1、2008 年，美國次貸危機全面爆發并進而引發全球性金融危機。表面上看，此次危機的導火線是美國銀行利率上漲以及房地產價格下降帶來的資金鏈斷裂， 其實深層次的原因在于美國金融監管體制的缺陷。 在此，筆者試對美國金融監管體制的現狀、 缺陷及變革走向進行全面的梳理，以期能對我國今后的金融監管體制改革有所裨益。一、多邊監管:危機前美國金融監管體制之缺陷美國的金融監管一向具有“危機指向”的歷史特征。從20 世紀初的貨幣危機、1929 一1939 年的經濟危機、20 世紀 80 年代的儲貸危機及至20 世紀 90 年代中后期海外市場的競爭沖擊， 在晚近百年來的歷史時空里，這些事件促成了為應對這些危機和市場變

2、化而構建的美國金融監管模式呈現出一種“碎片式” 的特征。 這種特征在縱向上表現為美國聯邦政府與州政府的雙重監管， 在橫向上則體現為各專業機構的分業監管，是一種典型的 “多邊監管 ，。(一 )危機前美國金融監管體制概況具體而言，美國現行的多邊監管機構在聯邦層面主要包括美國聯邦儲備系統(FederalReserve System, FRS)、貨幣監理署 (Office of the Comptroller of the Currency,OCC)、聯邦存款保 險 公 司 (FederalDepositInsurance,FDIC)、 證 券 交 易 委 員 會 (Securities andExc

3、hangeCommission,SEC)、商品期貨交易委員會(Commodity Futures Trading Commission, CFTC)、儲蓄 管 理 局 (OfficeofThriftSupervision,OTS) 、 信 用 合 作 社 管 理 局 (NationalCreditUnionAdministration,NCUA)等七個機構。上述機構的管轄權分工是:FRS,OCC和FDIC三家機構共同負責對商業銀行的監管，SEC負責對證券業的監管，CFTC負責對包括商品期貨和金融期貨在內的所有期貨交易機構和期貨市場的監管， OTS負責對儲蓄貸款協會和儲蓄貸款控股公司的監管， N

4、CUA負責對信用合作社的監管。而三家銀行業監管機構的分權，除了申請聯邦執照的外國銀行和代理處的市場準入審批權由 OCC 獨享以外，在信息報送、兼并收購、破產銀行的接管和行政救濟等方面，三家機構行使大體一致的監管權。不過，這三家機構在其他方面的監管仍有較大的差別。例如，在監管對象方面，OCC 的重點在于國民銀行和外資銀行;F RS除了監管國民銀行、銀行控股公司和金融控股公司外，還監管包括在州注冊的F RS成員銀行和F RS成員銀行的海外活動;而 FDIC則主要監管在州注冊的非F RS成員銀行的被保險機構和州儲蓄銀行。在銀行資本充足率標準方面，F RS與 OCC的標準與巴塞爾資本協議一致，而FDI

5、C 的標準則體現為對資本杠桿率即核心資本與資產總額比率的規定。在現場檢查方面， F RS作為美國的中央銀行，其只有在銀行存在可能誘發系統風險因素時才可行使現場檢查權，但OCC和 FDIC卻可基于審慎經營原則隨時對銀行實行頻繁的現場檢查。在銀行內部控制制度和高管人員勝任能力方面，OCC擁有直接的否決權，F RS一般不進行直接干預，除非有足夠理由認為銀行內部風險控制存在嚴重隱患。網狀市場， 這種“碎片式” 多邊監管體制卻暴露出其面對次貸證券化這種新金融現象所體現出的種種缺陷:1.監管重復與監管疏漏。多邊監管體制發揮了各類行業監管者的專業監管優勢，但次貸證券化產品帶來行業分類的日益模糊以及監管者為提

6、高市場競爭力而推進的放松監管卻制造了不少監管重復與監管疏漏。對于從事存放貸銀行業務的金融機構而言，美國同時存在FRS,OCC,FDIC,OTS和 NCUA 這五家監管機構，從而造成了多重監管標準和金融機構之間的不平等競爭， 因而在各監管機構監管區域仍然相對隔離的情況之下，很難實現監管內容的無縫對接， 監管疏漏也就在所難免。 例如，在次貸證券化結構中那些大量采用高杠桿倍率進行運作，冒險激進的對沖基金 ;采用表外操作，不計入發起人風險資本管理，卻融通巨額貨幣市場資金購買大量次貸產品的結構性投資機構 (Structured Investment Vehicle, SIV);還有不受約束的各類衍生品交

7、易者 (投資銀行、保險公司、私募基金等 )以及規模龐大的場外交易。正是這些游離于監管體制之外或者未受到充分監管的主體、產品和交易共同釀成此輪次貸危機。難怪美國前總統喬治·沃克·布什也不得不承認，“過時的監管機制和金融系統風險管理的疏漏”是導致危機的重要原因。同樣必不可少。但是，基于各個機構的法定授權，實踐中建立的許多協調、 溝通機制都是非正式或無實質權力的，加上業內被監管對象背后利益集團之間的相互博弈、 監管者行業保護目標與本部門利益的考慮以及各機構已有的監管規則對相互協作所需的復雜而冗長的程序要求，這些都阻礙了各監管機構間的協調和合作進程，錯過了預警、阻止和化解次貸產品風

8、險的最佳時機。除了監管協調不力， 監管職權法定的局限也使各監管機構在防范因金融集團子公司業務操作內部化、 交易對手和場外金融衍生品交易等產生的各種風險上束手無策。例如，對擁有跨行業子公司的金融控股公司，F RS雖依 1999 年金融服務現代法取得對它的監管權，但這種監管是建立在尊重其他機構行業監管基礎上的“傘形監管” ，只能在母公司層面行使。而從事證券業務的子公司則受SEC監管，并可能因采取表外操作而沒有被計算風險或因從事金融衍生品交易而不受任何監管，從而無法揭示整個金融控股公司的風險。這樣實際上是分割了金融控股公司的經營，使得F RS的監管更多地停留在事后風險的處置而非事前風險的預警和控制之

9、上。又如，雖然銀行業監管者早就注意到華爾街五大投資銀行過高的負債杠桿率會給商業銀行帶來潛在的交易風險，但限于監管職權只能無所作為。再如，對于像債務擔保證券 (CDO)、信用違約掉期 (CDS)這類結構化的金融衍生品，SEC的兩位委員曾竭力主張將其納入監管范疇，但囿于缺乏法律的明確授權，最終在時任F RS主席格林斯潘的反對下不了了之。 結果，場外金融衍生品交易被排除在監管范疇之外，從而使之成為此輪次貸危機中損失最大的部分。3.系統性風險監管缺失。在次貸證券化過程中，銀行出售貸款并通過設立許多表外實體廣泛參與證券化操作，其傳統意義上作為全社會信用中心的地位已大不如前; 與此同時，非銀行機構通過購買

10、貸款進行證券化，并深度參與金融衍生品的交易，其市場規模和發展速度已大大超過銀行市場， 從而對整個金融市場的系統安全造成極大威脅。但是， 由于美國把金融服務依據其功能性差別而劃分為銀行、證券、期貨和保險四個部分，并分別由不同的監管機構對其進行監管， 因此，其結果必然是沒有一個監管部門擁有全部信息和權威以監控上述系統性風險， 更談不上識別并制約個別金融機構累及整個金融系統穩定以及影響實體經濟的不當行為。 FRS盡管被賦予中央銀行最后貸款人和維護金融安全與穩定的職責，但其傳統上關注的是商業銀行領域。因此，在本輪次貸危機中，當2008 年 9 月美國投資銀行雷曼兄弟公司因參與次貸證券化業務深陷破產困境

11、而可能給整個金融市場帶來毀滅性影響時，由于SEC本身缺乏必要資金施以援手，加上沒有專門機構負責監管系統性風險，F RS也僅在 SEC的求助下出于 “人道主義” 才利用其傳統上向商業銀行提供流動性的貼現窗口為其解困。但是，這種杯水車薪的救助最終還是導致包括高盛公司、摩根斯坦利公司、美林公司、雷曼兄弟公司、 貝爾斯登公司在內的全美五大投資銀行灰飛煙滅，并最終使次貸危機演化為全球性的金融危機。二、新多邊監管 :危機后美國金融監管體制的改革方案2007 年的次貸危機，使得歷經市場危機或市場重大變化沖擊而建立起來的金融多邊監管體制再次成為 “眾矢之的” 。一時間， 朝野內外， 上至政府和國會， 下至行業

12、組織和個人，甚至包括諾貝爾經濟學獎得主，都紛紛痛陳這一體制的弊端并極力敦促改革。不僅如此， 在如何改革的問題上，美國國內還出現了監管“原罪論”與監管“改良論”之爭。前者以紐約市長布倫格 (Bloomerg) 、參議員蘇米爾 (Shuumer) 和諾貝爾獎獲得者馬斯金(M askin)為代表，他們將次貸危機完全歸咎于監管之過，主張“推土式”改革，將多邊監管合并成統一監管;后者以金融服務圓桌組織 (Financial Service Roundtab 卿和美國喬治· 沃克· 布什政府為代表，他們認為次貸危機除了應當歸咎于監管缺陷之外，也有過度證券化之過，主張完善已有的監管體制，

13、反對一體化的監管改革。2009 年 6 月 18 日，奧巴馬政府公布了(金融監管改革新基礎( Financial RegulatoryReform:A NewFoundation) ，終結了監管“原罪論”與監管“改良論”之爭。這份厚達88頁的白皮書為美國人民描繪了一條嶄新的多邊監管改革路線。針對危機前的監管體制，金融監管改革新基礎提出的改革新舉措主要有:第一，將F RS改造成為整個金融市場的系統性風險監管者，而不僅僅局限于原有的銀行領域， 從而彌補以往系統性風險未得到充分重視和集中關注、未有專門機構負責的缺失局面。這包括賦予F RS以下權力 :(1)在事關整個金融市場穩定的問題上有權從所有的金

14、融公司收集周期性或其他種類的報告;( 2)有權對一級金融控股公司進行并表監管;-(3)有權監測美國境內重要支付、結算和清算系統及金融公司的相關活動;( 4)擁有制定支付結算規則的權力。第二，成立跨部門的金融服務監督委員會(Financial Services Oversight Council, FSOC)以扭轉以往監管疏漏、協調不力和監管職權受限的困境。具言之，FSOC的辦事機構設在財政部，成員由包括財政部部長在內的其他所有聯邦層面的主要監管機構的負責人組成。其職責包括:(1)促進各機構監管信息的共享與協調， 甄別風險苗頭 ;( 2)從合并的規模、 杠桿率及系統關聯性等方面確認金融公司包括一

15、級金融控股公司經營的失敗是否會給金融系統穩定帶來威脅，從而為 F RS進行系統性監管提供咨詢 ;( 3)為各監管機構間提供解決管轄權沖突的平臺 ;( 4) 發現監管疏漏并就市場發展狀況和潛在風險向國會作報告。第三，強化對金融市場的綜合監管以消解以往的監管重復和監管漏洞。具體包括以下幾個方面的內容 :( 1)強化對危機發源地證券化市場的監管:如要求發起人承擔證券化所產生的部分信用風險并就涉及證券化產品深加工和承銷環節的信用方面向投資者提供保證，要求各市場參與者的薪酬應與證券化資產的長期表現掛鉤，要求對沖基金以及包括私募基金在內的私人資本池必須在 SEC注冊等。 ( 2)加強和擴大 SEC的監管權

16、，如要求繼續提高證券化市場的透明度和標準化程度， 強化對信用評級機構的監管，披露和解決評級機構在評定結構性產品時的利益沖突 ;授權 SEC有隨時要求資產支持證券發行人提供報告的權力和對包括CDS在內的場外金融衍生品交易進行綜合監管。( 3)協調期貨監管和證券監之間的規定，即要求 CFTC和 SEC向國會建議對有關法規和管理條例進行修改以解決兩者在期貨監管和證券監管上的沖突。 ( 4)撤銷 OTS和 OCC這兩家監管機構，組建一個新的附屬于財政部的聯邦政府機構一全國銀行監管署(theNational Banks Supervisor,NBS)由其負責對所有聯邦注冊銀行及存款機構、外資銀行的聯邦分

17、支機構及分理處實施審慎監管。第四，成立全新的消費者金融保護署(Consumer Financial Protection Agency,CFPA)，以保護消費者和投資者免受金融不當行為的侵害。金融監管改革新基礎針對CFPA的規定包括以下幾個方面 :(1)將 CFPA定位為單一的聯邦級消費者保護監管機構，由其設立理事會專司針對信貸、 儲蓄、支付和其他金融產品及服務的消費者保護工作且有權對上述產品和服務的供應商進行監管。 ( 2)將 CFPA打造成為擁有穩固和強大資金流的獨立機構。( 3)授權 CFPA在金融消費者保護方面的規章制定權、監督實施權、糾紛裁判權。( 4)改革消費者保護措施，賦予 CF

18、PA約束或取締供應商提供強制性仲裁條款的權力。不僅如此， CEPA還有權要求供應商采取合理的信息披露方式，并與消費者進行充分的信息溝通，全面揭示消費者的權利以及他們所承擔的成本、損失和風險。此外，金融監管改革新基礎就F RS 緊急貸款權限的修改、擴大對對沖基金的監管范圍、改進金融公司高管的薪酬標準、改善會計標準和加強對信用評級機構的監管提出了建議，并敦促各國當局對審慎監管、洗錢、恐怖融資以及稅收信息交流制定更嚴格的標準，改進有關信息分享的制度安排和國際合作機制以應付跨境危機。三、變與不變 :危機后美國金融監管體制改革之評析金融監管改革新基礎是奧巴馬政府推出的最具雄心的改革與振興計劃之一。奧巴馬

19、上臺之后， 一方面積極采取措施救助金融機構和刺激經濟復蘇， 另一方面立即專門組織以財政部長蓋特納和國家經濟委員會主任薩默斯為負責人的特別小組著手研究金融監管體制改革問題。 可以說，這份經過充分醞釀、 審慎推出的新多邊監管體制改革計劃是上述 “原罪論”與“改良論”雙方博弈的結果，在總體溫和的改良中不乏帶有一些激進的一體化改革色彩。下面，筆者對此作一評析:(一 )金融監管改革新基礎之“變”與“不變”第一，就“變”的方面而言，此次金融監管改革新基礎所作的調整幅度超過以往的任何一次金融改革。例如，將F RS改造為整個金融市場的“系統性風險監管者”，使之在很多情形下獲得其他監管機構所不具有的監管整個金融

20、體系的權力。這可謂是F RS成立近百年以來，其職權所經歷的最大耀升。又如，為減少監管重復，撤銷OTS和 OCC這兩家傳統的銀行監管機構，將之原有的監管權力合并交由專門的機構即NBS 行使的舉措也是以往聞所未聞的。再如，為醫治監管機構之間協調性差這一頑癥，成立跨部門的FSOC并賦予其規則制定權和監督F RS行使系統風險監管權，這相對于以往非正式或無實質權力的協調機制如簽訂監管備忘錄、成立總統金融市場工作組(the President's Working Group on Financial Markets, PWGFM)等而言，“不能不說是一次質的改變。還如，成立全新的專門保護金融消費者

21、的監管機構即 CFPA也是金融監管改革新基礎的一大亮點。在以往的金融服務消費者由各監管機構分業保護的情況下，各行業不同的監管理念、信息披露要求和執法實現方式導致了在金融產品證券化過程中對消費者保護的不周延。故建立專門的保護金融消費者監管機構不僅反映奧巴馬政府對消費者權益保護的充分重視和集中關注，而且可以借此恢復人們對美國金融體系的信心，防止類似此次次貸危機侵害消費者現象的再度發生。難怪乎， 金融監管改革新基礎 一出籠，就被很多學者和媒體譽為“自20 世紀 30 年代以來最徹底、規模最大、影響最廣的金融改革方案”。as 除了上述機構間的變革與調整之外，此次金融監管改革新基礎 也致力于一些細節的改

22、革， 包括對特定機構職權的微調，如將 SEC對投資銀行控股公司的監管權轉交給F RS，擴大監管范圍至場外金融衍生品市場交易。不僅如此，金融監管改革新基礎 還對新興金融機構進行了規范，如將游離于監管邊緣的對沖基金、私募基金等私人資本池納入監管體系，等等。第二，就“不變”的方面而言，從金融監管改革新基礎列舉的各種改革舉措來看，其并沒有對現有多邊監管體制作實質性的調整。金融監管改革新基礎雖然撤銷了OTS和 OCC，但又新增 NBS,FSOC和 CFPA，加之原有的 FRS,SEC,CFTC ,FDIC和 NCUA 等五家機構，機構數反而由原來七家增加到八家。看來，金融監管改革新基礎不僅未能使“多邊”

23、變成“單邊”，反而更“多邊”了。第三， 20 世紀 30 年代經濟“大蕭條”奠定的分權和制約的監管風格得以繼續保留。雖然此次改革中 FRS的監管職權得到擴大，成為“監管大管家”，但這種“大管家”對權力的行使也非隨心所欲。根據金融監管改革新基礎的規定，F RS基于系統風險對非銀行領域行使監管權必須接受FSOC的監督，而且在對陷入困境的金融機構提供緊急或特殊的資金援助時， 還要事先獲得財政部的批準。此外， F RS原來負責的銀行消費者保護職能被劃轉到新成立的 CFPA，這意味著F RS原來在制定抵押貸款和信用卡貸款方面的權限被剝奪。同樣，針對 SEC與 CFTC,金融監管改革新基礎并沒有采納喬治&

24、#183;沃克·布什政府將兩者合并的建議，而是在保留兩者對相應金融衍生產品分權監管的基礎上建議通過相互協調和國會法律協調以最終厘清兩者的監管邊界。第四，并非所有監管機構都在此次改革方案中得到調整。例如，FDIC 雖然沒有爭取到對一級金融公司的風險處置權，但在其他方面的監管職權并沒有損失，仍然保留了對社區行的監管權和風險處置權。a8 至于 NCUA，其改革前后的監管權限沒有絲毫的變動。(二 )金融監管改革新基礎之評析總而言之， 金融監管改革新基礎的“變”是針對監管組織的內容而言，主要體現在對一些監管機構的重新定義和相互間監管職能的重新配置與劃分;而金融監管改革新基礎的“不變” 則是針對

25、監管組織的架構而言，表現在原有的多邊監管體制得以延續。特別需要注意的是，前者之“變”是在后者“不變”的前提下進行的。就此而言，金融監管改革新基礎的這種改革之“變”與監管“改良論”如出一轍，遵循的是一種“補丁式”的改良主義路線。不過與以往不同，此輪次貸危機沉重的壓力使得金融監管改革新基礎無法忽視監管“原罪論”者所倡方案的價值所在，這集中體現在金融監管改革新基礎突破了各種阻撓使 F RS成為金融市場“系統性風險監管者”。這一做法雖然與監管“原罪論”者所主張的統一監管還有很大差距，但無疑已具備統一監管的雛形，較之以往的改革方案要激進、大膽得多。那么，危機后奧巴馬政府的金融監管改革方案為何要在“變”中

26、堅持“不變”呢?或者說，在多邊監管抑或統一監管的改革方向上為何仍然要堅持選擇前者呢?在筆者看來，有如下幾點原因 :第一，從改革阻力看， 對于美國這樣一個歷經百年歷史而逐漸建立現行監管架構的國家來說，要取消多邊監管而建立統一的監管機構困難重重。因為政府深知每家監管機構在國會都有各自的支持力量， 在改革必然會觸及不同集團利益的情形下，要提出更為大膽的一體化監管轉型方案并在短時間內讓國會通過無異于緣木求魚。與其如此， 還不如立足現有體制循序漸進。正如 F RS副主席科恩所言，合并美國各監管部門，建立類似英國金融服務監管局這樣的統一機構并不實際 ;現實的做法是對目前的機制進行微調，彌補監管上的缺陷。第

27、二，從文化習俗看，根植于美國文化中崇尚自由、信奉“分權與制衡”的理念以及孜孜以求于監管者形成競爭格局的體制傳統使得大部分美國人對金融領域的壟斷和權力集中有著本能的忌諱。 這可以從美國有著世界上最多的銀行、最多的證券公司以及中央銀行三起三落的形成歷史上得到明確的反映。對應到金融監管體制改革上，很多保守派學者對那些聲稱統一監管體制可以帶來諸多好處的觀點并不認同，他們擔心監管權力高度集中之后，龐大的壟斷機構會帶來官僚主義、形式主義以及武斷監管下的監管失敗。第三，從監管效果看， 雖然理論上講建立統一監管體制可以避免多邊監管體制容易產生的監管重疊與疏漏，但上述的“好處”并不是“自明”的，到目前為止仍缺乏

28、實證的檢驗和支持。而恰恰相反， 倒是一些經濟學家觀察到統一監管在某些時候會產生監管規模不經濟的異化問題。口歷史的實踐也證明，多邊監管確實支持了美國金融業的繁榮與發展。因此，在沒有必然的理由和充分的證據表明統一監管的效果就一定優于多邊監管的情形下，體制上的“路徑依賴”使得大部分美國人對這種“多腦思考、多眼監督”的多邊監管體制有著本能的依賴。就如 OCC主席杜根所強調的，美國這種政出多門的監管架構雖然在理論上不可行，但實際運作基本正常， 而且即使設立單一監管機構的國家，也未能避免金融危機的爆發。四、循序漸進 :危機后美國金融監管體制改革對我國的啟示作為危機后美國政府的金融監管體制改革計劃，金融監管

29、改革新基礎還需經過國會參議院和眾議院的辯論、 修改和通過之后才能成為新的法律付諸實施。盡管我國不是此次危機爆發的發源地， 但金融監管改革新基礎 的改革思路和舉措對我國未來金融監管體制的改革頗有啟示 :首先， 統一監管未必就是金融監管體制改革的唯一出路。我國現行 “一行三會”的金融監管架構基本上屬于按機構性質劃分監管權的多邊監管。國內很多學者對此一直存有質疑，認為隨著我國金融混業經營的推進和金融自由化歷程的加快，我國有必要重整當前的多邊監管體制，建立一體化監管體制，監管架構由“一行三會”變為“一行一局”。2 更有學者以晚近日本和韓國的統合監管體制改革成功為例，強烈建議我國進行統合監管體制改革。然

30、而，經受過此輪次貸危機重創的美國，為何依然拒絕進行完全一體化的改革呢？其所蘊含的一般性意義值得我們冷靜思考。事實上，金融的分業與混業經營未必與多邊或者統一監管體制形成一一對應的關系。 也就是說， 多邊監管或者統一監管本身并沒有孰優孰劣。選擇何種監管體制既取決于一國的金融業發展狀況，又要受政治、 文化、 歷史甚至地理等方面因素的影響。就我國而言， 筆者認為我國金融監管體制的形成傳統同美國相類似。在當前金融危機尚未完全擺脫、 金融混業經營尚存大量風險、監管立法水平尚有不足、監管技術尚不完善的情形下，我國的金融監管體制改革應同美國一樣，即在現有的多邊監管體制下循序漸進地對其進行相應的堵漏和改良， 而

31、不可推倒重來， 貿然引入統一監管體制。把握多邊監管這個大前提，不僅與我國的國情相契合，而且也有助于推動我國金融市場綜合化的轉型。其次，要盡快明確控制全面市場風險的責任主體，落實市場穩定性監管。隨著我國金融混業經營趨勢的日益明顯， 金融風險跨市場、 跨系統傳遞的隱患不可小覷，故建立系統性風險監管制度尤為必要。 對此，中國人民銀行行長周小川在2009年 7月28日中美戰略與經濟對話會議上也明確表示，美國金融監管體制改革方案中將F RS“改造”成為“系統性風險監管者” 的主張值得借鑒。 “筆者也建議我國在今后的金融監管體制改革中，不妨明確人民銀行所具有的控制整個金融市場風險的主體地位，由其擔負收集各

32、種監管信息、防范與處置整個金融市場風險的職責。再次，強化機構間的監管合作與協調。雖然我國三大監管機構早在2003 年就簽署金融監管分工合作備忘錄 ，建立了共同參與的聯席會議制度，但由于缺乏明確的制度構建和權力支撐，這種會議制度流于形式，以至不了了之。5 有鑒于此，筆者建議仿效美國設立FSOC的做法，將上述的金融監管聯席會議制度轉化為國務院直屬的金融監管協調委員會機制。該委員會由中國人民銀行及其他監管部門負責人組成，并有適當的權限與能力來制定機構間的協調方式、協調內容和配套的程序性規則等，以對“三會”的監管合作及協調形成硬約束，從而有效避免“三會”間級別平等、互不買賬、各自為政的局面。最后， 要

33、汲取次貸危機的教訓，推動立法以擴大金融監管的范圍。金融監管改革新基礎檢討了美國金融監管體制的真空現象，尤其是對私募基金、對沖基金、信用評級機構與場外金融衍生品市場交易的自由放任。雖然我國目前主要還處于分業經營階段，暫時不存在混業經營帶來的重大挑戰， 也遠未經歷像次貸危機那樣的重大考驗，但美國因金融監管上的疏漏所招致的危機無疑是前車之鑒。故未雨綢繆， 將各種新興金融機構納入立法的規制范疇之中，并在此基礎上強化對金融控股公司或關聯企業并表監管的規定對防止系統性金融風險的積累與蔓延是十分有益的。一、德國銀行監管法律的變遷德國金融監管的法律基礎是德國銀行法。銀行法于1961 年制定 , 至今已作了6次

34、修改 , 這一期間德國經歷了兩德統一、歐洲貨幣一體化、 監管體系變革等重要變化, 這些變化均對德國銀行法產生了重要影響。研究這些變化和影響, 對我們借鑒其監管體系的變化, 有一定的現實意義。二、德國銀行監管體系的變化1961 年銀行法實施之前, 德國沒有專門的金融監管機構, 央行集貨幣政策與金融監管職能于一身。1961年在銀行法頒布的同時, 成立了隸屬財政部的銀行監管局, 負責對銀行業的監管。2002年 5 月 1 日 , 德國在銀行監管局的基礎上設立了金融監管局, 將保險業的監管也統一到金融監管局之下。三、央行與監管當局在銀行監管領域的協作盡管從形式上看 , 德國的監管體制似乎是一元化的 ,

35、 但從其銀行法看 , 監管當局與央行在這一領域存在緊密的合作。1、德國銀行法 明確指出 : 德國銀行監管的組織體系是監管當局與央行之間的分工與協作體系。2、監管局是獨立的監管機構, 負責向金融機構發布行政法規, 但事先應與央行協商。協商的程度主要取決于這些監管的行政法規與央行貨幣政策職能的關聯度。在某些領域, 如有關金融機構的資本與流動性規定, 則必須與央行達成一致。在其它領域 , 則僅僅需要事先向央行咨詢。3、信息共享機制。 根據德國的統計法和央行法, 央行是唯一負有對金融機構行使統計權力的機構 , 金融機構每月須向央行遍及全國的分支機構報送各類統計報表, 這一點并未隨著監管體制的變革而有改

36、變。為避免金融機構的重復勞動, 監管當局不再單獨向其征集任何形式的統計信息。其行使監管職能所必要的信息, 由央行提供。央行除了負責向金融機構征集統計信息外 , 還須對這些信息, 尤其是涉及金融機構資本金與流動性方面的信息, 作出必要的分析 , 并將這些分析結果一并向監管當局提供。4、央行分支機構承擔了對金融機構的常規監管事務。 德國銀行法 規定 : 為避免重復勞動 , 節約監管成本 , 提高監管效率 , 監管局在各地不得設立任何形式的下屬機構 , 地區的日常金融監管事務 , 由央行的分支機構代為承擔。 目前德國央行在全國 9 個地方設有辦公機構這些地區辦公機構下屬 118 家分行 , 總人數超

37、過萬人。,具體而言 , 央行分支機構承擔以下職能:一是征集并分析金融機構的各類統計信息；二是接受信貸機構的存款準備金 , 并向其提供現金與非現金流動性清償力 , 維護當地支付清算系統的正常運行；, 以保持信貸機構的三是執行對金融機構的非現場與現場檢查授信及其它風險。, 評估金融機構的流動性、資本充足率、大額央行分支機構只是承擔金融監管的日常事務, 并向其總行及監管局報告統計信息和各類檢查結果 , 本身并不擁有對金融機構的行政處罰權及其它監管權力, 對金融機構在市場準入、退出及其它方面的行政權力, 仍由監管局行使。但對涉及金融機構資本金及流動性方面的監管權力 , 央行往往擁有事實上的決定權, 這

38、主要因為這些監管領域和央行職能聯系緊密, 直接涉及央行的準備金、公開市場操作、最后貸款人三大貨幣政策工具的運用。德國的中央銀行及其金融監管體系德意志聯邦銀行是德國的中央銀行，也是歐洲中央銀行體系以及歐元體系的組成部分。該行根據1957 年 8 月生效的德意志聯邦銀行法成立，注冊資本金2.9 億馬克，全部由德國聯邦政府持有，總部在法蘭克福，全國下設9 個分支機構， 130 個業務代表處。中央銀行理事會 (theCentralBankCouncil)是最高的決策機構，它由聯邦銀行行長、副行長、執行理事會以及州中央銀行行長組成。目前，該行的職責主要包括：一是協助歐洲中央銀行完成保持貨幣穩定這一最重要

39、的任務；二是參與并執行歐洲中央銀行制定的貨幣政策；三是實際操作管理外匯儲備金( 盡管名義上各成員國的外匯儲備都集中在歐洲中央銀行名下，但實際操作由各國中央銀行完成) ；四是在支付體系中，既要保證德國銀行有足夠的流動性，又要保證非現金支付與清算的往來和暢通；五是作為銀行的銀行，負責給商業銀行提供再貸款融資；六是作為國家的銀行，在不允許向本國政府提供貸款的前提下，允許在政府發放國債過程中提供幫助以及管理各政府機構的賬號。 ( 一 ) 德國的銀行 ( 信貸機構 ) 及職能德國的銀行按照從事的業務種類， 可以分為綜合銀行和專業銀行。 目前， 由于德國實行混業經營政策， 故綜合銀行除可以從事典型的銀行業

40、務， 如存款、 貸款、電子銀行業務等外，還可以經營有價證券、 客戶理財以及保險等業務； 專業銀行則只能從事其營業許可證所規定的特定金融業務。1、綜合銀行德國的綜合銀行在整個銀行業中具有重要地位。按照銀行的組織形式，它可以分為3種類型，即信貸銀行、儲蓄銀行和合作銀行。(1) 信貸銀行。目前德國共有該類銀行 279 家，它又分為四類：一是全國性的大銀行，包括三家， 分別是德意志銀行、 德累斯頓銀行和商業銀行；二是區域性銀行，其業務局限在某一特定區域內；三是外國銀行在德國的分行，目前共有 80 多家；四是私人銀行，主要形式是一般的或有限責任的合伙人公司或單一股東形式的公司， 其業務比較單一， 面向高

41、收入層。(2) 儲蓄銀行。目前德國共有該類銀行約 550 家。這類銀行依據地方公法成立，且只能在批準所在地開展銀行業務。 它所從事的業務與合作銀行相近， 是面向大眾， 用于保證低收入層存款， 并聚集閑散資金進行貸款的一類信貸機構， 可作為普通的商業銀行來運作， 是德國銀行業的第二大部分。(3) 合作銀行。 目前德國共有該類銀行約 1700 家，是該國銀行業的主體。 這類銀行是由同業互助建立發展起來的銀行， 主要分兩大類：一是農業銀行，是由農民互助形成的， 一般以發起人命名的銀行，其歷史較長，業務主要面向農業方面。二是大眾銀行 ( 合作社銀行 ) ，屬私立性質， 其合作各方主要是商人， 規模一般

42、都不大， 同類銀行往往組成同業聯合體互助以增強競爭力， 這類銀行一般只允許股東借貸。此外，還有一些特殊的合作銀行， 如藥劑師合作銀行、鐵路合作銀行等。2、專業銀行專業銀行是辦理特殊業務的銀行，主要包括：(1) 建設信貸銀行。專業從事為客戶提供住房購置或建設方面的資金，是帶有特殊任務的信貸銀行， 類似于基金的性質。 會員必須定期存入資金， 達到一定金額后才可以從銀行取得貸款，主要是支持、鼓勵居民購房，積累財產。(2) 抵押銀行。業務僅限于給地方政府和其他公共機構提供抵押以及商業貸款。(3) 不動產信貸銀行。具有融資性質，須經專家對房地產評估決定貸款比例，以地產作抵押從銀行取得貸款，有普通商業銀行

43、職能。(4) 投資公司。是擁有投資基金的銀行，能夠擁有股份、債券、地產。(5) 擔保銀行。是給中等規模公司貸款提供擔保的專業銀行，使其能夠獲得在正常情況下較難獲得的貸款。(6) 有特殊任務的銀行。如經濟振興信貸銀行，于1948 年成立的公法機構，80%股東是聯邦政府， 20%是州政府，總部在法蘭克福。全國 2100 人，管理 246 億資產，是德國最大的銀行之一。 其主要任務有 4 個：一是實施馬歇爾計劃，為德國戰后經濟振興提供資金，此項業務是其傳統的支柱業務之一， 包括對個人、 地方、 企業的資助。主要是對中小企業資助項目( 德中小企業占 90%)，大部分資助年營業額在 1000-2000

44、萬歐元之間的中小企業，企業可用貸款投資固定資產等，貸款期一般10-20 年，并通過商業銀行進行發放，利率5.5%( 商業銀行一般增加1 個百分點 ) 。另一項支柱業務是協助提高研究開發新產品的能力，對開發新產品的項目進行投資資助，由于其不能直接投資私人企業，所以只能夠通過商業銀行間接投資這些企業， 風險相對較?。?二是融資資助本國企業向國外出口；三是向發展中國家提供經濟援助，進行項目融資；四是提供咨詢服務。其利率低于市場利率水平，一般為3-5%。再如，德國償還銀行， 主要是管理國家協助二戰后難民返家自立發放的貸款，它與經濟振興信貸銀行共同管理、發放600 種資助項目的貸款。( 二 ) 德國銀行

45、體系的特點1、德國中央銀行從屬于歐洲央行。從修改后的 德意志聯邦銀行法可以看出， 歐洲中央銀行體系建立后，德國的中央銀行已經從屬于該體系， 成為其中的一個組成部分。 德國中央銀行的主要職能， 諸如貨幣政策制定、外匯業務及儲備金管理等已經成為歐洲中央銀行的職能，德國央行的職能更多的體現在參與制定各項政策以確保完成歐洲中央銀行的任務， 以及在本國范圍內貫徹和執行這些政策。2、德國中央銀行履行職責具有很強的獨立性。首先，德國的中央銀行本身具有很強的獨立性。德意志聯邦銀行法明確規定， " 在對其職責的執行不受侵犯的條件下， 德意志聯邦銀行必須支持聯邦政府的一般經濟政策。 在行使本法律所賦予的

46、權力時， 聯邦銀行可以不接受聯邦政府的指示， 同時，相關的制度安排，如中央銀行理事會和執行理事會成員的任命程序和年限， 以及經費的獨立也保證了德國央行獨立性和權威性， 從而避免中央銀行在制定和執行貨幣政策中受到外來因素， 尤其是政府等行政部門的干擾。 其次，歐洲中央銀行也具有很強的獨立性。 歐盟相關法規中， 從機構設置、職能、 人事以及財政等方面都做出了明確規定， 以最大限度保障歐洲央行的獨立性， 這也維護了各成員國央行的獨立性。3、德國的銀行與中小型工商企業聯系密切。盡管目前德國在一些行業，諸如汽車、 鋼鐵等， 已經成長起了一批即使在國際上也非常有名的大型，甚至特大型企業，但是直到現在，中小

47、型企業始終是國內經濟的中堅力量，其總規模占比超過80%，它們對國民經濟的總貢獻遠遠大于大型企業集團，因此，無論是德國政府還是國內的銀行業歷來非常重視中小型企業的成長和發展，國內銀行業的資金支持更是對德國戰后中小型企業的發展壯大大有裨益，銀行甚至通過參股控制企業，形成了以銀行為核心的壟斷資本集團， 同樣，國內眾多中小型企業的發展也對銀行業的繁榮起到了積極作用。目前在德國， 盡管證券市場也非常發達， 國內有大大小小 8 個證券交易所， 但是間接融資始終是國內中小型企業獲得資金的主要渠道。4、德國金融業允許混業經營。目前德國已經放棄原來執行的分業經營政策， 改為混業經營， 這使得德國國內的一些大型綜

48、合銀行在繼續經營傳統信貸業務的基礎上開始從事證券和保險等業務，以擴大業務范圍，增加新的利潤增長點，應對更加激烈的市場競爭。但是， 混業經營的實行也加大了這些銀行的潛在風險。德國的銀行監管體系及特點德國的銀行監管體系包括行業監管機構 ( 其職能類似中國的中國人民銀行 ) 的監管以及審計部門的稽核監督， 前者主要是指德國金融監督管理局， 后者包括德國聯邦審計院的政府審計監督、 經濟審計公司的社會審計監督、 行業協會的自律性檢查以及銀行內部審計部門的稽核監督。( 一 ) 聯邦金融監督管理局該局于 2002 年 4 月由原來的信貸監管局、 保險監管局以及證券監管局三個局合并而來，隸屬于聯邦財政部， 全

49、面負責對德國境內包括銀行、 證券以及保險等所有金融機構的監督和管理工作。 2002 年 5 月，該局脫離聯邦財政部，成為獨立的法人，但其業務工作依然接受聯邦財政部的督導。 該局收支完全獨立， 經費全部來源于監管對象的繳費， 其收費標準按照監管對象資產總量的一定比例收取， 支出僅接受聯邦審計院的審計監督。 目前該局擁有員工1500 名，總部設在波恩，無任何分支機構。該局最高管理層為管理理事會，由財政部、司法部、內政部、銀行、保險公司等部門的人員組成，理事會一年召開三次會議，主要討論金融監管局的財政預算問題。聯邦金融監管局內部按照監管對象的不同種類劃分為不同的部室，如：大銀行監控部、區域銀行監控部

50、、合作銀行監控部、 人壽保險公司監控部、私人醫療保險監控部、 財產保險公司監控部等。聯邦金融監管局的地位及職責分別由聯邦銀行法、信貸法、儲蓄銀行法、合作銀行法、證券賬戶管理法、聯邦保險法等四十余部法律賦予?？偟膩碚f，聯邦有關法律規定聯邦金融監管局有權監管所有金融機構，包括銀行、 金融服務機構、 保險公司等， 并且可以依法對被監管對象進行處罰。聯邦金融監管局依法獨立履行職責，不受任何機構制約。 其監管目的是要保證金融機構業務經營的合規性和安全性，防范金融風險， 保證保險投資者和債權人的資產安全。該局對銀行業的監管主要包括：一是對市場準入的審查。 聯邦金融監管局負責德國境內新成立銀行及增設機構的資

51、格審查，包括最低資本金、高層人員資格審查等，并發放經營許可證。二是對銀行日常經營的檢查。聯邦金融監管局主要對銀行自有資本、流動性、 大額貸款及風險大的經營環節進行審查。比如，銀行的自有資本的數額必須保持在巴塞爾協議 規定的比例之上；銀行資產的流動性必須保持在規定比例之上，以保證銀行有足夠的支付能力，以及對大額貸款和貸款集中度的監管等等。由于德國國內銀行數量眾多，該局對銀行的審查主要依靠社會上的經濟審計公司以及相關計算機系統對央行每日報送數據所進行的自動檢查。依照有關法律， 每家銀行每年必須自行選擇一家經濟審計公司進行審計，且年審報告必須報送聯邦金融監管局。 該局可以依據上報的年審報告，也可以依據其它渠道信息，在不提供任何理由的情況下另行指派經濟審計公司或者直接指派內部審計人員對可疑的銀行重新進行審計。 根據審查結果， 若銀行有違規行為， 聯邦金融監管局可以直接對發現的違規行為依法進行處罰。處罰的方式有以下幾種：1、罰款； 2、對銀行提出起訴；3、撤銷董事會有責任的成員的任職資格；4、吊銷銀行的營業執照。( 二) 中央銀行德意志聯邦銀行法中并沒有賦予德國中央銀行對國內銀行的監管職能，但是根據信貸法 規定，德國中央銀行必須參與對銀行的監管，主要是利用自身網點優