1、蔡玉鳳胡華強綜合保稅區通關與監管模式研究一、綜合保稅區與海關監管綜合保稅區是設立在內陸地區的具有保稅港區功能的海關特殊監管區域,由海關參照有關規定對綜合保稅區進行管理,執行保稅港區的稅收和外匯政策。它和保稅港區一樣,是我國目前開放層次最高、優惠政策最多、功能最齊全、手續最簡化的特殊開放區域。它整合原來保稅區、保稅物流園區、出口加工區等多種外向型功能區后,成為一種更為開放的形態,也更符合國際慣例。綜合保稅區的主要稅收政策為:國外貨物入區保稅;貨物出區進入國內銷售按貨物進口的有關規定辦理報關,并按貨物實際狀態征稅;國內貨物入區視同出口,實行退稅;區內企業之間的貨物交易不征增值稅和消費稅。海關監管是

2、指海關運用國家賦予的權力,通過一系列管理制度與管理程序,依法對進出境工具、貨物、物品的進出境活動所實施的一項行政管理。海關監管是一項國家職能,目的在于保證一切進出境活動符合國家政策和法律的規范,維護國家主權和利益。海關監管主要通過備案、查驗、放行、后續管理等方式對進出境運輸工具、貨物、物品的進出境活動實施監管。二、目前海關通關與監管中存在的主要問題整體上說我國海關通關與監管模式基本上能適應國際貿易的發展。但隨著經濟全球化、競爭國際化的發展,海關的通關模式越來越不能適應現代國際物流快捷通關的要求。在通關變革中,也出現了新的監管缺失問題。這極大地影響到我國外向型經濟的發展。海關在通關與監管中存在的

3、主要問題有:1.物流監控不全面物流監控存在重“單證”輕“貨物”傾向。碼頭、機場、車場之間缺乏必要的信息交換、業務協作,使得不法分子有機會利用信息不暢變更進出口口岸以逃避海關監管。2.監管模式單一各職能部門缺乏對現代先進管理思想與理念的運用,監管模式創新動力不足。監管現場缺乏足夠的信息支持,在短時間內識別高風險企業和貨物的能力不足,監管模式的落后造成監管資源的局部浪費,使得海關監管查驗率高而查獲率偏低。3.通關與監管協調性差海關內部的信息化水平已經得到很大提高,也建立了共享的信息網絡系統,但是在管理機制和實施運作上沒有同步轉變,各部門間缺乏協調溝通。4.監管執法環境亟須改善貨物通關涉及海關、商務

4、、稅務、國檢、外管等多個部門,這些部門實施的管理職能、方式、體制、機制等存在較大不同,規章制度和執法尺度不一。有些地方和部門對通關改革措施實施不夠到位,工作協調難,改革動力不足。5.查驗機制落后查驗機制還是以關員的經驗判斷為主,對信息流的分析缺少可靠的數據支持和計算機應用系統,使得查驗決策缺乏科學依據;對一線關員執法工作的督促檢查力 59港口經濟2009.8度不夠;查驗環節存在執法隨意性大的問題;查驗作業流程管理水平較低,沒有將作業程序、依據、要素、效果等納入統一的信息化平臺中,造成布控與查驗之間的鏈條容易出現脫節,容易引發監管不到位或監管不作為;查驗績效評估機制尚未建立。世界經濟以及全球供應

5、鏈的發展,要求綜合保稅區必須按照“科學管理、監管有效、手續簡便、方便進出”的原則變革現有的通關與監管模式,做到“有效監管”和“高效運作”的有機統一,使海關在確保監管有效的前提下,朝著通關快捷化、貿易便利化方向努力。實現綜合保稅區與沿海港口物流的“無縫對接”就成了綜合保稅區通關要解決的一個關鍵問題。三、綜合保稅區通關模式1.分批出區、集中報關通關模式由于綜合保稅區政策優惠、手續簡便,在綜合保稅區內開展零部件、產品配送等物流分撥的條件得天獨厚。面對一些需要從國外進口零部件以及采購原材料或商品的企業,綜合保稅區內的物流企業為了能夠適應現代企業對零庫存的追求,通常采取先將貨物儲存在綜合保稅區的倉庫內,

6、再根據客戶所需分批交付出區。這樣,辦理視同進口的出區手續一般時間較長,而部分分撥貨物的要貨時間較緊,可依據海關法有關擔保的條款,對區內分撥中心進出口頻繁、批數多、批量小的零部件、原器件、維修件等商品采用實行擔保、分批出區、集中報關的通關方式。在這種模式下,區內物流企業在為區外企業做“少批量、多頻次”的配送中,最終都只需在辦理清關手續前、領取通關單時最后正式報檢一次。企業通過計算機聯網每天將貨物到、發售等情況記錄后報海關,按期向海關結清存貨情況,統一納稅。這就大大減少了企業報檢次數,既能提高區內物流企業每次物流配送的速度,又簡化了企業的通關作業,也便于海關機構在網上對通關單的核查。采用這一通關模

7、式既方便了企業,又促進了綜合保稅區內倉儲物流業的快速發展,同時也確保了海關的監管到位。2.“選擇申報、屬地驗放、進區核銷”模式“選擇申報、屬地驗放、進區核銷”實際上是一種服務于綜合保稅區外的外向型企業的區域聯動模式。綜合保稅區海關可以整合關區內其他海關構建大通關協作區域。進出口貨物的收、發貨人或其代理人可自主選擇向關區內任一海關(申報地海關辦理報關、交單及繳納稅費手續,由貨物實際進出口地海關(驗放地海關對貨物實施驗放。在貨物入區后由區內海關隨機實施查驗手續后,企業即可獲得退稅。區內海關核查后將信息及時傳輸到港口,進區的貨物就可以直接裝上被視為“卡車航班”的運輸車運到港口直接裝船。這就大大地簡化

8、了通關及運輸過程,縮短了通關時間、節省了通關成本。在這種模式下還可以定期評估信譽好的關區和企業,有針對性地實施“零查驗、快退稅”,吸引更多的進出口貨物報關。3.前推后移通關模式“前推后移”的通關模式實際上是監管時空的延伸。“前推”就是在現有的艙單提前申報基礎上,推行“提前報關、貨到放行”的通關新模式,在貨物進口或出口之前,提前對申報情況進行預歸類、預審價等綜合分析,確定監管重點,為貨物運抵后快速通關奠定基礎。“后移”就是監管工作不僅僅局限于口岸,還要加強稽查、統計、緝私等部門的協作配合來實現監管的向外延伸。對于各項數據的準備,可以提前申報,像補交單證、補交進口證件等一些工作環節可以放到海關通關

9、工作以外去辦。統計工作以及一些單證處理的工作移到事后進行。實施“提前報檢、提前報關、貨到放行”的一體化便捷通關模式,借助“電子口岸”實現海關系統內部業務處理的系統化和自動化,以電子手冊為管理對象,在合同備案、通關、核銷等環節采用“電子化手冊+自動核算”的模式取代現行的紙質手冊模式,并逐步通過與相關管理部門的數據聯網,取消紙質作業單證。采用無線射頻識別(RFID技術,實現客、貨車通道司機監管電子化操作。利用無線基站與具有語音提示功能的車載電子卡相互作用,及時捕捉進入區內監管區域已安裝車載卡的車輛信息,記錄車輛過境情況,并自動完成相關檢驗檢疫手續。最終實現“電子申報、網上備案、無紙通關”的前推后移

10、通關模式。綜合保稅區主要服務于國際貿易。通關效率低,一直是國際物流的瓶頸所在,海關的監管模式直接影響通關效率的高低。因此,創新海關的監管模式就成為綜合保稅區能夠充分發揮政策優勢的關鍵。為了解決監管資源和監管對象數量不對稱的問題,海關需依托現代先進的技術與管理方法,樹立“集約化監管”理念,根據社會的發展不斷提出與時俱進的監管模式。 60港口經濟2009.8四、綜合保稅區監管模式1.封閉管理、全面監管模式綜合保稅區的卡口實質是國家進出境口岸的關口。要體現綜合保稅區封閉運行的特征,除了設置隔離網外,卡口的監管是關鍵。卡口設施應包括監視系統、監控系統、數據系統和通道警示系統,變開放式卡口為通道式卡口。

11、海關在綜合保稅區內設立機構,按照有關規定對進出綜合保稅區的貨物及區內相關場所實行24小時監管。海關對綜合保稅區采取全封閉、卡口式24小時監管制度。海關監管模式應實現從現場被動查堵和單證審核向全方位、全過程、全關境的動態監控與管理方式轉變。海關監管的重點從貨物轉向企業,將海關保稅監管的空間從口岸和單證審核延伸到企業,監管的時間從口岸通關及后繼管理(核銷延伸為保稅貨物進口行為發生后的若干年。對進出口企業經營活動以及向海關申報事項進行事后稽核,完善海關內部相關部門與稽查部門的聯系配合機制,有針對性地開展常規稽查和專項稽查,增強事后稽查的有效性。并注重稽查結果的反饋工作,強化保稅業務監管的連續性、整體

12、性。借助企業動態信息庫和統計部門的數據資料,以企業和商品為單元,加強對“結關后”貨物流、信息流的跟蹤監控分析,既方便了貨物進出,又對違法企業形成威懾。2.誠信管理、風險監管模式樹立以誠信為基礎、信息技術為依托的效能化誠信監管理念,建立企業檔案管理機制,密切與物流企業的合作關系,實現以企業為單元的管理。制定企業風險評估制度,確定風險指標和評估標準,建立企業守法管理系統。借助全國海關計算機網絡,對在海關登記備案的進出口企業逐一建立資信檔案,自動調用數據庫資料進行綜合分析,給出風險程度概率,將企業分為不同等級,進行分類動態監管,使企業的守法資信程度與海關監管便利程度相對稱。對信用度高的企業在境外入區

13、時受理預報,采取稽查等后續監管手段來確認企業申報內容的真實性,切實提高現場監管的有效性。以風險監管為中心,以分類處理和參數控制為手段,對企業素質、資金狀況、經營管理、經濟效益、發展前景、守法情況、規范經營、風險管理、風險系數等情況作靜態和動態的分析評估,建立科學的風險分析機制,完善查驗決策支持系統的功能。從風險指標出發,結合口岸進出口貨物動態信息數據,輔助風險分析人員在實時監控下對相關的進出口單證信息做出準確的判斷和監管決策。建立健全風險處理機制,對于風險信息提示,及時布控核查。通過風險管理績效評估機制,明確各部門在風險管理模式中的職責。3.網絡監管模式推進海關與有條件的進出口貿易企業和倉儲企

14、業聯網的信息化管理,建立一個功能齊全的物流監控分析系統。內容涵蓋現有的運輸工具管理子系統、艙單管理子系統、轉關運輸管理子系統、小型船舶快速通關系統以及查驗管理子系統等。同時與集裝箱檢查設備、電子地磅、卡口設施等進行聯網。對卡口、查驗場地實施全方位、全過程的實時電子監控。集裝箱箱號識別儀和電子地磅等識別系統分別對進出車輛的車牌號以及重量的數據信息進行采集。減速坡和警示標志等通道警示系統可有效維護進出卡口的車輛秩序。數據系統則對進出卡口的貨物有效信息進行匯總分析,確保信息流先于貨物流,使海關物流監控系統的運作始終處于嚴密高效的信息化監管之下。積極推進海關與港務、理貨、港監、船務、船代、貨代等各口岸部門的信息聯網工作,最大限度地整合海關內、外部信息資源,從多角度加強對物流信息的監控,最終實現物流信息監控網絡化。企業只需通過聯網計算機分別向政府審批部門和主管海關發送電子報文,事后補交書面批件,即可完成備案。利用計算機強大的信息存儲功能以及處理功能實現進出口貿易監管數據的快速傳輸和自動核銷。這樣就可從整體上對企業的進出口貨物的備案、報關、核銷手續進行一體化的網絡監管。四、結束語由于綜合保稅區是我國目前政策最優惠、開放層次最高的海關特殊監管區,其通關