1、加強(qiáng)人大選舉的程序建設(shè)    2004年8月23日，十屆全國人大常委會(huì)第一次審議選舉法修正案草案，拉開了1979年以來第四次修改選舉法的序幕。這次修改有四處：一是在縣鄉(xiāng)人大代表直接選舉中恢復(fù)預(yù)選程序；二是規(guī)定選舉委員會(huì)可以組織代表候選人與選民見面，回答選民的問題；三是提高罷免縣鄉(xiāng)人大代表的門檻；四是加大對(duì)破壞選舉的制裁，明確界定賄選。這次修改只是個(gè)別修改，不是全面修改，總的傾向是回應(yīng)近年來，尤其是去年在深圳、北京地方人大選舉中出現(xiàn)的一些新問題，加強(qiáng)選舉的程序建設(shè)。這和中共16屆4中全會(huì)關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定“推進(jìn)社會(huì)主義民主的制度化、規(guī)范化和程序

2、化”的精神一致10月27日，十屆全國人大12次會(huì)議上，修改完成。一、恢復(fù)預(yù)選有利于避免“黑箱操作”關(guān)于預(yù)選，1979年選舉法就規(guī)定過縣鄉(xiāng)人大代表直接選舉可以采用預(yù)選方式確定正式候選人。但在1986年修改選舉法時(shí)，考慮到預(yù)選增加工作量，又考慮到有些地方搞了差額預(yù)選后，實(shí)行等額選舉，用預(yù)選代替了正式選舉，就廢除了預(yù)選程序。此后完全通過“醞釀”確定正式候選人。但從去年深圳、北京的選舉實(shí)踐看，參與“醞釀”的往往只是選區(qū)工作組成員、選舉單位負(fù)責(zé)人和少數(shù)并沒有被選民授權(quán)的“選民代表”（嚴(yán)格說來直接選舉中不應(yīng)該再有什么“選民代表”），廣大選民被排除在外，如何“醞釀”不公開，不透明，“黑箱操作”的嫌疑很大。比

3、如在北京海淀區(qū)燕園街道第二選區(qū)（北大文科選區(qū)），第一輪“醞釀”，按選民聯(lián)名推薦人數(shù)計(jì)算排名第2的人被“醞釀”掉了，而排名第13、14的人反而進(jìn)入下一輪；第二輪“醞釀”，按選民同意人數(shù)計(jì)算排名第3、4、5被“醞釀”掉了，排名第6的反而成為正式候選人。基于對(duì)“黑箱操作”的不滿，許多選民、自薦候選人都紛紛提出用預(yù)選的方式確定正式候選人。但應(yīng)該看到，預(yù)選并不是避免“黑箱操作”的唯一辦法。對(duì)于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的選區(qū)或者居住分散的農(nóng)村選區(qū)，倘若預(yù)選經(jīng)費(fèi)不列入選舉經(jīng)費(fèi)由國庫列支的話，缺乏經(jīng)費(fèi)會(huì)成為不舉行預(yù)選的正當(dāng)理由。所以，各省、市、自治區(qū)在制定實(shí)施選舉法的具體辦法的時(shí)候，一方面應(yīng)詳細(xì)規(guī)定提起預(yù)選的條件、程序、經(jīng)

4、費(fèi)，一方面也不應(yīng)忘記，在大部分選區(qū)，仍然需要通過非預(yù)選的方式確定正式候選人，這方面的程序建設(shè)也不能放松。比如可以規(guī)定，仍然采取“幾上幾下”確定正式候選人的，首先應(yīng)以選民聯(lián)名推薦人數(shù)多少作為進(jìn)入下一輪的依據(jù)（政黨、團(tuán)體也應(yīng)動(dòng)員自己的成員聯(lián)名推薦自己的人選），第二輪再以選民同意人數(shù)作為進(jìn)入下一輪的依據(jù)，嚴(yán)格按照排名順序確定正式候選人，選舉委員會(huì)和選區(qū)單位不再搞什么姓別、年齡、職業(yè)、身份方面的平衡和照顧。這些工作做好了，其實(shí)也能起到預(yù)選所起的作用。二、候選人與選民見面有利于選舉公開此次選舉法修改草案規(guī)定“選舉委員會(huì)可以組織代表候選人與選民見面，回答選民的問題”，與原來選舉法把介紹候選人限制在選民小組

5、內(nèi)比起來，無疑擴(kuò)大了候選人接觸選民的范圍，有利于選民對(duì)候選人的了解，可以減少過去那種盲人摸象式的投票選舉。而候選人回答選民問題的規(guī)定，則有利于提高選舉的的公開性和競(jìng)爭(zhēng)性，有可能成為人大代表選舉由目前的確認(rèn)性選舉向競(jìng)爭(zhēng)性選舉轉(zhuǎn)化的契機(jī)。1979年選舉法第30條曾規(guī)定“各黨派、團(tuán)體和選民，都可以用各種形式宣傳代表候選人”，這成為1980年前后北京大學(xué)、湖南師范學(xué)院、浙江大學(xué)、山東師范大學(xué)等高校學(xué)生搞競(jìng)選的依據(jù)。后來“競(jìng)選”被視為“資產(chǎn)階級(jí)自由化”的表現(xiàn)，1982年修改選舉法的時(shí)候，這一條就被刪掉了，代之以在選民小組上介紹而不是宣傳代表候選人。這次修改，增加了候選人與選民互動(dòng)的內(nèi)容，但仍然把組織權(quán)力

6、保留在選舉委員會(huì)手中。顯然，在省、市、自治區(qū)的實(shí)施條例中，對(duì)這一條仍然要進(jìn)一步細(xì)化。實(shí)踐中，已經(jīng)出現(xiàn)了一些自薦候選人公開拜訪選民、發(fā)放宣傳材料、通過網(wǎng)絡(luò)媒體與選民溝通以爭(zhēng)取選票的情況。對(duì)這些選舉行為，是否考慮由選舉委員會(huì)進(jìn)行備案管理，這樣，一方面這些行為可以獲得一定的合法性（比如，經(jīng)選舉委員會(huì)認(rèn)可發(fā)放一定數(shù)量的宣傳材料，城管部門不視為街頭小廣告），一方面也可以限制將來一些財(cái)力雄厚的團(tuán)體和候選人濫用宣傳手段過分影響選舉。三、提高提出罷免的門檻不如規(guī)范選舉程序現(xiàn)選舉法規(guī)定原選區(qū)30人以上聯(lián)名，就可以提出縣鄉(xiāng)人大代表的罷免案，此次選舉法修改草案提高了這一門檻，規(guī)定提出罷免案最低應(yīng)為原選區(qū)選民數(shù)的1/

7、10，但選區(qū)選民數(shù)低于300人的，聯(lián)名人數(shù)不得少于30人，選區(qū)選民數(shù)超過1000人的，聯(lián)名人數(shù)100人以上即可。那么我國現(xiàn)在縣鄉(xiāng)人大選舉的平均一個(gè)選區(qū)選民數(shù)是多少呢？現(xiàn)在還沒有直接的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。據(jù)199899鄉(xiāng)級(jí)人大直選的統(tǒng)計(jì)，全國鄉(xiāng)級(jí)人大平均每一代表代表選民270人，199798年縣級(jí)人大直選的統(tǒng)計(jì)，全國縣級(jí)人大平均每一代表代表選民1348人，在不考慮城市每一代表所代表的人口數(shù)是農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)的四分之一（即所謂“四分之一條款”）的情況下，這兩個(gè)數(shù)字大致可以看做是鄉(xiāng)縣人大代表選區(qū)最小選區(qū)的選民數(shù)。可以看出，選舉法修正案規(guī)定的上下限基本在這個(gè)范圍內(nèi)。根據(jù)全國人大常委會(huì)法工委主任胡康生所

8、作的選舉法修正案（草案）說明，提高罷免門檻的原因是有些地方新一屆代表剛剛選出，尚未召開新一屆人民代表大會(huì)就有選民聯(lián)名要求罷免代表。而目前選舉法關(guān)于罷免程序的規(guī)定使罷免代表過于容易，所以建議適當(dāng)提高聯(lián)名人數(shù)。胡康生說的新一屆代表剛選出就被提起罷免，是2003年深圳市南山區(qū)麻嶺社區(qū)居委會(huì)選區(qū)的事，不過，據(jù)報(bào)道，那里選民之所以提出罷免案，根本原因在于選民聯(lián)名提名的候選人落選，而官方提名的候選人當(dāng)選的時(shí)候居然兼任選區(qū)選舉工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長！該選區(qū)還存在無故延期選舉、選民無故重新登記、投票計(jì)票環(huán)節(jié)諸多不規(guī)范等等問題。選民對(duì)剛剛選出的代表提罷免案，明明是對(duì)選舉中種種不合程序之處的一種抗議。面對(duì)這種抗議，不去

9、規(guī)范選舉程序，而一味提高提出罷免案的人數(shù)，無疑是揚(yáng)湯止沸。須知，麻嶺社區(qū)居委會(huì)選區(qū)重新登記后的選民數(shù)是849人，那位沒有當(dāng)選的候選人，聯(lián)名推舉他的人數(shù)是151人，即使要求1/10的選民數(shù)才能提罷免案，如果繼續(xù)不按規(guī)則辦事觸犯眾怒，達(dá)到這個(gè)要求也并不很難。不過，最終通過的新選舉法最終還是采取了絕對(duì)數(shù)方式，罷免縣級(jí)人大代表，須五十名以上選民聯(lián)名；罷免鄉(xiāng)級(jí)人大代表，須三十名以上選民聯(lián)名。胡康生解釋，選舉結(jié)束后，選民人數(shù)會(huì)發(fā)生變化，如果要罷免代表，聯(lián)名人數(shù)是否達(dá)到原來所規(guī)定的選區(qū)全體選民的十分之一，難以把握，而采用絕對(duì)數(shù)的辦法則一目了然。最終通過的方案實(shí)際上只提高了罷免縣級(jí)人大代表的門檻，但比草案中曾

10、設(shè)的門檻還是大大降低。四、防止賄選最有效的辦法是落實(shí)秘密投票此次選舉法修改還加大了對(duì)破壞選舉的行為的制裁。在行政處分和刑事處分之外，又規(guī)定了治安管理處罰，并特別明確了賄選是“以金錢或者其他財(cái)物賄賂選民或者代表，妨害選民和代表自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)的”行為，并明確規(guī)定，以賄選當(dāng)選的，“其當(dāng)選無效”。我國村民委員會(huì)選舉的一個(gè)基本經(jīng)驗(yàn)是，在熟人社會(huì)中防止賄選最有效的手段是落實(shí)秘密投票。假如賄選者不能監(jiān)督得到好處的人真正投自己的票，投票者就可能“陽奉陰違”，賄選者就不免“竹籃打水一場(chǎng)空”，這樣一來，賄選的動(dòng)機(jī)就會(huì)得到有效的抑制。秘密投票就可以防止賄選者監(jiān)督投票者。這方面，實(shí)踐中已經(jīng)摸索出了一些非常好

11、的經(jīng)驗(yàn)，比如設(shè)立秘密寫票間，所有的投票者無一例外地進(jìn)秘密寫票間-否則，賄選者馬上便能斷定，進(jìn)秘密寫票間的人就是準(zhǔn)備“陽奉陰違”的人。由此可見，嚴(yán)刑峻法未必是防止賄選的最有效手段，而加強(qiáng)選舉的程序建設(shè)，一點(diǎn)一滴地培育選民和代表良好的民主習(xí)慣和對(duì)待選舉的耐心，才是長久之計(jì)。最后需要指出的是，我國下一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的選舉時(shí)間是2006-07年，下一次區(qū)縣人大代表的選舉時(shí)間是2007-08年，此次修改選舉法只要在2006年選舉前完成即可，本來不必趕時(shí)間。我國人大選舉制度面臨的問題，絕不止草案中提到的四個(gè)方面。“推進(jìn)社會(huì)主義民主的制度化、規(guī)范化和程序化”，還包括廢除“四分之一條款”、擴(kuò)大直選層次、探討黨內(nèi)民主和人民民主的銜接點(diǎn)等一系列課題，