1、住房補貼政策運行中存在的問題及其對策以成都市相關數據為例田焱劉文杰摘要住房補貼作為住房分配貨幣化的一種重要形式,在刺激與促進人們住房消費觀念與模式轉化,提高職工住房消費支付能力、培育和擴大住房消費內需等方面,具有其特殊的意義及作用。然而,隨著時間的推移,國家總體住房政策的調整以及房價的普遍上漲,住房補貼先天性缺失逐一顯現,并面臨著一系列新的問題。對此,必須進行觀念、制度以及方法的創新。關鍵詞住房補貼;住房消費承受力中圖分類號F293131文獻標識碼A文章編號1006012X(2010010154(04作者田焱,副研究員,四川省社會科學院宏觀經濟與工業經濟研究所,四川成都610072劉文杰,副處

2、長,成都市住房委員會辦公室住房保障處,四川成都610015一、住房補貼運用的歷史意義及作用住房補貼是在住房實物分配轉變為貨幣分配過程中,國家行政機關、事業單位以及企業(尤其是國有企業對無住房或住房面積未達到規定標準的職工提供的一項專項住房消費資金,以適當提高其住房消費支付能力,并發揮其在住房實物分配轉向貨幣化工資化分配中的過渡性、銜接性作用。前期,在住房分配貨幣化改革過程中,通過采取住房補貼方式,不僅刺激與促進了人們觀念的轉變,基本消除了“等、靠、要”的傳統住房消費思想及行為,而且也為整個住房制度特別是住房分配制度改革打下了堅實的基礎。同時,它對于提高職工的住房消費支付能力,培育和拉動住房市場

3、內需也起到了十分顯著的積極作用。例如:就成都市相關的情況看,截至2005年6月底,全市市級機關130家單位發放補貼1169億元,涉及職工12685人。自2006年開始,對新進人員、職級調整人員以及原有按月補貼人員,按年進行住房補貼,每年發放資金2000多萬元。成華、錦江、武侯3個區級機關已實施住房補貼審批,補貼發放金額10569175萬元,補貼人數7330人。毫無疑問,這都提高了數萬家庭的住房消費能力,從而擴大與拉動了住房消費內需,有效地促進了成都市房地產業及市場的快速增長,使當地住房和城市建設迅速提升到了一個新的高度,并大大改善了人們的居住環境?；谏鲜鰧嵺`過程及其成效,我們不難看出,住房補

4、貼實際明顯具有兩個層面的功能作用,第一是“改革”層面的功能作用,即它可有效地還以住房消費在國民收入初次分配中的本來面目,有助于確立個人在住房分配中的主體地位,使政府及企事業單位退出住房責任主體地位,讓政府更好地傾注于宏觀調控和對低收入家庭的住房社會保障等等。第二是“發展”層面的功能作用,即住房補貼的發放明顯可提高職工個人的住房消費能力,從而刺激與促進住房消費內需的擴大,并由此促進房地產業及市場的發展,拉動國民經濟的增長。尤其是在特定時期,如在房地產業和住房市場發展疲451軟時期,由于其可以有效地保障與提高職工的住房消費能力,則不僅可防止住房需求的日趨下落和信心喪失,而且可在一程度上刺激住房需求

5、的增長,從而促進房地產業和住房市場的恢復與發展。二、住房補貼運行中的先后天缺失隨著時間的推移,住房補貼作為一種特殊的住房政策設計及措施,不僅其先天的種種缺失開始逐一顯現,而且亦開始面臨著一系列新的問題與挑戰。其中主要表現在六個方面:一是全社會對于住房補貼及其功能作用的認識及運用,存在一定程度的偏差與缺失?，F實中人們主要看重它的“福利性”功能,尤其在(按工資一定比例即系數的按月補貼中,已逐步形成了福利固化的格局,從而大大忽略了其他相應的“非福利性”功能,減弱甚至放棄了它對房地產業乃至整個國民經濟的促進作用。二是住房補貼作為一種特定的住房政策設計,先天缺乏硬約束力。其一,現行住房政策設計下的住房補

6、貼僅為可選擇性行為,而非必要及強制性行為;其二,住房補貼的具體辦法靈活性過大,軟約束較濃;其三,住房補貼資金來源渠道設置缺乏統一和硬性的制度約束等等。三是住房補貼定標及其發放遠遠滯后于國家總體住房政策的調整,大大降低了運行效率。例如,住房補貼伴隨國199823號文出臺而正式運行以來,國家的總體住房政策早已經歷了國發200318號、國發200724號文的兩次重大調整和若干次的局部調整。而與之相應的住房補貼卻仍然未動,或變動甚微。換言之,住房補貼早已針對的不再是經濟適用住房的申購者了。另外,從一些城市現實的人均住房面積看,也早已超出了原有政策所規定的60平方米(即人均20平方米住房補貼購房面積。故

7、原有住房補貼政策及其具體辦法,實際早已脫離于現實,不可能產生更多的正效應。四是各類住房價格的快速增長導致住房補貼對職工住房消費的支持力度下降,難以有效引導職工實現住房需求。停止住房實物分配后,職工解決住房問題的主要途徑,除部分屬于住房保障對象的家庭及職工外,絕大多數只能是在市場上購買或租賃商品住房。而近年來包括成都市在內,不僅普通商品住房,而且就連保障性住房尤指經濟適用住房的價格明顯都呈上漲之勢,且房價增長速度已遠大于職工(甚至公務員收入增長的幅度。如仍然按原住房補貼標準給職工發放住房補貼,則難以有效彌補職工(包括新進公務員住房消費含量不足,由此勢必形成新的住房困難戶。這與最終解決職工住房困難

8、、改善職工居住條件的房改目標不相符,也將對促進房地產業持續健康發展,產生不利影響。五是住房補貼政策存在較大的封閉性,缺乏區內外之間的綜合比較與平衡。例如,某一城市(如成都市不僅比其他(發展水平相當的城市(如重慶、濟南、西安、沈陽等的住房補貼標準明顯偏低,而且即便在同城之內,也有較大的差距,形成了同一城市內省、市、區職工間住房補貼待遇不公平的現象。六是在住房補貼政策的實施過程中,明顯存在諸多方面的結構性失衡。這些失衡最為突出的表現是:機關與事業單位、與企業單位之間,以及企事業單位各自內部之間組織實施的失衡。這些失衡都有其宏觀與微觀層面上的原因,但歸根到底仍是住房補貼資金來源渠道窄及其相應長效機制

9、不健全、企業經濟效益普遍較差等原因。除此之外,也有體制障礙、運管不規范、發放標準及方式存舊等方方面面的直接原因。三、住房補貼調整的相關測算及分析1.住房補貼發放標準的調整分析。住房補貼發放標準的調整涉及到“基準補貼標準”和“按月補貼發放標準”的調整。其一,就“基準補貼標準”調整而言,根據國家現行相關政策,并結合成都市的實際情況,我們完全可將基準補貼測算的經濟適用住房平均價格調整為普通商品房平均價格,同時將原有住房面積控制標準調整為90平方米(普通商品住房來進行相關的分析。根據相關公式測算得出:普通商品住房價格條件下的基準補貼額為1361元,取整為1360元,這可稱之為完全市場化的(住房補貼基準

10、補貼額,也是我們完全可以且應當接受的一種新標準。5512010年第1期經濟體制改革其二,就“按月補貼發放標準”調整而言,我們亦可對以前(根據1998年當時職工不同工作年限、分別設定按照工資的不同比例標準按月住房補貼調整為統一按照一個定額標準發放,已工作年限的住房補貼實行按月累加。經測算,目前按月補貼即定額補貼額為582元。2.住房補貼發放方式的調整分析。經調研和參照其他城市的方式,結合成都市實際,可將補貼發放方式進行如下類似的調整,這些調整本身即存在各種客觀及重要的理由。(1調整設想及分析。已享受政策性住房的職工實行一次性發放,未享受政策性住房的職工實行按月定額發放,具體為:對已享受住房實物分

11、配但住房面積未達到住房面積控制標準的職工,就其未達標面積(根據相關公式計發一次性住房補貼。對無房老職工已工作年限的住房補貼一次性補足,之后逐月定額發放。對新職工實行按月定額發放,即住房補貼發放之前的已工作年限的住房補貼一次性補足,之后逐月定額發放。(2調整的理由。主要理由包括:一是新老職工由于發放方式不同存在一定程度的不平衡;二是按月補貼同工資掛鉤容易形成福利固化傾向;三是增加管理成本。(3調整后的優點。其一是補貼更加直接,測算更加科學;其二是減少住房補貼工作的日常管理成本,并可提高工作效率;其三是減輕財政支付壓力;其四是新方式更能體現對無房職工的傾斜,有利于實現住房實物分配和住房分配貨幣化的

12、銜接與平衡;其五是一次性補貼和按月補貼相結合,可全面順利推進住房補貼工作。(4關于新老政策的銜接問題。為了使住房補貼新老政策較好地銜接,使不同時期領取住房補貼的職工之間保持相對平衡,可提出以下設想:2004年12月31日前計發住房補貼的,領取一次性住房補貼的職工不再另行計發,領取按月補貼的新職工,按照新政策繼續領取按月補貼。2005年1月1日以后計發住房補貼的,無房老職工已領取的一次性住房補貼與按新政策計發的住房補貼的差額可以補足,并繼續領取按月補貼,原領取按月補貼的新職工按照新政策繼續領取按月補貼。2007年9月1日前購買經濟適用住房(含單位集資建房的職工,其購房價格達到成價房2000510

13、號文件規定的,可以按照原有政策,一次性領取住房補貼。1998年12月31日前已參加工作,但工齡不足10年的住房未達標職工、原領取一次性補貼后繼續領取按月補貼的,可選擇以下方式發放補貼:按照新政策有房職工計算辦法一次性計算應得住房補貼總額,扣減其原有累計領取補貼后,一次性補足,不再按月計發補貼。鑒于四川省于2004年出臺了省級機關職工住房補貼實施辦法,其中的面積控制標準同成都市有一定差別,為使同一城市不出現不同標準,故在確定成都市住房補貼面積控制標準時,完全可以參照省級機關有關標準執行。3.調整后的職工住房消費承受能力分析。根據前述對住房補貼標準及發放方式的調整分析,我們選取公務員為例,經測算得

14、出初步結果:補貼標準及方式調整后,職工住房消費能力提高明顯。按照調整后的按月補貼額度,一般職工(尤指新進公務員每年的按月補貼總額可以達到9891184元。根據表1的資料看出,職工實行新標準的按月補貼,按照成都市現行普通商品房價5180元計算,至少可以承受房價上漲幅度在10%以內的住房消費增長。表1調整后的職工住房消費承受能力分析表年份價格(元面積(m 2優惠利率(%總價(元月還款額(元價格調整后月還款增加額(元200951809041158466200200418356989051282022051312001486216905594402445184401974.住房補貼資金需求量分析。根據

15、調研、分析、測算,從成都市市級行政機關和事業單位住房補貼資金需求注入的相關情況看,調整后的情況大體如下:其一,市級行政機關中固定人員資金需求量為240818萬元/年;其二,市級行政機關中新增人員的增量補貼資金需求量為34912萬/年(到全部人員實行按月補貼時,則該資金額應為1554413萬元/若干年;其三,市級事業單位(即財政供養的單位該項資金需求量一次性發放231600萬元;全部人員實行按月補貼時,年度資金需求為26190萬元/年。因此,總體上看,財政壓力并不太大,完全處于可承受范圍之內。5.住房補貼運管體制調整分析。相較于前期主要針對機關行政單位的住房補貼運管體制機制而言,企事業單位要復6

16、51R EFO RM O F ECONOM IC S Y S TEMNO.1.2010雜得多,運管的難度也高了許多。其中,尤其體現在其住房補貼資金的籌措及其運轉與管理方面。對此,有必要重點抓好如下兩大方面的工作:(1拓寬住房補貼資金籌措渠道。根據成都市目前的實施情況,住房補貼資金的來源可爭取以下幾個渠道:一是各單位售房收入的80%可用于住房補貼。二是成都市已出售的房改房進行二次交易時,所收取的土地出讓金收入。三是單位售房款運營收入。四是在每年用于城市建設的資金中安排部分資金作為住房補貼資金穩定來源。(2規范住房補貼資金管理?？梢詫ψ》垦a貼資金比照住房公積金實行管理,基本模式為:住房資金管理中心

17、統一管理,銀行專戶存儲,財政監督,在經過嚴格的風險控制條件下,合理運作,重點支持城市建設。6.住房補貼拉動消費內需分析。通常情況下,住房補貼可有效拉動住房消費內需,其拉動的價值量大約高出住房補貼投入量的34倍。因為從現實情況看,住房補貼一般僅占購房總成交額的25%以內,即大約占1/4的比重。因此,根據上述測算方法,成都市若進行住房補貼的調整,一則針對市級事業單位可以一次性支出23116億元左右;二則針對市級機關行政單位公務員可能一次性支出2758萬元(含固定和新增;三則針對區級單位和非財政撥款事業單位和企業,住房補貼資金總量預計可達10多億元。因此,上述總計可達40億元左右。這樣一來則可能帶動

18、上百億元資金(即新增購房資金總量達160億元200億元進入住房市場。這上百億元資金的進入,必然還會形成一定的示范、輻射與財富效應,從而引致相關資金的成倍進入和消費內需的擴大。四、相關的對策建議根據以上分析與研究,以及相關的各種結論和客觀需要,我們的主要對策建議如下:1.轉變觀念、提高認識,努力搞好住房補貼的調整與運行工作。特別應采取有效的辦法轉變與提高相關領導者的觀念與認識,真正從原有愿不愿意拿出錢來、樂不樂意拿出多少錢的怪圈里走出來,主動為民多做實事。其有效的辦法可以通過相關的制度約束、目標考核或民眾監督,也可以通過輿論導向作用等來加以實現。2.改進與強化制度設計,逐步提高住房補貼政策的硬約束力。其一,通過一定年限的過渡,逐漸將住房補貼納入社會保障系統,或與住房公積金并軌進行運轉與管理。其二,對于納入社會保障系統或與住房公積金并軌運轉及管理的住房補貼,政府或可予以適當的減免稅支持,或可以匹配一定比例資金予以支持。其三,對于具備一定經濟及行為能力而又拒不執行相關住房補貼的單位及其責任人(即法定代表,有必要采取一定的處罰手段與措施,從而規范與嚴格住房補貼運轉及管理行為,形成可持續發展的長效機制。3.建立穩定、長效的住房補貼資