1、基礎設施和公用事業特許經營管理辦法 解讀摘要：被業界稱譽為PPP基本法的基礎設施和公用事業特許經營管理辦法（以下簡稱辦法），業經國務院2015年4月21日常務會議通過，由國家發展和改革委員會等六部委于4月25日聯合發布。辦法提出，在能源、交通、水利、環保、市政等基礎設施和公用事業領域開展特許經營，以鼓勵和引導社會資本參與基礎設施和公用事業建設運營，提高公共服務質量和效率，保護特許經營者合法權益，保障社會公共利益和公共安全，促進經濟社會持續健康發展。辦法與大眾創業、萬眾創新形成經濟發展“雙引擎”。一、辦法出臺背景說到辦法，首先要提到與之密切相關的市政公用事業特許經營管理辦法（建設部令第126號，

2、2004年5月1日起施行）。從嚴格的法律意義上說，它是規范市政公用事業特許經營活動的一個規范性文件，從法律效力上講無法約束地方政府。近年來，國家發改委、財政部發布了關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知，政府和社會資本合作模式操作指南（試行）、關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知、關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知、政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引、關于開展政府和社會資本合作的指導意見等規范指導政府和社會資本合作（以下簡稱“PPP”）的法律文件，許多省市也出臺了與自身實際情況相匹配的PPP意見。需要強調的是，與上述法律文件相比，該辦法法律效力是最高的。

3、目前，社會資本介入PPP項目依然非常謹慎，項目簽約率低。有分析機構統計稱，自2014年9月以來，34個省市區地方政府共推出總額約1.6萬億的PPP項目。但到目前為止，真正簽約的大約為2100億，僅占總額的約13%。可以說，辦法是在當前我國經濟下行壓力依然較大、地方政府性債務亟待清理、國企改革深入推進以及民間投資活力不足的大背景下推出，為激活社會資本、鼓勵社會化融資的一項有力舉措。二、辦法核心內容歸納基礎設施和公用事業特許經營（以下簡稱“特許經營”）內涵。指政府采用競爭方式依法授權中華人民共和國境內外的法人或者其他組織，通過協議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施

4、和公用事業并獲得收益， 提供公共產品或者公共服務。特許經營實施主體。縣級以上人民政府。特許經營授權對象。中華人民共和國境內外的法人或者其他組織。（包括PPP模式中與政府合作的社會資本的法人、組織）特許經營范圍。中華人民共和國境內的能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等基礎設施和公用事業領域。特許經營方式。PPP模式下，可以有BOT模式（建設-經營-轉讓）、BOOT模式（建設-擁有-經營-轉讓）BTO模式(建設-轉讓-擁有)以及國家規定的其他方式。特許經營期限。最長不超過30年，對于投資規模大、 回報周期長的特許經營項目可以由政府或者其授權部門與特許經營者根據項目實際情況另行約定。政府承諾禁

5、忌。可以就防止不必要的同類競爭性項目建設、必要合理的財政補貼、有關配套公共服務和基礎設施的提供等內容作出承諾，但不得承諾固定投資回報和其他法律、行政法規禁止的事項。補償方式。可由政府提供可行性缺口補助，包括政府授予特許經營項目相關的其它開發經營權益。需要政府提供可行性缺口補助的特許經營項目，應當嚴格按照預算法規定，綜合考慮政府財政承受能力和債務風險狀況，合理確定財政付費總額和分年度數額，并與政府年度預算和中期財政規劃相銜接，確保資金撥付需要。三、辦法特點（一）權威性強辦法由國家發改委、財政部、住建部、交通運輸部、水利部及央行等六部委聯合發布，是真正意義上的PPP首部部門規章，相比之前建設部的市

6、政公用事業特許經營管理辦法、發改委的關于開展政府和社會資本合作的指導意見，財政部的政府和社會資本合作模式操作指南（試行）以及省市出臺的PPP意見等法律文件，法律效力等級增加，能夠起到相應的約束作用。并且，在4月21日國務院常務會議，對辦法定位有明確表述是重要的改革和制度創新，增加公共產品和服務供給，與大眾創業、萬眾創新形成經濟發展“雙引擎”。 這個定位將特許經營上升到國家戰略層面，賦予了辦法一定的政策約束力。（二）界定明細首先對特許經營的范圍做了明確的界定，即中華人民共和國境內的能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等基礎設施和公用事業領域。還有一些量化指標的界定。辦法第六條中規定，基礎設施

7、和公用事業特許經營期限最長應當不超過30年，但對于投資規模大、回報周期長的特許經營項目可根據實際情況另行約定。30年的上限主要是考慮到基礎設施、公用事業項目一般規模大、周期長、盈利慢，以此來保障參與的企業能夠有充分的時間運營，之后再交歸國家。同時，規定也額外考慮了對部分特殊的特許經營項目適當放寬限制。辦法還明確提出政府政策性、開發性金融機構為特許經營項目專設的信貸“綠色通道”。辦法第二十三條中規定，政府政策性、開發性金融機構可以給予特許經營項目差異化信貸支持，對符合條件的項目，貸款期限最長可達30年。此項規定與之前國家發改委與國家開發銀行聯合印發的相關文件相吻合，延長貸款期限可以有效緩解投資人

8、壓力，是一個非常重要的支持措施。（三）開拓創新性辦法的創新性首先體現在它對特許經營項目投資者的財產權和投資收益的強有力保護。過去政府在吸引社會資本進入基礎設施和公用事業領域方面的手段，更多地是依靠發布紅頭文件和各項政策指南。但是依靠這種政策性文件的方式來吸引社會投資的效果并不理想，原因就在于政策并不能很好地保護財產權，從而讓投資者對投資所產生的收益能否得到有力保證產生懷疑和不確定性。此辦法法律效力層級相對較高，能夠為投資人的財產權和投資收益提供有力保障。其次，辦法的出臺是將行政協議納入到行政訴訟受案范圍的具體實踐。此前我國長期將社會資本與政府公共事業之間的特許經營關系當作民事合同關系來對待，而

9、法院的民事審判無法解決行政職權的問題，從而讓行政合同關系的理順缺乏有效通道。2014年11月通過的修訂后的行政訴訟法的修改改變了這一狀況，明確將行政協議納入到行政訴訟的受案范圍里。辦法第五十一條中也明確規定，特許經營者認為行政機關作出的具體行政行為侵犯其合法權益的，有陳述、申辯的權利，并可以依法提起行政復議或者行政訴訟。最后，辦法中包含了許多與當前經濟發展趨勢相契合的創新性措施。如辦法第二十四條中規定，國家鼓勵特許經營項目采用成立私募基金，引入戰略投資者，發行企業債券、項目收益債券、公司債券、非金融企業債務融資工具等方式拓寬投融資渠道。四、辦法實施意義、（一）強化信貸、融資支持，制度創新激活社

10、會資本辦法提到了一些創新的融資模式，允許對特許經營項目開展預期收益質押貸款，鼓勵以設立產業基金等形式入股提供項目資本金，支持項目公司成立私募基金，發行項目收益票據、資產支持票據、企業債、公司債等拓寬融資渠道。辦法中提供的多種融資方式，為地方政府在具體操作層面提供了很大的空間。其中，產業基金是近年來各地實踐的一種投融資方式，不同于地方債券發行和PPP模式，具有很強的探索性和創新性。最近地方政府熱推的城鎮化建設基金，就和辦法中提到產業基金密切相關。融資渠道的多元化在一定程度上降低了社會資本參與的門檻，為社會資本進入特許經營項目指明多種渠道，將全方位激發社會資本的參與熱度和活力。此外，辦法還提供了個

11、性化的信貸支持。辦法第二十三條中規定，政策性、開發性金融機構可以給予特許經營項目差異化信貸支持，對符合條件的項目，貸款期限最長可達30年。信貸“綠色通道”將大大緩解特許經營項目投資者的資金壓力，減少投資者顧慮，增強投資信心，對于引入大量社會資本大有裨益。（二）促進PPP模式推廣，提升公共產品和服務供給效率在基建投資領域，地方政府擔當主力軍的角色。但2014年國務院關于加強地方政府性債務管理的意見發布后，地方政府融資能力大幅受限，不能再發行城投債或融資平臺貸款，目前只能通過發行地方政府債和PPP來融資。鑒于地方政府債規模有限，PPP將是地方政府維系基建投資增速的重要融資方式，PPP模式的推廣難以

12、回避。自去年以來，國家就力推PPP，而特許經營就是PPP的重要實現方式。但在PPP模式已被確立為地方政府化解資金壓力重要抓手的情況下，由于缺少明確的法律規范支撐，社會資本進入市政、交通、水利、環保等基礎設施和公用事業領域的進程仍然面臨眾多規范性難題。該辦法的出臺可以看作是推進PPP模式的重要制度設計，從某種程度上看，是一項促進PPP模式發展的配套制度。辦法作為PPP的重要實現形式，為政府和社會資本合作提供實現路徑，將鼓勵和引導社會資本參與基礎設施和公用事業建設運營，引入更多市場競爭元素，提高公共服務質量和效率。（三）規范政府行為，進一步厘清政企邊界社會資本很關心政府和項目企業之間的關系能否理清

13、，辦法通過雙方書面簽訂的特許經營協議，厘清政府和企業的邊界，促進社會資本參與到壟斷行業的投資、建設、運營、管理中來。在政府層面，辦法強調了兩點：一是政府履約，強調了政府信用。辦法第三十六條中規定，因法律、行政法規修改，或者政策調整損害特許經營者預期利益應當給予特許經營者相應補償。此舉在政府履約責任方面做了約定，有利于督促政府在制定法規、政策時審慎考慮對特許經營活動的影響，一定程度上能減少政府對特許經營活動的不良干預。二是嚴格監督，強調對特許經營項目的監管。辦法第四十一條規定，縣級以上審計機關應當依法對特許經營活動進行審計；第四十四條中規定，社會公眾有權對特許經營活動進行監督，向有關監管部門投訴

14、，或者向實施機構和特許經營者提出意見建議；第四十五條中規定，縣級以上人民政府應當將特許經營有關政策措施、特許經營部門協調機制組成以及職責等信息向社會公開。特許經營者應當公開有關會計數據、財務核算和其他有關財務指標，并依法接受年度財務審計。這表明，辦法對特許經營活動的監督采取了財務審計監督、履職監督和輿論監督相結合的方式。在社會資本層面，辦法明確特許經營者取得的特許經營權受法律保護，任何單位或者個人不得違反法律法規和本辦法規定，收回和限制特許經營者的特許經營權，不得干涉特許經營者根據法律法規規定和特許經營協議開展的經營活動。五、辦法亮點（一）特許經營期限辦法第六條中規定，基礎設施和公用事業特許經

15、營期限應當根據行業特點、所提供公共產品或服務需求、項目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，最長不超過30年。對于投資規模大、回報周期長的基礎設施和公用事業特許經營項目可以由政府或者其授權部門與特許經營者根據項目實際情況，約定超過前款規定的特許經營期限。特許經營期限值的設定既明確又具有適度調整空間。30年的限定考慮到了基礎設施和公用事業項目的行業特點、項目生命周期、投資回收期和融資手段等各類因素，但對于投資規模大、回報周期長的特許經營項目則可放寬經營年限。（二）信貸差異化支持辦法第二十三條中規定，國家鼓勵金融機構為特許經營項目提供財務顧問、融資顧問、銀團貸款等金融服務。政策性、開發性金融機構可以

16、給予特許經營項目差異化信貸支持，對符合條件的項目，貸款期限最長可達30年。2015年3月10日，國家發改委和國家開發銀行聯合發布了關于推進開發性金融支持政府和社會資本合作有關工作的通知。其中規定，在監管政策允許范圍內，給予PPP項目差異化信貸政策，對符合條件的項目，貸款期限最長可達30年，貸款利率可適當優惠。從規定條款的相似性來看，辦法考慮到了政策的關聯性，與之前的國家政策相契合，共同構成PPP法律法規體系。從政策實施的實際意義來講，“貸款期限最長可達30年”的規定是從基礎設施和公用事業領域的實際特點出發，充分考慮到特許經營投資者利益、運營周期、公眾利益的一個可實際操作的政策亮點。（三）融資模

17、式創新辦法第二十四條中規定，國家鼓勵通過設立產業基金等形式入股提供特許經營項目資本金。鼓勵特許經營項目公司進行結構化融資，發行項目收益票據和資產支持票據等。國家鼓勵特許經營項目采用成立私募基金，引入戰略投資者，發行企業債券、項目收益債券、公司債券、非金融企業債務融資工具等方式拓寬投融資渠道。站在金融機構的角度，金融機構的貸款需要放出去。站在地方政府的角度，基礎設施和公用事業建設需要資金，這二者之間的橋梁，就是特許經營模式。但將創新性金融方式運用到特許經營活動實踐中需要慢慢探索，不是一蹴而就的。環保行業（包括自來水、污水處理項目，垃圾處理項目等）特許經營實踐其實走在了其他行業的前面，從建設部推行

18、市政公共事業特許經營開始，環保行業特許經營得到了大力發展的。上述提到的一些金融創新模式，在環保行業都有案例，如收費權質押、收費許可背書等。辦法中的預期收益質押貸款、產業基金股權投資、項目公司設立私募基金等等創新融資模式，延續了國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見的提法，與其精神一脈相承。（四）行政審批“綠色通道”辦法第二十二條中規定，特許經營者根據特許經營協議，需要依法辦理規劃選址、用地和項目核準或審批等手續的，有關部門在進行審核時，應當簡化審核內容，優化辦理流程，縮短辦理時限，對于本部門根據本辦法第十三條出具書面審查意見已經明確的事項，不再作重復審查。辦法對于特許經營項目相

19、關行政審批手續的規定也與國家發改委和國家開發銀行在2015年3月10日聯合發布的關于推進開發性金融支持政府和社會資本合作有關工作的通知有異曲同工之妙。其中規定，“建立綠色通道，加快PPP項目貸款審批”。審批流程的簡化將為特許經營項目的落地掃除一些阻礙，也有利于規范政府行政行為，從制度設計上避免“尋租”行為的發生，保證了特許經營模式持續健康發展。可以說，這一規定對于特許經營活動具有制度兜底的作用。 （五）預期收益質押貸款辦法第二十三條中規定，探索利用特許經營項目預期收益質押貸款，支持利用相關收益作為還款來源。一位曾參與特許經營法立法過程的PPP專家對經濟觀察報表示，允許預期收益質押貸款為PPP項

20、目的融資創造了條件，意味著項目的債務不會被放進母公司的資產負債表里。在國企負債率很高的當下，這有利于國企尤其是央企做更多優質項目，而不會受經濟下滑的影響。（六）信用記錄制度辦法第五十六條中規定，縣級以上人民政府有關部門應當對特許經營者及其從業人員的不良行為建立信用記錄，納入全國統一的信用信息共享交換平臺。對嚴重違法失信行為依法予以曝光，并會同有關部門實施聯合懲戒。信用制度的建立，一方面是對特許經營者及其從業人員行為的制約和監督；另一方面是為了保護公眾的利益。信用信息共享交換平臺將會對特許經營者及其從業不良行為進行記錄，這將會影響特許經營者的品牌信譽、企業誠信度、企業貸款信用評級、企業經營狀況等

21、，對特許經營者后續的運營發展產生巨大影響，嚴重的甚至導致企業經營行為無法展開。（七）爭議解決機制辦法第五十一條中規定，特許經營者認為行政機關作出的具體行政行為侵犯其合法權益的，有陳述、申辯的權利，并可以依法提起行政復議或者行政訴訟。辦法沒有規定特許經營下的民事訴訟或者仲裁這樣的爭議解決機制，而是將特許經營下的行政機關行為視為行政監督管理方面的行為。這樣的規定，與即將于5月1日實施的新行政訴訟法的規定是一致的，后者第十二條規定的受案范圍包括“認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的”公民、法人或者其他組織提起的訴訟。然而，這樣的規定，與由財政部政府和社會資本合作模式操作指南“在項目實施過程中，按照項目合同約定，項目實施機構、社會資本或項目公司可就發生爭議且無法協商達成一致的事項，依法申請仲裁或提起民事訴訟”的規定是不同的。總的來說，這項規定保證了投資者受到政府侵害時的法律救濟，對于特許經營授予的行政行為，投資者可以提起行政復議和行政訴訟。六、辦法實施展望辦法既明確了特許經營的范圍、主體和程序，又配套了投資、價格和財政補貼的政策，并對厘清各方責任保證合約的順利實施，給予了制度性支撐。對于擴大民間投資領