1、    安徽“官告官” 離奇拆遷引發土儲合法性爭議編者按/ 一場土地拆遷中罕見的“官告官”官司日前在安徽開庭。法庭上，蕪湖市土地儲備中心究竟是否具備拆遷人資格，成為其與被告安徽省發改委辯論的焦點。由此迅速引發了公眾對國有土地儲備中心制度合法性的討論。 相關的拆遷條例遲遲難出，地方規劃則朝令夕改，而由拆遷引發的爭議不絕于耳。目前全國已經有3000多家土地儲備中心。在各地的經濟發展中，土儲中心擁有何種職權?在房地產成為地方財政支柱的過程中，誰來監督這些既是運動員又是裁判員的土地儲備中心在行使權力時不因追求商業利益而走樣?安徽蕪湖市土地儲備中心狀告安徽省發改委

2、“官告官” 離奇拆遷引發土儲合法性爭議從2009年6月15日接到致拆遷戶的一封信，到如今站在法庭上，為了阻止自家的商鋪被強拆，倪良宏為此已經努力了一年多。不過，這次他并不是原告，他和哥哥、父親作為案件第三人出庭。6月24日，安徽省蕪湖市鏡湖區人民法院(以下簡稱“鏡湖區法院”)審理了一起這樣的“官告官”案件：原告是要拆倪良宏家商鋪的安徽省蕪湖市國有土地收購儲備中心(以下簡稱“蕪湖土儲中心”)，被告則是安徽省發展和改革委員會(以下簡稱“安徽省發改委”)。在法庭上，蕪湖土儲中心是否具備“拆遷人資格”成為幾方辯論的焦點。在這場由土地拆遷引發的官司背后，有著怎樣的曲折故事?“官告官”背后拆遷主體錯位一旦

3、鏡湖建委做出裁定同意拆遷，倪家的房屋就將面臨被強拆的命運。事情還要從一年前說起。2009年6月15日，倪良宏接到了一封信，在這封致拆遷戶的一封信中，蕪湖市虹宇拆遷有限公司(以下簡稱“虹宇拆遷”)稱，“將對中江商場周邊地面建筑組織實施拆遷”。倪良宏一家人平靜的生活從此被攪亂：這意味著倪良宏、哥哥倪良勝、父親倪坤成在10多年前買下的中江商場部分樓面將被拆遷。如今，他們正在這里經營著一個200多平方米的賓館，有聲有色。更為重要的是，中江商場位于蕪湖市主要的商業區之一的九華山路繁華地段。虹宇拆遷隨后提出的貨幣補償方案是8000元/平方米。這顯然讓倪家無法接受。“早在兩年前，中江商場對面的小九華商業街的

4、商鋪就賣到了3.8萬元/平方米，給8000元/平方米你讓我們家的店搬到哪里經營?”倪良宏告訴中國經營報記者，倪家經過商議后，提出的條件是“拆一還一”，進行回遷或者異地安置。然而，此方案被虹宇拆遷一口回絕，其理由是：“商業房(門面房)回遷，蕪湖市歷史上沒有，只能貨幣補償。”由于雙方的分歧過大，在經過幾次協商后，倪良宏家人未能與拆遷公司達成一致。2009年8月中旬，虹宇拆遷向蕪湖市鏡湖區建設委員會(以下簡稱“鏡湖建委”)申請了行政裁決。在咨詢律師后，倪良宏一家發現，一旦鏡湖建委做出裁定同意拆遷，倪家的房屋就將面臨被強拆的命運。倪家迅速地聘請了律師。按照相關法律規定，辦理土地拆遷需要規劃、土地、建設

5、委員會等多個部門的批文許可。倪家的代理律師北京才良律師事務所律師王令在調查中發現，在此次拆遷中，領取規劃許可證、規劃選址意見書、國有土地使用批復等批文的單位都是蕪湖土儲中心。但最后真正拿到房屋拆遷許可證的，卻是蕪湖市鏡湖區建設投資公司(以下簡稱“鏡湖建投公司”)。此后，鏡湖建投公司又將此地段的拆遷項目轉包給了虹宇拆遷。“鏡湖建投公司是憑借蕪湖土地儲備中心的文件和手續向鏡湖區建委領取拆遷許可證的。”代理律師王令對記者解釋說。據了解，早在2008年年末，中江商場周邊地塊就已經被蕪湖市國土局出售給了房地產開發商蕪湖市匯錦置業有限公司(以下簡稱“匯錦置業”)。記者在蕪湖市鏡湖區政府網上查得的資料顯示，

6、這塊占地面積16.5畝的地塊未來將建成一座23層，總面積8萬平方米的大型綜合商業樓。根據公開資料顯示，2008年12月10日，蕪湖市國土局發出拍賣出讓公告時稱，該地塊(中江商場周邊地塊)實行的是“毛地”拍賣，部分“凈地”交付。所謂毛地，指地上存在需要拆除的建筑物、構筑物等設施的土地;凈地指國家在土地出讓時，已經完成拆除平整，不存在需要拆除的建筑物、構筑物等設施的土地。顯然，疑問由此而來：既然此地塊的買家是匯錦置業，那么就應該由它來申請拆遷，為何蕪湖土儲中心要介入其中?其中有著什么樣的玄機?匯錦置業公司的一位不愿透露姓名的工作人員對記者表示：“我們確實通過拍賣取得了該地塊，但是拆遷的事我們沒有參

7、與，拆遷的事情是由政府負責。”拆遷主體本該是匯錦置業，為何由蕪湖市土儲中心代勞?蕪湖市土儲中心是否具備這個資格?記者就此事前往蕪湖土儲中心采訪。蕪湖市土儲中心以“中江商場地塊拆遷引發的爭端已經進入司法程序，目前案件正在審理之中，不方便接受采訪”為由，拒絕了記者的采訪。而蕪湖市國土局的工作人員則以“了解此事的領導因公出差了，現在不便接受采訪”為由拒接了記者的采訪。鏡湖區建委和鏡湖建投公司則在記者提出采訪要求后稱：有事找鏡湖區委宣傳部聯系采訪。但隨后鏡湖區委宣傳部告訴記者，要采訪，首先要跟蕪湖市委宣傳部聯系。記者致電蕪湖市委宣傳部，對方表示需要請示領導再回復記者。截至發稿，蕪湖市委宣傳部沒有就此回

8、復。蕪湖土儲涉嫌行政越權?此案中的拆遷模式屬于典型的“先賣地，后收購”的開發模式。本應由房地產開發商干的活兒，政府為何要搶著干?倪良宏如何才能阻止強拆?根據相關法規，拆遷中最重要的有三大要件，即國土部門的建設用地批準書、建設部門的建設用地規劃許可證以及發改委立項批復。王令告訴倪家人，要想阻止強拆，就須從上述三個部門下手。從2009年10月28日開始，倪家先后向安徽省國土廳、建設廳、發改委提出了行政復議申請，請求他們撤銷原中江商場地塊的三大拆遷要件：發改委的立項批文、國土局的建設用地批文和建委的拆遷方案。2010年2月10日，安徽省發改委以“行政越權”為理由，撤銷了蕪湖市發改委的立項批文。隨后，

9、安徽省國土廳撤銷了蕪湖市國土局作出的建設用地批文。這意味著，中江商場周邊地塊拆遷的合法依據已經喪失，強拆已經被阻止。然而，對于蕪湖土儲中心來說，土地已經售出，如何停止拆遷?蕪湖土儲中心迅速將安徽省發改委告上了法庭，要求法院判令對方“撤銷行政復議決定書”。至此，這一案件成為幾個政府部門之間的權力角力目前，按照有關規定，土地儲備機構進行拆遷，需要當地的發改委、建委和國土局三部門的審批，才能進行。而安徽省發改委已經撤銷了其下級單位的立項批文，這意味著發改委沒有批準土地收儲的職權，實際上就斬斷了土地儲備機構的拆遷鏈條，使其失去了進行土地拆遷的職權。6月24日，這起罕見的“官告官”官司，在鏡湖區人民法院

10、開庭審理。倪良宏等父子三人作為第三人，參加了此次庭審。在審庭過程中，原告蕪湖土儲中心認為：發改委部門的職責就是配合土地資源部門做好土地收儲工作。因此，安徽省發改委無權撤銷蕪湖市發改委的立項批文。但安徽省發改委則針鋒相對的認為：首先，沒有法律賦予蕪湖市發改委批準土地收儲的職權，這種權力根據安徽省國有土地儲備辦法明確授予縣、市以上人民政府。其次，“配合”是按照各自的職責配合工作，而不是以配合的名義超越職權。長期關注拆遷問題的張興奎律師認為，此案中的拆遷模式屬于典型的“先賣地，后收購”的開發模式。王令則在法庭上指出，按照安徽省國有土地儲備辦法或者國土資源部、財政部、中國人民銀行共同頒布的國有土地儲備

11、辦法中的規定都應當是，在完善了對被收購人的補償之后，才能夠進行土地收購的具體項目。而嚴格法律意義上，并不應當存在土地儲備中心擔任拆遷人的土地儲備拆遷。因為土地儲備并不是建設項目，應由實際項目持有人依法擔任拆遷人。“土地儲備中心以政府名義，低價從老百姓手中的地征收過來，再加價賣給我們，其實政府才是最大的受益者。”一位不愿具名的房地產開發商說其中的商業利益不言而喻：如由開發商來進行拆遷，就是商業拆遷，需要和拆遷戶進行平等協商，拆遷成本高，阻力大。而如果由土地儲備機構來拆遷，公權力可以介入拆遷。政府旗下的公司申請拆遷、建委裁決強制拆遷，政府主導了拆遷一條龍式服務。在法庭辯論階段，第三人倪家和原告蕪湖

12、土儲中心之間出現多次激辯，雙方爭辯的焦點問題是：法律是否賦予土地儲備中心土地拆遷的職責。土地儲備制度合法性遭到質疑在政府壟斷土地一級市場的情況下，土地儲備中心應該是非營利的事業單位。根據土地儲備管理辦法第三條規定，土地儲備機構應為市、縣人民政府批準成立、具有獨立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統一承擔本行政轄區內土地儲備工作的事業單位。據記者查閱公開資料得知，蕪湖土地收購儲備中心成立于2004年2月，具有獨立法人資格。但事實上，它是和蕪湖市建投合署辦公。記者通過蕪湖建投的網站了解，蕪湖建投為蕪湖市人民政府領導的國有獨資公司，其網站上顯示，蕪湖建投承擔著蕪湖市國有土地收購儲備中心的職能，受市

13、政府經營性用地管理委員會委托，依法辦理土地收購儲備和出讓具體業務。蕪湖土地收購儲備中心一位工作人員告訴記者：“我們和蕪湖建投是兩塊牌子一套人馬，在一起辦公。”在采訪過程中，法律專家告訴記者，盡管我國各地的土地儲備具體情況各有不同，但在已經推行土地儲備制度的城市中，絕大多數都是運用公權力來實施收購和儲備過程的，具有一種強制性。所以我國現行的土地儲備制度實質上就是一種行政征收行為。如在倪良宏的這起拆遷案中，蕪湖土儲中心就是以舊城改造的名義申請拆遷的。長期關注拆遷問題的張興奎律師介紹，根據相關法律規定，各地的土地儲備機構工作實際上由兩個環節組成：第一個環節是，土地儲備機構依據政府的決議收購土地，然后

14、按照土地利用總體規劃，對土地進行前期開發整理與儲備。第二個環節,將這些土地通過招、拍、掛等程序，出售給房地產開發商用于商業開發。原則上，土地儲備機構只有先完成土地征收，才有后來的出售。但是，在實際操作中，很多地方往往是“先賣地，后收購”。即先通過招、拍、掛等程序將“毛地”賣給房地產開發商，再由土地儲備機構收購該地塊后，對土地進行前期開發整理，將“凈地”交給開發商。張興奎更是直接質疑了土地儲備制度的合法性，他認為，在政府壟斷土地一級市場的情況下，土地儲備中心是履行政府對于土地市場調控與管理職能的機構，它應該是非營利的事業單位。但實踐中，土地儲備中心多作為國土資源管理部門中的一個部門來開展工作。“土地儲備中