1、PPP項目績效考核政策梳理通過對PPP績效考核的意義的初步探討，無論是從順應國家財政預算制度改革層面，還是從規范項目運作、項目付費依據角度，PPP項目績效考核都顯得尤為重要。而隨著越來越多的PPP項目進入執行階段，PPP項目在績效考核上 暴露出諸多問題，亟需完善績效考核制度來規范PPP項目績效管理。本文通過對PPP績效考核相關政策進行梳理，探討了現有政策中對PPP績效考核各個階 段的要求，從而針對政策的不足之處，并結合前文績效考核在實操中存在的問題， 對PPP績效管理提出了合理建議。一、PPP績效考核的相關政策近年來，國家出臺的眾多PPP相關政策規章和實施細則中，都會提及到PPP項 目績效考核

2、的問題，如：財金201692號文、發改投資20162231號文、財金 201776號文，財辦經201792號文等，強調了建立PPP項目績效考核機制的 重要性，需要在現有財政支出績效評價的相關操作框架基礎上，結合PPP項目全過程推進特點，構建PPP項目的績效評價體系和操作辦法?，F有主要相關政 策如下：項目階段準備階段執行階段移交階段國務院辦公廳關于政府向 社會力量購買服務的指導 恿見國辦發(2013) 96 號)建立健全考垓評審機制，V 半二-V - 度編制購買服務預算 和選擇政府購買服務 承接主體的重更黃考 依據財政部關于推廣運用政府 和社會貴本合作模式有關 間題的通知：M財金(2014) 7

3、6號)肘政補吐萼以項目運 營績效評價結果為儂 據*績效評價緒果應依法 對外公開”接受社令監 督¥根據評價結果，依據合 同約定對價格咸補貼 等進行週整對政部關亍印發u政府和 社會資本合作模式操作指 南(試行)A的通知3(財金(2014) 113 號)頊目實施機構定期監 測項目產出績效指標； 政府有支付義務的應 按照實際績效進行支 ft；進行績效評價并公開 評價結果*評價結果作 為決策卷考儂搖財政部關于規范政府和社 會瓷本合作合同借理工作 的通知(耐金(20J4) 156 號)PPP項目今同豐 應規定績魏監測 和質量控制等義 務，還應保證政 府方合理的監督 權和介入權國家發展改革委關于開

4、展 聯府和社會資本合作的指 導意見(發改投資(20)4) 2724 號)鼓勵推進第三方評價， 評價結果向社會公示. 作為價賽標準、財政補 貼以反合作期限尊調 整的拳考依據項§實施結束 后.進行后評 價.評價結杲柞 為克善PPP模 式制度體系的 參萼依據國務院辦公廳轉發財政部 發堰改革委人民銀行去于 在公共股務領域推廣政府 和社會資本合作模式指導 意見的通知(國辦發(2015) 42 號、建立綜合性評價 體系.楚立全生 命周期績效管理機制精品資料粋政府付費、使用者付 費與績效評價掛鉤，并 將績效評價結杲作為 調價的蟹要依據頊呂階段準備階段執行階段移交階段基礎設誡和公用寧業特 許輕營管理

5、辦法（2015年 第2,號令實施機枸定期進行益測 分析與績數評價.并建 立調價機制。將社會公 眾髯見作為監測分析和 績效評價的重要內容財政部關于在公共照務 領域深入推迸敢府和社會 資本合作工作的盤知（財 金（2016） 90 號）加強項目全生命周期的 合同晨妁管理，確保政 府和社會資本雙方權利 義務對等，政府支出貴 任與公共凰務餞效掛鉤政府和社會資*合作項 目財政管理暫稈辦法（M 金（2016） 92 號）約定項目具體 產出標準和蜒 效考核指標明 確項目付費易 績效評價鑰果 掛鉤對績妓目標運行情況進 行跟蹤管理和定期檢 查.并開展中期績效評 估:對于運管階段形成的 PPP項目的成本St測和 綺

6、效訐結果itfi 一廠國家發展改革姿關于印 發u傳統基礎設施領域實 施政府和杜會資本合作項 目工作導則的通知（發 改投資（2016） 2231號）PPP項目合同 中應包含PPP 項目運營脫務 繾效標準。ft據PFP項目合同一：. 定*定期對項目運營服 齊進行績效評價F績效 評價結杲作為項目回報 的依據；進行申期評牯，及時發 現存在的問題，制訂應 對措施項目移交完成 后*幵展PPP項 目后評價*評價 結杲應及時反饋 給項目利益相關 方并公開農財政部辦公斤蕓于規范 改府和社會資本合作（PPP）綜合倍息平臺項目 庫管理的通知（財辦金2017） 92 號未建盡按敦付 費機制不得入 庫«財政部

7、關于進一步加強 改府和社會費本合作（PPP）示茜頂目規范管理 的通知（財金201（554）落實中長期財 政規劃和年度 預算安排*加強 項目嬪效*«.落實按效付賽 機制加強運行情況監測a及 対更新PPP項目悟息.實時監測項目運行情 況*合同履行情況和項 目公司財務狀況.強化 鳳險預警與早期防控表 1-1 PPP 績效考核相關政策二、PPP 績效考核政策解讀這些政策對 PPP 項目績效考核都做出了一些要求， 提出將績效考核納入 PPP 項 目合同作為履約條款，將 PPP 項目產出說明與績效要求相關聯，并要求財政支 出責任與績效考核結果掛鉤， 但是更為細化的操作辦法尚未出臺， 多為停留在強

8、 調重要性、 必要性，以及規定總體原則和宏觀框架層面， 以下將對相關政策進行 簡要梳理：（一）準備階段國辦發 2013 96號、國辦發 2015 42號、財金 201692號、發改投資 2016 2231 號、財辦金 2017 92號、財金 201854 等提到了項目準備 階段績效考核的要求， 其中國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導 意見（國辦發 2013 96 號）要求“建立健全由購買主體、服務對象及第三方 組成的綜合性評審機制， 對購買服務項目數量、 質量和資金使用績效等進行考核 評價”, 政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法（財金2016 92 號）規定，在 PPP 項目合同

9、審核時，應將“約定項目具體產出標準和績效考核指標， 明確項目付費與績效評價結果掛鉤”作為重點審核內容，財政部辦公廳關于規 范政府和社會資本合作 （PPP ）綜合信息平臺項目庫管理的通知 （財辦金2017 92 號）規定未建立按效付費機制不得入庫。綜合來看， 相關政策針對準備階段提出的績效考核要求為項目啟動前， 在合同中 要應約定項目具體產出標準和績效考核指標， 建立事前設定績效目標、 事中進行 績效跟蹤、 事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制， 但是考核體系的具體 要求并未說明（二）執行階段國辦發 201396號、財金 2014 76 號、財金 2014113號、發改投資 20142724

10、號、財金 201692號、發改投資 20162231 號等都對執行 階段的績效考核提出要求， 財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關 問題的通知（財金 2014 76 號）中規定“財政補貼要以項目運營績效評價結 果為依據”，“績效評價結果應依法對外公開，接受社會監督。同時，要根據評價 結果，依據合同約定對價格或補貼等進行調整， 激勵社會資本通過管理創新、 技 術創新提高公共服務質量?！?財政部關于印發 政府和社會資本合作模式操作 指南（試行） 的通知 （財金 2014 113 號）規定“項目實施機構應根據項目 合同約定，監督社會資本或項目公司履行合同義務， 定期監測項目產出績效指標。 財

11、政部關于進一步加強政府和社會資本合作 （PPP ）示范項目規范管理的通知 （財金2018 54）提出要 “加強運行情況監測。及時更新 PPP 項目開發目錄、 財政支出責任、項目采購、項目公司設立、融資到位、建設進度、績效產出、預 算執行等信息， 實時監測項目運行情況、 合同履行情況和項目公司財務狀況， 強 化風險預警與早期防控”。 通過梳理政策，對項目實施過程中的要求大體可以總結為：1、需要按照事先約定的績效目標，對項目產出、實際效果、成本收益、可持續 性等方面進行綜合評價， 作為項目建設期和運營期的全流程過程績效監測的主要 內容；2、此外，應適時進行中期評估， 及時發現存在的問題， 制訂應對

12、措施予以糾偏， 政府方在此過程中要不斷完善相關制度；3、政府對項目的實際付費必須與績效評價結果掛鉤，績效評價結果是項目公司 取得項目回報的依據。同時，由于發布政策的部門不同、 針對的主要方向和重點不同， 對于績效考核的 監管內容都比較碎片化， 例如中期考核、 績效檢測等要求， 并未統一的系統化規 定。有些政策提到要根據績效考核進行調價， 還有政策要求將社會公眾意見作為 監測分析和績效評價的重要內容，這些要求都是碎片化地在各個政策中體現。 還存在一些政策存在沖突的情況。 例如項目監測的時間上不一致， 財金2014 113 號要求在執行階段，“定期”監測項目產出績效指標，而財金 2018 54 提

13、 出要“實時”監測項目運行情況、合同履行情況和項目公司財務狀況，項目在實施 過程中在哪個時間點監測就成為了一個問題。還存在考核主體不一致的情況。 發改投資 2014 2724 號規定“鼓勵推進第三方 評價，對公共產品和服務的數量、 質量以及資金使用效率等方面進行綜合評價” ， 財金 2016 92號規定，在項目財政預算管理過程中，“ PPP 項目績效運行監 控由各級財政部門應當會同行業主管部門開展”，“第三方專業機構可以提出評價 意見”，發改投資2016 2231 號規定“項目實施機構應會同行業主管部門，定 期對項目運營服務進行績效評價，另外自行組織或委托第三方專業機構對項目 進行中期評估&#

14、39;”，到底誰作為主體進行績效考核，第三方機構是作為主要參與者 還是提供意見，這都是需要進一步明確的。（三）移交階段發改投資 20142724 號、財金 2016 92 號、發改投資 2016 2231 號對 項目移交階段績效考核提出了相關要求。 發改投資2014 2724 號提出“項目實 施結束后，可對項目的成本效益、公眾滿意度、可持續性等進行后評價，評價結 果作為完善ppp模式制度體系的參考依據?！卑l改投資20162231號要求“項 目移交完成后，地方政府有關部門可組織開展 PPP項目后評價，對PPP項目全 生命周期的效率、效果、影響和可持續性等進行評價。評價結果應及時反饋給項 目利益相

15、關方，并按有關規定公開”。對移交階段的政策要求可以概括為項目實施結束后，需要對項目的成本效益、公眾滿意度、可持續性等進行后評價，同樣，這些政策也只是提出“績效考核后評 價”這樣一個要求，但是如何實施政策中并未提及。前文通過對PPP績效考核相關政策進行梳理，總結了現有政策中對PPP績 效考核準備階段、執行階段、移交階段三個階段的相關要求。但是更為細化的操 作辦法尚未出臺，多為停留在強調重要性、必要性，以及規定總體原則和宏觀框 架層面。本文針對PPP績效考核政策的不足之處，并結合績效考核在實操中存 在的問題，對PPP績效管理提出了合理建議。三、當前PPP績效考核相關政策的問題根據前文對現有PPP績

16、效考核相關政策的梳理，可以看出當前 ppp項目績 效考核政策存在以下問題：（一）缺乏PPP項目績效評價的頂層設計雖然陸續出臺的各項政策中有不少提到了與績效考核相關的內容， 但是目前 尚未出臺PPP績效評價頂層設計進行標準化指導，也沒有就PPP績效評價的程 序、主體、目標、指標設置、組織實施、監督管理、結果運用等方面制定相應的 辦法和實施細則（二）PPP 績效考核體系缺乏系統性 目前每個政策中對績效考核的要求并未統一， 有的要求也過于籠統， 評價體 系設計碎片化、 缺乏完整性。 考核主體如何確定， 考核時間是實施監測還是定期 監測，以及針對項目處于不同階段， 績效評價的目標和指標都是差異化的，

17、當前 政策都過于籠統，沒有系統化的考核體系。（三）缺乏明確的 PPP 績效評價主體當前關于 PPP 項目績效考核評價主體，政策中存在規定不明或有所沖突的 問題，到底是由哪個部門作為績效考核的牽頭部門， 由誰來具體實施， 第三方機 構是作為主要參與者還是只負責提供意見。 專業的考核方法和明確的職責分工是 PPP 績效考核有效實施的前提， 而這些政策的空白必然會影響 PPP 績效考核的 科學性和規范性。四、ppp績效考核發展實施的建議基于 PPP 績效考核政策的現狀及問題分析， 對 PPP 項目績效評價的發展提 出如下建議：（一）加快出臺 ppp 項目績效考核頂層設計加快出臺系統化的 ppp 項目

18、績效考核管理規范， 確立績效考核工作在 ppp 項目全生命周期中的重要地位，給予標準化指導，明確績效考核的程序、目標、 指標設置的要求等，細化績效考核管理，從而提高 ppp 績效考核的有效性，最 后達到通過績效考核提高項目服務效率和質量的目的。（二）積極引入第三方績效評估機構，量身定制績效考核方案在沒有對項目績效考核的可操作性進行必要的分析前， 實施機構、 財政部門 不能盲目地開始績效考核。 由于政府方人員有限、 專業能力不足等原因， 相應的 績效考核工作并不能夠完全依靠政府部門來完成， 為了保證績效考核的作用， 建 議引入專業的第三方評價機構， 結合績效考核頂層設計及項目具體情況， 形成符 合自身特點的績效考核實施方案，使方案更具有實用性和適用性，而不是流 于形式，這部分內容也將在后續研究中展現。同時，引入第三方專業機構開展評價工作并確保其獨立性， 既可以解決財政 部門和行業主管部門開展評價的客觀性與公信力不