1、第二章第二章 財政支出財政支出v第一節(jié)第一節(jié) 財政支出的分類財政支出的分類v第二節(jié)第二節(jié) 市場體制下的財政支出結構市場體制下的財政支出結構v第三節(jié)第三節(jié) 我國主要財政支出分析我國主要財政支出分析第一節(jié)第一節(jié) 財政支出的分類財政支出的分類v各國常用的分類方法有兩種：v一是按政府功能（functions of government）分類；v二是按支出的經濟類型（economic type）分類。v過去我國政府預算一直采用按支出的經費性過去我國政府預算一直采用按支出的經費性質和具體用途分類的方法，從質和具體用途分類的方法，從2007年起，開年起，開始采用國際通行的按始采用國際通行的按政府功能政府功能

2、和按和按經濟類經濟類型型分類的方法。分類的方法。v此外，財政支出還可以按支出項目與資本投此外，財政支出還可以按支出項目與資本投資的關系以及支出是否直接購買商品或勞務資的關系以及支出是否直接購買商品或勞務進行分類。進行分類。一、按政府功能分類一、按政府功能分類v按政府功能分類，就是按政府的主要職能對按政府功能分類，就是按政府的主要職能對財政支出進行分類。運用這種分類方法考察財政支出進行分類。運用這種分類方法考察政府的財政支出結構，人們就可以全面了解政府的財政支出結構，人們就可以全面了解政府的活動范圍和職能重心。但我國財政支政府的活動范圍和職能重心。但我國財政支出按政府功能分類的方法與國外略有不同

3、。出按政府功能分類的方法與國外略有不同。v一般公共服務支出；外交支出；國防支出；一般公共服務支出；外交支出；國防支出；公共安全支出；教育支出；科學技術支出；公共安全支出；教育支出；科學技術支出；文化體育與傳媒支出；社會保障與就業(yè)支文化體育與傳媒支出；社會保障與就業(yè)支出；社會保險基金支出；醫(yī)療衛(wèi)生支出；出；社會保險基金支出；醫(yī)療衛(wèi)生支出；環(huán)境保護支出；城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出；農林環(huán)境保護支出；城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出；農林水事務支出；交通運輸支出；工業(yè)、商業(yè)、水事務支出；交通運輸支出；工業(yè)、商業(yè)、金融等事務支出；其他支出；轉移性支出。金融等事務支出；其他支出；轉移性支出。我國財政支出按照功能分類方法包我國財政

4、支出按照功能分類方法包括如下括如下1717類支出：類支出：二、按經濟類型分類二、按經濟類型分類v國際貨幣基金組織將政府財政支出按經經濟類型濟類型分為8大類：v雇員報酬、商品和勞務的使用、固定資本的消耗、利息、補貼、贈款、社會福利津貼和其他開支。v我國對財政支出按經濟類型分類的方法與國際貨幣基金組織略有不同，共分12大類：v工資福利支出；商品和服務支出；對個人和家庭的補助；對企事業(yè)單位的補貼；轉移性支出；贈與；債務利息支出；債務還本支出；基本建設支出；其他資本性支出；貸款轉貸及產權參股支出；其他支出。三、按支出項目與資本投資的關系分類三、按支出項目與資本投資的關系分類v分為經常性支出和資本性支出

5、兩大類分為經常性支出和資本性支出兩大類v經常性支出經常性支出是政府用于經常項目的開支。資本性支出資本性支出是指政府用于資本項目的支出。四、按支出是否直接購買四、按支出是否直接購買商品或勞務分類商品或勞務分類v購買支出購買支出是指政府直接在市場上購買進行日常政務或公共投資必需的商品或勞務而形成的開支。v轉移支出轉移支出是指政府把籌集到的財政資金無償轉移給企業(yè)或家庭，由他們再到市場上購買所需商品或勞務而形成的財政支出 。第二節(jié)第二節(jié) 市場體制下的財政支出結構市場體制下的財政支出結構v財政支出結構主要取決于政府的職能范圍和職責重心。在不同的經濟體制下，政府的職能范圍和重心有所不同，所以一定的經濟體制

6、往往會有一個特定的財政支出結構相對應。這說明在財政支出結構與經濟體制之間存在一定的內在聯(lián)系。v市場經濟是社會資源配置以市場機制為主導市場經濟是社會資源配置以市場機制為主導的一種經濟模式，市場體制下的財政支出結的一種經濟模式，市場體制下的財政支出結構有以下兩個特征：構有以下兩個特征：一、在政府的財政支出中，經濟支出一、在政府的財政支出中，經濟支出不占主要地位不占主要地位v在市場經濟條件下，社會的經濟活動主要應由自主經營的企業(yè)在市場機制的調節(jié)下進行，政府不是社會經濟活動的直接組織者，而且一般也不直接干預企業(yè)生產經營的具體事務；政府的經濟職能主要表現(xiàn)為在宏觀上對社會經濟活動進行間接的調節(jié)和管理。v根

7、據(jù)市場經濟的內在要求，經濟職能不應成為政府的主要職能，在一定條件下它應讓位于政府的社會社會服務職能服務職能 。二、資本支出特別是生產經營二、資本支出特別是生產經營性的資本支出一般不在財政支性的資本支出一般不在財政支出中占重要地位出中占重要地位v在市場經濟條件下，企業(yè)是獨立的生產經營者，政府一般不直接經營企業(yè)。同時，市場經濟還從根本上要求自主經營的企業(yè)擁有擴大再生產的投資權，而且企業(yè)的投資資金主要靠企業(yè)自身的利潤積累或從金融市場來解決，政府一般不包攬企業(yè)投資的資金供應。因此，市場經濟中的政府不應是生產領域的主要投資者和企業(yè)經營資本的主要提供者。v政府在投資方面的主要任務是對鐵路、港政府在投資方面

8、的主要任務是對鐵路、港口、電力、通訊等基礎設施進行直接投資，口、電力、通訊等基礎設施進行直接投資，以填補企業(yè)在這些方面的投資空白；此外以填補企業(yè)在這些方面的投資空白；此外政府還應適當?shù)乩孟鄳胧﹣硪龑髽I(yè)政府還應適當?shù)乩孟鄳胧﹣硪龑髽I(yè)投資方向，實現(xiàn)國家的產業(yè)政策。投資方向，實現(xiàn)國家的產業(yè)政策。v由于市場體制下政府不承擔大量的經營性投資，財政支出中資本性支出一般不應占很大財政支出中資本性支出一般不應占很大比重，除非政府需要對基礎設施進行大規(guī)模比重，除非政府需要對基礎設施進行大規(guī)模的投資。的投資。第三節(jié)第三節(jié) 我國主要財政支出分析我國主要財政支出分析v基本建設支出v文教科學衛(wèi)生支出v行政管

9、理和國防支出v社會保障支出v財政補貼支出一、基本建設支出一、基本建設支出v1.政府投資的必要性 私人部門的固定資產投資一般只局限在那些“短、平、快”的投資項目，其投資追求低風險、高盈利，同時也很少考慮社會效益。這樣，政府作為一個宏觀經濟的管理者，就有責任在固定資產投資領域拾遺補缺，從事一些私人部門不愿意或沒有能力從事的投資項目。 一般來說，政府的固定資產投資應集中在以下方面：（1）微觀經濟效益低，但國民經濟整體發(fā)展亟需的建設項目；（2）投資規(guī)模大，私人部門無力進行的投資項目；（3）周期長、見效慢，但社會效益高的建設項目。 v總之，在市場體制下，政府投資不應與私人部門爭項目，凡是私人愿意投資的領

10、域政府就不應去搞競爭。但政府投資也并非可有可無，許多投資領域私人企業(yè)不愿涉足，而這正是政府投資一顯身手的地方。v2.財政基本建設投資體制 （1）在計劃經濟時期，財政的基本建設資金一直采取無償撥付的形式；從1979年起，開始實行基本建設的“撥改貸”制度 。（2）1988年對中央基本建設投資實行基金制。（3）1994年，撤銷原來6個國家計委屬下的專業(yè)投資公司，并剝離原來建設銀行承擔的基本建設投資管理業(yè)務，同時組建國家開發(fā)銀國家開發(fā)銀行和國家開發(fā)投資公司行和國家開發(fā)投資公司，由它們負責國家預算內的基本建設資金的貸款和投資工作。為了管好用好國家預算內安排的基本建設投資，財政部成立了基建司。（4）200

11、0年，財政部新設經濟建設司，取消基建司，基本建設撥款由經建司負責。二、文教科學衛(wèi)生支出二、文教科學衛(wèi)生支出v1.文教科學衛(wèi)生單位的性質 事業(yè)單位的性質決定了具有典型社會公共需要性質的國有事業(yè)單位所需要的資金主要應由國家財政來供應，而對那些具有半社會公共需要性質的事業(yè)單位，國家應根據(jù)不同情況，采取部分經費供應或將其徹底推向市場，并對其進行企業(yè)化管理。v2.文教科學衛(wèi)生支出的性質（1）文教科學衛(wèi)生支出屬于社會消費性支社會消費性支出出 ；（2）文教科學衛(wèi)生支出屬于非生產性支出非生產性支出。需要指出的是，將文教科學衛(wèi)生支出劃為非生產性支出，并不意味著它不重要，也不意為著它與社會生產沒有任何關系。 v3

12、.文教科學衛(wèi)生支出的內容（1）按支出的部門劃分 ，它包括文化事業(yè)費、教育事業(yè)費、科學事業(yè)費、衛(wèi)生事業(yè)費、體育事業(yè)費、通訊事業(yè)費及廣播電視事業(yè)費。此外，還包括出版、文物、檔案、地震、海洋、計劃生育等項事業(yè)的事業(yè)費支出。 （2）按支出的用途劃分，它包括人員經費支出和公用經費支出。它們分別用于文教科學衛(wèi)生等單位的人員經費開支和公用經費開支。 v4.4.文教科學衛(wèi)生支出的管理文教科學衛(wèi)生支出的管理 財政部門管理文教科學衛(wèi)生支出有兩大任務：財政部門管理文教科學衛(wèi)生支出有兩大任務：一是保證這些部門的經費供應一是保證這些部門的經費供應二是二是 “ “少花錢，多辦事少花錢，多辦事”（1）定員定額管理 。定員定

13、額管理是指通過制定文教科學衛(wèi)生等單位的人員編制和財務收支限額來安排和控制文教科學衛(wèi)生支出的管理制度。它在內容上分為定員管理定員管理和定額管理定額管理兩部分。 （2）財務管理。它主要包括：1）預算管理形式。全額預算管理差額預算管理自收自支管理。2）收入和支出管理。在收入管理方面，財政撥款作為預算內資金進行管理，而事業(yè)單位自己組織的收入則作為預算外資金進行管理。相應地，事業(yè)單位用預算外收入安排的支出則完全在國家管理控制之外。 這種收支管理模式存在諸多弊端，因此，國家實行了部門預算的改革，這項改革要求將事業(yè)單位的財政撥款和自己取得的收入全部納入單位預算，對這兩部分資金要統(tǒng)一核算，統(tǒng)籌安排。三、行政管

14、理和國防支出三、行政管理和國防支出v行政管理和國防支出的性質 行政管理支出行政管理支出是指財政用于國家各級權力機關、行政管理機關以及外事機構行使其職能所需要的經費支出。 國防支出國防支出是指財政用于國防建設、國防科研事業(yè)、軍隊正規(guī)化建設等方面的費用支出。 兩者在性質上有共同之處： 1.二者都是國家機器運行所必需的，它們同屬于國家政權建設支出。 2.這兩類支出都屬于社會消費和非生產社會消費和非生產性支出性支出。 從國家和財政本身存在的意義上說，行政管理支出和國防支出都是十分必要的。然而，行政管理支出和國防支出又都屬于社會消費性支出，它們對社會的生產和財富的創(chuàng)造沒有直接的貢獻。因此，對這兩類支出又

15、必須加以約束，將其控制在合理的限度內。v行政管理支出和國防支出的內容 行政管理支出的內容決定于國家行政管理機關的結構及其職能。我國行政管理支出，包括行政支出、公安支出、國家安全支出、司法檢察支出和外交支出。行政管理支出，按其最終用途劃分，可分為人員經費和公用經費兩部分。 我國的國防支出包括國防費、國防科研事業(yè)費、民兵建設費及用于專項工程和其他的支出。 四、社會保障支出四、社會保障支出v市場經濟中為什么需要社會保障v我國社會保障制度的主要內容v我國社會保障制度改革需要研究和解決的幾個問題市場經濟中為什么需要社會保障v 社會保障是國家向喪失勞動能力、失去就業(yè)機會以及遇到其他事故而面臨經濟困難的公民

16、提供的基本生活保障。v它有兩個基本特征v（1）社會保障是由政府在社會范圍內組社會范圍內組織實施織實施的，因而不同于勞動者就業(yè)單位自己為職工舉辦的經濟保障計劃；v（2）社會保障的受益人為公民中遇到生、老、病、殘、失業(yè)等事故而亟待獲得物質幫助者，這種受益人具有選擇性受益人具有選擇性。v市場要按照人們對產出的貢獻支付報酬 。根據(jù)這一市場分配法則，就勞動力這種要素而言，勞動者的個人天賦和能力就成為影響人們收入水平的重要因素。這在一方面可以刺激經濟效率， 對在另一方面卻是對老弱病殘等經濟上的弱者的無情裁決。v從社會的和道德的角度看，市場分配造成的貧富懸殊狀況是不公平的，是社會所不能接受的。在現(xiàn)代社會經濟

17、條件下，人們已達成了一個共識，即人的生與死，或者說，人的最低生活需要是不應該由市場來裁決的，就是說，在收入分配方面，市場的裁決不應是最后的，政府應該有所作為。 v政府可以綜合運用稅收手段和財政支出手段實現(xiàn)收入的公平再分配。2. 我國社會保障制度的主要內容v社會保險v社會救濟v一部分社會福利項目 （1）社會保險v社會保險社會保險是政府按照保險原則舉辦的一種社會保障計劃，它是現(xiàn)代社會保障制度的核心內容。v它與商業(yè)保險一樣，也要求受保人或其就業(yè)單位向社會保障機構繳納一定的費用，并且也具有風險分擔、互助互濟的保險功能。 社會保險與商業(yè)保險的主要區(qū)別有：社會保險與商業(yè)保險的主要區(qū)別有： 社會保險的保險基

18、金來自受保人+就業(yè)單位+政府可以給予資助。 社會保險的受保人領取保險金的權利與繳納保險費的義務在數(shù)量的對應上不像商業(yè)保險那樣遵從對等的原則。 社會保險強制強制保險，而商業(yè)保險自愿保險。v我國目前的社會保險計劃主要有養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷和生育五個項目，其中最主要的是養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療保險，俗稱“三險”。v可以從保險覆蓋范圍、保險費籌集、運行模式、保險待遇、基金管理等方面對各種保險的基本制度進行分析。（2）社會救濟v社會救濟是國家財政通過財政撥款，向生活確有困難的城鄉(xiāng)居民提供資助的社會保障計劃。我國的社會救濟由民政部門進行管理，其內容主要包括：v城鄉(xiāng)居民最低生活保障（簡稱“低保”）；v下崗職工生活

19、補貼；v農村“五保戶”救濟；v災民救濟。（3）一部分社會福利項目v國家民政部門提供的社會福利主要是對盲聾啞和鰥寡孤獨的社會成員給予各種物質幫助，其資金大部分來源于國家預算撥款。在各項民政社會福利項目中，社會福利院（孤兒院、敬老院、精神病福利院等）、烈屬和殘廢軍人撫恤金以及孤老復員軍人定期、定量補助屬于社會保障。 3. 我國社會保障制度改革需要研究和解決的幾個問題v養(yǎng)老社會保險的籌資模式v開征社會保障稅v農村的社會保障問題（1）養(yǎng)老社會保險的籌資模式v現(xiàn)收現(xiàn)付式現(xiàn)收現(xiàn)付式是指當期的繳費收入全部用于支付當期的養(yǎng)老金開支，不留或只留很少的儲備基金。v基金式又分為完全基金式和部分基金式兩種。v用一個時

20、期正在工作的一代人的繳費來支付用一個時期正在工作的一代人的繳費來支付已經退休的一代人的養(yǎng)老金。已經退休的一代人的養(yǎng)老金。v優(yōu)點：優(yōu)點：費率調整靈活，社會共濟性強，基本費率調整靈活，社會共濟性強，基本上不存在基金受投資風險影響的問題，具有上不存在基金受投資風險影響的問題，具有較強的代際分配功能。較強的代際分配功能。v缺點：缺點：老齡化引起稅率上升，年輕人負擔重，老齡化引起稅率上升，年輕人負擔重，引發(fā)社會矛盾；（引發(fā)社會矛盾；（6060歲以上的人口占總人口歲以上的人口占總人口的比重超過的比重超過1010，這是進入老齡化的標志，這是進入老齡化的標志，我國在我國在20002000年的時候已經達到了年的

21、時候已經達到了10.710.7，到，到20152015年的時候我們的老齡化人口比重能夠達年的時候我們的老齡化人口比重能夠達到到1515，到，到20302030年的時候能夠達到年的時候能夠達到2424，到，到20502050年的時候能夠達到年的時候能夠達到3030。）忽略個人的忽略個人的自我保障責任，激勵功能弱。自我保障責任，激勵功能弱。v完全基金式是指當期繳費收入全部用于為當期繳費的受保人建立養(yǎng)老儲備基金，儲備基金的目標應當是能夠滿足未來向全部受保人支付養(yǎng)老金的資金需要。v其其特征特征是建立個人帳戶，使退休金直接來源于社會是建立個人帳戶，使退休金直接來源于社會成員本身的儲蓄積累，強調勞動者自我

22、保護。成員本身的儲蓄積累，強調勞動者自我保護。v優(yōu)點：優(yōu)點：緩解老齡化的沖擊；減輕政府財政負擔；激緩解老齡化的沖擊；減輕政府財政負擔；激勵功能強，不會扭曲個人的工作和儲蓄行為；有助勵功能強，不會扭曲個人的工作和儲蓄行為；有助于資本積累。于資本積累。v缺點：缺點：過渡階段繳費率過高；長時期的通貨膨脹和過渡階段繳費率過高；長時期的通貨膨脹和投資風險，增值壓力大；缺乏社會互濟。投資風險，增值壓力大；缺乏社會互濟。v部分基金式是通過現(xiàn)收現(xiàn)付制滿足當前支付部分基金式是通過現(xiàn)收現(xiàn)付制滿足當前支付需要的前提下，留出一定的儲備以適應未來需要的前提下，留出一定的儲備以適應未來的支出需求。的支出需求。v這一方式被

23、認為是從現(xiàn)收現(xiàn)付制向完全基金這一方式被認為是從現(xiàn)收現(xiàn)付制向完全基金制轉變的過渡模式。制轉變的過渡模式。v采用社會統(tǒng)籌和個人帳戶兩種形式。采用社會統(tǒng)籌和個人帳戶兩種形式。v按照世界銀行的標準，當一個非完全基金式的養(yǎng)老保險的儲備基金可以滿足2年以上的養(yǎng)老金支出需要時，則該養(yǎng)老保險計劃屬于部分基金式。v從資金角度看，現(xiàn)收現(xiàn)付式的養(yǎng)老保險是一種靠后代養(yǎng)老的保險模式 ；完全基金式是一種自我養(yǎng)老的保險模式 ；部分基金式的養(yǎng)老保險則是自我養(yǎng)老和后代養(yǎng)老相結合的一種養(yǎng)老模式。v我國目前社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的基本養(yǎng)老保險計劃從籌資模式上看屬于現(xiàn)收現(xiàn)付式現(xiàn)收現(xiàn)付式。當前的養(yǎng)老個人賬戶實際上是“空賬”運行，它僅

24、發(fā)揮記賬的功能，而沒有發(fā)揮積累資金的功能。 v為應付人口老齡化趨勢，國家已決定將我國的養(yǎng)老社會保險的籌資模式逐步轉為部分基金式，即所謂做實個人賬戶。 v養(yǎng)老保險籌資模式的轉軌并非輕而易舉，主要矛盾是養(yǎng)老金的隱性負債會導致在職職工的雙重負擔問題。 （2）開征社會保障稅v社會保險費目前還不是一種稅收，不適用于稅收征管法，企業(yè)和單位如果拒不繳費，稅務部門不能根據(jù)稅收征管法采取強制執(zhí)行和處罰手段。而在現(xiàn)實中，企業(yè)和單位拒不繳費的現(xiàn)象還比較普遍。 v從這個角度看，在我國開征社會保險稅有利于社會保障制度的資金籌集和順利實施。（3）農村的社會保障問題v目前我國的社會保障制度基本上還是“只保城鎮(zhèn)，不保農村”，

25、 而農村人口占總人口的60%以上，社會保障制度并不具備完全的“社會性”。而另一方面，農村人口卻亟需政府社會保障，尤其是養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障。建立健全農村的養(yǎng)老、醫(yī)療保障制度，已成為我國發(fā)展和完善社會保障制度的當務之急。 v目前，國家在農村建立社會保障制度的主要任務是建立最低生活保障計劃。 v針對農村“看病貴、看病難”的問題，國家在2007年內在全國農村全面推行“新農合”。“新農合”制度具有三個特點：自愿性；以政府出資為主，農民繳費為輔 ；重點保大病 。 五、財政補貼支出v財政補貼是國家為了某種特定需要面向企業(yè)或居民個人提供的無償補助。v從性質上看，財政補貼顯然是一種轉移性支出，它與社會保障支出一樣，也可以帶來國民收入的再分配。v但財政補貼并不同于社會保障支出。社會保障支出起因于生老病殘等社會的經濟事故，而財政補貼支出則直接或間接地與價格因素有關。市場體制下財政補貼的地位和作用v財政補貼不同于稅收，它從一開始就是作為政府干預經濟的手段而出現(xiàn)的，調節(jié)經濟是財政補貼的惟一職能。因此，只有當政府需要較