模。1996年水利設施用地面積為1863.10公頃，規劃至2021年面積為2560.51公頃，按年平均增長速度計算，到2005年水利設施用地規模應為2311.43公頃。變更調查數據顯示，2005年全市水利設施用地面積實際為1897.82公頃，規劃控制度為0.82，低于規劃控制規模。3、生態環境保護目標實現程度分析 土地生態環境的優劣狀況是發揮土地利用效益的重要根底條件之一。按照?規劃?中確定的目標，至2021年麗江市林地面積應到達1520307.80公頃

20、，按年平均增長速度計算，到2005年林地規模應為1463194.99公頃。變更調查數據顯示，2005年全市林地面積實際為1375278.53公頃，規劃控制度為0.94，略低于規劃規模。4、土地開發、整理復墾補充耕地規劃指標執行情況?規劃?確定1997-2021年期間土地開發、整理復墾補充耕地規劃指標為6211.77公頃，其中土地開發補充耕地4125.00公頃，土地整理復墾補充耕地2086.77公頃。按年平均增長速度計算，到2005年土地開發整理新增耕地面積應為3993.28公頃。變更調查數據顯示，至2005年土地開發整理復墾新增耕地面積實際為2924.32公頃，規劃控制度為0.73，低于規劃控

21、制指標。5、土地利用率1996年土地利用率為82.45%，規劃至2021年為93.50%，按年平均增長速度計算，到2005年應為89.55%，而實際數為83.04%，低于規劃控制數。二上輪?規劃?實施的主要成效?規劃?自依法批準實施，至2005年已經實施了6年，從規劃基期算起已經實施了9年。?規劃?在1999年開始實施的?中華人民共和國土地管理法?、?中華人民共和國土地管理法執行條例?等法規的指導下，為推行土地用途管理制度、遏制非農建設用地的盲目擴張、保護根本農田、促進麗江市耕地總量的動態平衡和生態環境的進一步改善起到了積極作用，執行情況總體上來說是好的。特別是近兩年來，麗江市委、政府認真貫徹

22、執行中央、省的政策部署，積極運用土地政策參與宏觀調控，強化土地利用總體規劃和年度方案對土地供給的調控作用，既保障了各項建設的合理用地，又有效地遏制了各類建設圈地、占用耕地的勢頭，促進了麗江市國民經濟平穩較快的開展。具體地說?規劃?實施所取得有成效歸納如下：1、土地利用總體規劃體系初步建立，為土地用途管制提供了依據麗江市市、縣區、鄉鎮三級規劃體系初步建立，覆蓋全市行政轄區內的土地，對土地的利用、開發、整治與保護從宏觀戰略的層面到微觀的具體地塊。在省土地利用總體規劃方針與目標的指導下，結合麗江市土地資源和社會經濟開展規劃的實際情況，通過上下銜接，相互聯系的規劃體系，對耕地保有量、根本農田保護面積、

23、建設占用耕地量等主要規劃指標實行逐級控制，表達和落實了國家加強土地管理、合理利用土地、切實保護耕地、實現耕地總量動態平衡的要求。同時，在鄉鎮級基層規劃中，通過劃定土地利用區、確定土地用途，使宏觀戰略目標落實到具體地塊，使規劃成為實行土地用途管制制度的依據。再者，2003年麗江市完成了土地開發整理規劃的專項規劃編制，為土地開發整理管理提供了科學依據，也為規劃體系的進一步完善做出了有益的工作。2、規劃在土地管理中的“龍頭作用日益突出，社會認知度提高，按規劃用地的觀念增強通過規劃的實施，特別是實行土地利用方案管理、建設工程用地預審等制度的建立與執行，使得土地使用者和政府領導及各有關部門對土地利用總體

24、規劃有所了解，并逐步樹立起按規劃用地觀念。其表現為：一是在土地管理部門按規劃用地的意識不斷加強。在建設用地供給上，引入了規劃調控的觀念，總量調控、控制增量、盤活存量已成為土地利用宏觀管理的根本方法，麗江市及各縣區政府在協調建設開展、生態建設與耕地保護的矛盾中也體會到土地利用總體規劃統籌安排各業用地的重要性，增強了按規劃供地、管地的觀念和意識。二是土地使用者在辦理用地手續申辦過程中加深了用地必須符合規劃的認識，得到土地利用規劃重要性的親身體會。久而久之使得全社會對規劃的認適度不斷提高，按規劃用地的觀念不斷增強。3、實現了耕地占補平衡，有效保護了根本農田從規劃指標實現程度的情況來看，1996年耕地

25、面積為211884.73公頃，2021年耕地保有量規劃為212894.91公頃，增加1010.18公頃,年均增加72.15公頃。假設按年均規劃增加量來計算，2005年規劃保有量應為212534.08公頃，而2005年耕地實際保有量為200291.57公頃，比2005年規劃目標減少了12242.51公頃。主要原因是農業結構調整、生態退耕力度加大，以及建設占用和少量災毀造成的。期間建設占用耕地1236.34公頃，而?規劃?中1996至2021年的建設占用耕地的控制指標是2135.59公頃，年均量為152.54公頃，照此計算,至2005年建設占用耕地規劃控制指標應為1372.88公頃，實際占用量低于

26、規劃控制規模。1996-2021年開發整理新增耕地的規劃指標為6211.77公頃，年均補充量為443.70公頃，按此速度至2005年通過開發整理等方法應新增耕地3993.28公頃，而變更調查數據顯示,新增面積為2924.32公頃。雖比規劃目標尚有差值，但大于建設占用耕地的面積，也就是說麗江市在?規劃?實施期間，做到了耕地“占補平衡。根本農田保護規劃控制指標為176000公頃。至2005年,麗江市根本農田面積略減為174282.0公頃，減少原因是生態退耕及災毀，建設占用的根本農田全部進行了補劃。因此,麗江市的土地利用管理工作是按照規劃所確定的宏觀控制目標進行的,根本實現了耕地占補平衡,有效地保護

27、了根本農田。4、保障了根底設施建設及城市化進程所需用地麗江市土地利用總體規劃的編制與實施，均十分重視和優先安排城市建設、根底設施等重點建設工程用地的用地需求，為麗江市經濟社會的開展提供了有力的土地保障。據土地變更調查資料，1996-2005年，全市建設用地面積由1996年的21700.04公頃增加到2005年的23723.81公頃，增加了2023.77公頃。其中：全市城鎮、工礦用地規模由1996年的17235.69公頃增加到2005年的18715.83公頃，凈增1480.14公頃，保障了麗江城市化和工業化進程的用地需求。交通建設用地由1996年的2601.25公頃增加到2005年的3110.1

28、6公頃，凈增508.91公頃，交通制約經濟社會開展的瓶頸大有緩解。水利設施用地由1996年的1863.10公頃增加到2005年的1897.82公頃(不含水庫淹沒區面積)，凈增34.72公頃，有力地支持了一批水利水電工程的建設，發揮了顯著的經濟與社會效益。土地的合理供給對麗江市國民經濟和社會持續、快速、健康開展，具有重要作用。5、規劃在社會經濟開展宏觀調控中起到了重要作用土地利用總體規劃是國家對社會經濟開展進行宏觀調控的重要手段之一。土地利用總體規劃的實施可以通過供地總量來調控經濟開展總量，通過供地結構來調控經濟開展結構，通過供地速度來調控經濟開展節奏，通過實施土地利用區域政策來促進國民經濟區域

29、協調開展。麗江市土地利用總體規劃實施7年來，按照國家、省的統一部署，認真慣徹執行社會經濟宏觀調控的土地政策，在促進國民經濟協調開展方面起到了重要作用。綜上所述，麗江市土地利用總體規劃的編制與實施，在黨中央、國務院的方針政策的指引下，在市委、市政府的領導下，各有關部門的大力支持下，取得了較好的實效，經驗和成績值得總結發揚。三上輪?規劃?編制和實施存在的主要問題1、土地利用總體規劃實施管理的法律法規尚不完善、不健全，影響管理效率和管理水平土地利用總體規劃作為一種宏觀性、戰略性規劃，是土地管理的“龍頭，是實行用途管制的依據，是科學合理、集約和節約利用土地的根底和前提，是為國民經濟各部門協調開展合理配

30、置土地資源的重要措施，也是我國調控社會經濟健康開展的重要手段之一，它決不僅是一個部門或行業規劃，而是涉及社會經濟開展全局性的綜合規劃，它的實施管理需要一整套嚴格、科學的規章制度來保證。但是，目前的一些相關規章制度還不夠完善和健全，還缺乏強有力的法律制度來保障，如國家專門的土地規劃法還沒有出臺，對相關的政府部門約束力不強；麗江市土地利用總體規劃編制滯后于城市、交通、水利水電等部門規劃，規劃期限不一，在規劃編制與實施中難以協調。又如，土地利用總體規劃實施還缺乏具體的實施細那么，以實施過程中出現的問題難以處理，如在土地管理法中規定了但凡違反土地利用總體規劃的用地行為都視為違規用地，但法律法規上又沒有

31、明確的處分細那么，執行較難。2、規劃指導思想不全面，前瞻性和動態性不夠現行?規劃?編制是根據中共中央、國務院?關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知?(中發199711號)和國家土地管理局?關于認真做好土地利用總體規劃編制、修訂和實施工作的通知?1997國土規字第100號的要求進行的。?規劃?的主導思想和主題是嚴格保護耕地，控制和引導建設用地。規劃編制中對規劃期內的耕地減少量、耕地增加補充量、耕地的保有量、建設用地占用耕地量采取了指令性規劃指標層層分解、下達、落實的方法，下級規劃必須服從上級規劃的安排。這不難看出?規劃?保護耕地、控制和引導建設用地的重點突出，目標明確，從實施結果來看，宏觀上

32、確實起到了建設占用耕地數量，保障耕地總量動態平衡的作用，使國家土地管理的大政方針得到貫徹執行。但是，隨著社會經濟的開展，人們對土地生態環境、對土地利用方式與其生活方式的協調性要求更高，規劃的目標不僅要保護耕地，而且要保障開展，還要保護環境。上輪?規劃?編制是以保護耕地為核心，考慮較為周密，實施措施較為具體。相比擬而言，?規劃?對全市的宏觀經濟環境的變化、宏觀經濟政策的調整及麗江市社會經濟的超常規、跨越式開展不可能預見的到，因此對建設用地需求的劇增考慮也就不充分。所以說，規劃指導思想的不夠全面，前瞻性和滾動性不夠，致使?規劃?與社會經濟所要求的提供全面土地保障尚有一定的距離，出現了規劃與社會經濟

33、開展在某些方面不夠適應的情況，制約了規劃作用的充分發揮。按照麗江市“十一五規劃，明確提出以圍繞加快開展為主題，千方百計地擴大經濟總量，實現追趕型跨越式開展的戰略，必然要求我們加大建設力度，特別是城市、旅游、交通、水利等根底設施的建設。通過“九五及“十五方案實施情況看，麗江市經濟社會正進入新一輪快速開展時期，國民經濟各領域對建設用地的需求量劇增。對旅游產業化、鄉村城鎮化及國民經濟現代化進程估計缺乏，建設用地指標和規模確定得過低，無法滿足經濟社會開展對土地的需求。加之年度方案編制偏小，給重點建設工程的實施帶來很大困難，從而制約了麗江市經濟的開展。同時，在農村居民點、中心村及小城鎮規劃布局方面也存在

34、不合理的因素，給規劃的實施帶來了一定的難度。3、?規劃?編制的科學性尚顯缺乏，?規劃?管理手段比擬落后，?規劃?管理隊伍素質有待提高一方面，在編制用地規劃時，少數領導干部和部門對規劃用地認識缺乏，對編制規劃的積極性不高，致使各項規劃指標制訂不夠科學，指標分類繁多、控制過死，造成土地利用規劃編制質量不高。另一方面，編制之初受計算機信息技術限制，規劃編制和規劃數據的管理方法和手段落后，技術人員大多沒有經過專業培訓，如土地利用現狀圖、土地利用總體規劃圖等重要資料都是手工完成，造成根本農田保護區在圖上反映出的面積大于規劃文本和根本農田劃定數、登記數，也直接影響了規劃的實施，從而降低了土地利用總體規劃在

35、土地調控體系中的核心作用。三是由于編制規劃時缺乏可靠的根底數據，對麗江市土地資源狀況掌握不準確，在麗江市土地利用現狀根底數據中，圖、數和實地不相符的現象也普遍存在，各種數據有時互相矛盾，年度變更數據又未跟上，甚至編制的規劃缺乏可靠的根底數據，使規劃指標脫離實際，其操作性和實踐性自然大打折扣。4、規劃的耕地保有量、根本農田、建設用地等控制指標之間矛盾突出，布局不盡合理，與實際脫節由于麗江市耕地分布的地域差異性明顯,建設用地和耕地集中分布在同一地域內，使建設占用耕地和保護耕地之間的矛盾更加突出。一方面，為加快經濟社會開展，必須增加建設用地，必然要占用耕地，導致耕地減少。另一方面，為求生存保障、增加

36、農民收入而重視糧食生產，又必須嚴格保護耕地特別是保護根本農田。占用耕地和保護耕地呈現剛性對立，是現在和未來較長時期內麗江市土地利用中的一對主要矛盾。麗江市耕地保有量控制指標為212894.91公頃，占2005年耕地總面積200291.57公頃的 106.29%，根本農田保護指標為176000公頃，占耕保有量的82.67%。由于規劃編制時把沿主要交通線附近的耕地和村莊周圍幾乎都劃為根本農田，城鎮附近也沒有預留足夠的開展空間，特別是對旅游根底設施工程用地考慮不充分，從而限制了各建設工程的實施。很多建設工程一上馬就涉及占用根本農田，為了調合其中矛盾，勢必會頻繁調整?規劃?，以求經濟建設根本的用地需求

37、得以保障，但卻降低了?規劃?的權威性和嚴肅性。5、土地利用總體規劃和其他專項規劃銜接不到位國民經濟開展中，土地利用總體規劃涉及土地利用如城鎮規劃、工業開展規劃、農業工程規劃、水利建設規劃、交通建設規劃等專項規劃較多，特別是與城鎮建設規劃關聯度很高。由于缺乏具有可操作性的協調互動機制，銜接協調不力，對各類規劃的功能定位、相互關系特別是與市場作用的界限模糊，規劃編制程序不夠標準，上輪土地利用總體規劃編制時，沒有充分考慮和協調安排部門的工程用地，對一些部門新增加的工程用地始料未及，導致有的部門安排工程與?規劃?難銜接，特別是與城鎮建設規劃脫節的問題十分突出，凡涉及征地大多數都需要調規，使?規劃?對土

38、地利用的宏觀調控和微觀管理作用打了折扣。6、?規劃?的實施缺乏經濟手段麗江市在?規劃?實施過程中，明顯感覺到缺乏有力的經濟手段來支持和促進規劃目標的實現。目前主要是缺乏促進土地保護，特別是根本農田保護的經濟補償手段；缺乏補償農地開展權的經濟手段；缺乏土地利用外部效應內部化的經濟手段；缺乏土地收益轉移支付的經濟手段。四、現狀土地利用特點一人增地減，人地矛盾日趨鋒利全市人口一直處于上升趨勢，從1996年106.92萬人增加到2005年的113.76萬人，9年中增長了6.84萬人，另一方面，耕地不斷減少。全市山地多平地少、坡度大的自然條件決定了麗江市耕地資源的稀缺性，基于同樣的原因，耕地后備資源也十

39、分緊缺；現有耕地僅占土地總面積的9.75%，且25°以上不宜墾耕地占了5.84%，耕地總體質量不高；再加上因生態退耕和非農建設占用耕地，使耕地面積不斷減少，全市耕地面積已從1996年的211884.73公頃減少到2005年的200291.57公頃，9年減少了11593.16公頃，減少幅度達5.47%，人均耕地面積已從1996年的0.1982公頃下降為2005年的0.1761公頃，降幅達11.15%。且非農建設占用的耕地多數是壩區的良田好地，導致全市耕地質量和數量都有所下降。二土地利用結構和布局不夠合理全市土地利用現狀結構中，耕地占總面積的9.75%，根本符合全市宜耕土地資源的數量比例

40、，但現有耕地中坡度超過25°的陡坡耕地占耕地總數的5.84%，需進行調整；旱地多于灌溉水田，旱地含望天田占耕地面積的73.63%，且尚有12.25萬公頃為需進行耕作面改造的坡地和輪歇地，耕地內部結構不盡合理；林地面積占土地總面積的66.93%，數量結構已根本合理，布局、質量略欠均衡，西北部林地分布量少質差，水土流失較嚴重；園地面積僅占0.75%，面積偏小，布局分散，難以將土地的自然優勢轉化為經濟優勢；牧草地僅占土地總面積的1.29%，草場建設長期滯后，草食牧畜的開展仍以傳統的自然放養為主，有礙于畜牧業的健康開展；改革開放以來，全市交通建設取得了很大的成就，大麗二級公路、大麗鐵路、麗寧

41、公路等的修建，使全市路網密度有了很大提高，交通用地占全市土地總面積的0.15%，但距全省平均水平仍有一定距離，且局部交通用地存在著技術標準低、通車里程分布不均等問題，寧蒗縣等少數民族聚居的山區交通仍然急需改善。三土地利用集約化程度不高，土地產出率較低全市未利用地占土地總面積的15.20%，土地利用率為84.8%，低于全省平均水平，土地開發利用的潛力尚有一定的提升空間。在已開發利用的土地中，集約經營程度和產出率都比擬低，土地的生產潛力遠未充分發揮。耕地中，中低產田地占耕地面積的85%，有效灌溉面積僅占耕地面積的37.85%，糧食平均單產3195千克/公頃，產出率較低；牧草地面積適宜，但草地處于自

42、然放牧狀態，退化較嚴重，集約經營程度很低。建設用地利用不夠充分，各縣區都不同程度存在著土地閑置和浪費現象。數據源于2005年變更調查數據、市農業局耕地質量調查數據及統計年鑒四水土流失加快，生態環境急需保護根據?云南省2004年土壤侵蝕現狀遙感調查報告?顯示：麗江市土壤流失面積為5441.89平方公里，占土地總面積的26.48%，其中：輕度流失2855.90平方公里，占水土流失面積的52.48%，中度流失面積1996.00平方公里，占水土流失面積的36.68%，強度流失544.58平方公里，占水土流失面積的10.01%，極強度流失44.36平方公里，占水土流失面積的0.82%，劇烈流失1.05平

43、方公里，占水土流失面積的0.02%。值得警惕的是，與1999年調查數據相比，雖水土流失總面積有所減少，但減少的是輕度流失面積，中級以上水土流失面積均比1999年調查數據有所增加。說明生態環境保護工作取得了一定成效，但仍需加大力度。五、面臨的機遇與挑戰本世紀頭二十年，是麗江市經濟社會開展的重要戰略機遇期，也是資源環境約束加劇的矛盾凸顯期。隨著全面建設小康社會和經濟開展的新形勢，及麗江市城鎮化、旅游形象國際化的深入開展，要求我們必須充分認識麗江市土地利用和管理面臨的挑戰與機遇。一土地利用面臨的機遇1、科學開展觀的提出和貫徹落實，為科學合理利用土地奠定了根底按照科學開展觀“統籌城鄉開展、統籌區域開展

44、、統籌經濟社會開展、統籌人與自然和諧開展、統籌國內開展和對外開放的要求，以建設資源節約型、環境友好型社會作為土地規劃和管理工作的一個重要戰略要求，積極推進土地利用的改革和開展，為科學合理利用土地奠定了根底。2、農村改革開展及經濟社會的進步，為優化城鄉土地利用開辟了道路通過嚴格標準宅基地管理，建立健全農村居民點整理與城市開展增減掛鉤制度，逐步建立城鄉統一的建設用地市場，從嚴控制城鄉建設用地總規模，為統籌城鄉土地利用開辟了道路。3、資源稟賦、區位優勢明顯，為區域土地統籌利用提供了動力麗江市旅游資源非常豐富，擁有世界聞名的玉龍雪山、納西古城、瀘沽湖等等優越的自然、人文風景，同時擁有金沙江流域豐富的水

45、電資源。資源的合理開發利用，對市內土地統籌利用有極大的促進作用。4、生態友好型土地利用模式，為促進土地可持續利用創造了條件在未來土地利用中，要轉變以經濟增長為核心的開展思路，逐步形成經濟、生態及社會多目標協調開展的思路，要求開展地方經濟應遵循環境友好、生態文明的理念，促使土地利用抓住將環境效益、生態文明與社會經濟文明相結合的歷史性新機遇。展望未來，麗江市土地利用和管理的挑戰與機遇并存，正確把握科學開展與資源配置的密切聯系和內在規律，立足保障科學開展，增強土地資源危機意識，樹立全民節地觀念，妥善處理保障開展與保護耕地的關系，統籌土地資源的開發、利用和保護，積極探索土地利用新模式，促進土地資源可持

46、續利用，是未來10年麗江市土地利用必須解決的問題。二土地利用面臨的挑戰1、人口增長和經濟開展，導致用地需求的剛性增長，供需矛盾日益突出到規劃期末的2021年，麗江市經濟將保持快速增長的勢頭，將迎來三個需要大量用地為支撐的“頂峰人口頂峰、旅游業帶動的城市化頂峰、水電為龍頭的能源交通等根底設施建設頂峰，形成了對用地的剛性需求。預計麗江市人口到2021年將到達124.34萬人，人口增長和經濟增長必然導致用地需求增長，建設小康社會歷史階段與資源瓶頸凸現階段的不期而遇，進一步加劇了用地矛盾，使土地資源的平安騰挪空間顯著削弱，土地管理的難度顯著加大。同時麗江市根底設施重點是旅游業配套設施和能源建設重點是水

47、電產業的用地新頂峰，對用地保障形成了更大的壓力。經過十多年的快速開展，麗江市的耕地和可用于整理開發的宜農土地后備資源的數量日趨減少，土地供給彈性系數明顯降低，土地資源瓶頸尤其是耕地資源瓶頸約束日益增強。2、城鎮化和旅游業的深入開展，致使農用地、特別是耕地保護形勢日趨嚴峻麗江市正處在城鎮化的起步階段和旅游業的加速開展階段，離“十一五規劃目標還有較大差距，城鎮用地將有較大增加，農村建設用地的騰退減少相對滯后，短期內將造成耕地的凈減少。麗江市的耕地特別是優質耕地主要集中于壩區，耕地保護與城鎮化及根底設施建設對建設用地的剛性需求形成鋒利矛盾，耕地保護的形勢日趨嚴峻。據2005年變更調查數據顯示，麗江市

48、陡坡耕地及耕作條件較差的坡地、輪歇地占耕地資源的總量的62.03%，優質耕地資源匱乏，根本農田保護形勢嚴峻。由于后備資源缺乏，耕地補充任務艱巨，耕地保護與建設占用耕地矛盾十分鋒利，確保規劃末期的耕地保有量和根本農田困難很大。3、資源分布不均衡，縣區開展不平衡，土地利用協調統籌任務艱巨麗江市人口、土地、資源分布具有較強的不均衡特點，既有水豐土肥的畝產噸良田，也有溝壑深切的地災多發區，因此導致市內區域開展不平衡：有少數民族眾多、各項建設較落后的國家級貧困縣寧蒗縣，也有個體、私營企業眾多、云南省重點循環經濟示范區的華坪縣?，F今，經濟開展方式和產業升級轉型，國土開發新格局的形成等等，對麗江市土地利用提

49、出了更高的要求。市內區縣間開展的差異以及行業、小區域土地利用目標的多元化，使市內各行業、各區縣土地利用的結構與布局調整和優化難度加大，統籌協調行業、區域土地利用的任務非常艱巨。4、土地資源質量不高，土地生態環境急需保護麗江市耕地總體上以坡地、輪歇地為主，地形坡度大，加上開發利用不當等多種因素，在局部地域水土流失較為嚴重；林地中灌木林、疏林地、未成林造林地等低質林地面積占林地總量的24%，林地資源質量還需進一步提高；牧草地中98%以上為天然草地，放牧方式較粗放，草地退化較為嚴重。生態環境現狀不容樂觀，土地資源的可持續利用前景令人擔憂。5、土地規劃實施取得一定成效，但土地利用制度和管理的創新仍需努

50、力麗江市土地利用總體規劃體系初步建立，土地用途管制取得明顯成績，建設用地總規模得到有效控制，節約集約用地水平得到提高，土地整理復墾開發力度加大，實現了耕地占補平衡，規劃在經濟社會開展宏觀調控的作用明顯增強，實現了耕地保護和經濟開展雙促進的目標。但根據經濟社會開展要求，解決好建設用地供給與耕地保護、城鄉建設與生態建設之間的矛盾，創新土地利用制度、實現本次規劃修編確定的目標還需付出極大努力。第三章 土地利用戰略與目標一、指導思想和原那么一指導思想1、嚴格保護耕地和根本農田，堅持數量、質量和生態全面管護從保證糧食平安、社會平安和生態平安的高度，正確處理好保護耕地與開展建設的關系，按照穩定和提高農業根

51、底地位的要求，立足解決農村民生問題，加大土地整理復墾開發補充耕地力度，提高農業綜合生產能力。進一步強化對根本農田的保護和管理，推進耕地保護由單純數量保護向數量、質量和生態全面管護轉變。2、嚴格控制建設用地總量，堅持合理有序開發新增建設用地規模一定要與當地人口增長、經濟開展、城鎮化、工業化進程水平相適應，不能單純依靠擴大用地規模來推動經濟社會開展，要切實挖掘存量土地利用潛力，大幅提高用地率和用地水平。3、大力推進節約集約利用土地，促進經濟開展方式的轉變按照建設資源節約型社會的要求，立足保障和促進科學開展，積極拓展建設用地新空間，努力促進建設用地增長從外延式開展向以內涵挖潛為主轉變，推進土地利用方

52、式由粗放型利用向集約型利用轉變，提高土地集約利用水平，推動產業結構優化升級，促進經濟開展方式的轉變。4、統籌區域及各業各類用地，堅持保障城鄉協調開展按照落實全市區、縣協調開展的總體戰略，根據市內區縣開展和土地利用的特點，實行差異化的土地利用管理，立足形成國土開發新格局。優化配置各業各類用地，引導人口、產業和生產要素合理流動，促進城鄉統籌和區縣協調開展。5、嚴格履行法定義務，確保耕地占補平衡認真落實耕地“占補平衡的法定義務，充分挖掘土地整理復墾開發潛力，支持耕地后備資源豐富的縣、鄉加大土地整理復墾開發補充耕地任務量，實施土地整理復墾開發重大工程，確保各類建設占用耕地與整理復墾開發補充耕地的平衡。

53、6、積極保護和改善土地生態環境，推進土地可持續利用按照建設生態友好型社會要求，協調土地利用與生態環境保護，在開發中保護，在保護中開發，開展退田還湖與生態濕地建設、自然保護區保護與建設、水土流失治理、生態功能區建設、生態敏感區環境保護等工程，積極保護和改善土地生態環境，努力推進土地資源的可持續利用。二規劃原那么1、依法規劃。按照?土地管理法?等法律法規的要求，切實貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的根本國策進行規劃編制。2、統籌協調。按照麗江市國民經濟開展、土地資源管理和生態環境保護的要求，依照云南省下達的各項規劃控制指標，綜合平衡各業用地需求。適應產業結構調整和城鄉統籌開展的需求，合理

54、調整和優化土地利用結構，有效引導和確定各行業用地布局和規模。加強土地利用的經濟、社會和生態環境等方面的目標協調，正確處理保護資源與保障開展中的各種關系。3、承上啟下。落實云南省土地利用提出的各項任務要求，立足市域土地利用統籌管理，對市域內各區縣土地利用規劃提出明確任務會讓要求。4、因地制宜，可持續開展。依據麗江市實際情況，針對麗江市土地利用中出現的主要矛盾和問題，遵循經濟、社會和自然開展的客觀規律，科學規劃土地利用。最大限度地表達麗江市經濟社會和土地資源特征，制定全市土地利用戰略目標、方向、重點、政策和措施，使土地利用結構和布局得到合理調整，土地利用方式轉變去的明顯進展，促進經濟、社會全面協調

55、可持續開展。5、協調銜接，科學民主。做好土地利用與“十一五規劃、“十二五開展戰略、城市總體規劃及農、林、交通、水利等部門相關規劃的銜接與協調工作。廣泛發動社會各方面力量，吸納專家建議，使規劃修編工作成為政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、集思廣益、科學決策的過程。6、注重實施。面向市轄各區縣政府和社會公眾，強化法制、行政、經濟、社會等各方面的手段，切實提高規劃的公信力和實施能力。二、經濟社會開展戰略麗江市有著得天獨厚的自然及人文資源，是云南省乃至全國旅游旺地，在國家重點構建的滇、川、藏大香格里拉生態文化旅游圈中有著舉足輕重的地位，同時擁有豐富的水電、礦產資源。?麗江市國民經濟和社會開展十一

56、五規劃綱要?以下簡稱“十一五規劃中明確提出了麗江市2006-2021年經濟社會開展戰略和任務。在優化結構、提高效益和降低消耗的根底上，實現國民經濟持續快速協調健康和社會全面進步。1、破解“三農難題，建設社會主義新農村加快城鄉開展，統籌規劃、合理布局城鎮和鄉村，以旅游業反哺農業，以城鎮帶動農村，以二、三產業的開展吸納更多的農村剩余勞動力。加快開展特色農業，優化農業區域布局，引導土地依法合理流轉，推動優勢特色農作物向最適宜區集中，積極推進農業產業化進程。擴大農村公共效勞面，積極推進文明生態新農村建設。2、創新旅游開展模式，推動旅游業的新跨越優化調整旅游業開展布局，加大景區景點的保護、開發和資源整合

57、力度，不斷提升中部核心景區古城和玉龍雪山的吸引力，大力開發“東翼瀘沽湖和“西翼老君山景區，輻射帶動各區縣其他景區景點開發，打造一批富有時代特色的國際知名旅游品牌和具有地方民族特色的旅游精品。3、加快城鎮根底設施建設，提高城市化水平充分發揮城市規劃的綜合調控作用，合理引導城鎮化開展，優化城鎮結構和布局，加快城鎮建設，完善城市功能體系。注重城市區域山水格局，維護民族文化的連續性，突出城市的風格和特色，著力把麗江中心城區打造成集山水田園風光和民族文化于一體的國際旅游城市。4、實施水能富市戰略，加快推進新型工業化進程堅持走新型工業化道路，牢固樹立水能富市思想，抓住國家開發金沙江水能資源的歷史機遇，配合支持好“一庫八級水電站等一批重大能源工程，做大做強水電產業。同時積極開展以煤炭為主的礦產、建筑建材、現代生物制藥、農產品加工、旅游工藝品加工等產業，打造一批名牌產品。大力開展非公有制經濟，鼓勵社會資本進入法律法規未禁止的工業領域投資創業，是非公經濟成為拉動麗江市新型工業開展的重要力量。加強工業