1、對構建基層檢察機關案件質量管理體系的思考    一、基層檢察機關案件質量管理體系的含義及特征 基層檢察機關案件質量管理體系, 是指基層檢察機關在全面履行法律監督職能中, 為實現辦理案件法律效果和社會效果的有機統一, 在現行法律法規的框架內對檢察業務流程、內外部監督制約、業務工作運行狀態監控、案件質量考核評估、錯案和瑕疵案件責任追究等內容進一步具體化、制度化而設計的一個完整系統。該體系應具備以下特征: (一)合法性。一是要求案件質量管理機構設置合法。設立案件質量管理機構, 使之成為一個平行的、相對超脫的監督檢察工作的機構,應符合政府編制委員會審批的檢察院內

2、部設置并得到承認;其次,案件質量管理活動要嚴格遵循現行有關法律的規定,避免因實施案件質量管理活動而延長辦案時限,甚至造成超期辦案。 (二)全面性。它是指基層檢察機關在實施案件質量管理活動中,首先在主體和對象上要求全員參與,全員均受管理;其次在管理范圍上,要求對基層檢察機關辦理案件各個階段都應納入有效監控。案件質量管理部門職權上擁有對每個辦案人員辦案質量的監控權,擁有對全部辦案信息的查閱權、收集權、利用權、發布權,對全院所辦案件具有統一管理權。 (三)系統性。基層檢察機關案件質量管理范圍涵蓋立案、批捕、起訴、出庭支持公訴等各個訴訟階段以及法律文書、案卷歸檔等環節,內容涉及案件的實體審查和程序審查

3、。因此,在管理機制上要形成各部門相互配合、互相制約、事務統管的運行模式,應體現有效監督制衡原則。案件質量監管不僅要做到整體聯動、配合融洽、協調默契, 還要不斷提高監管質量、樹立監督權威,確保正確的監督意見能夠得到認可、采納和落實。 (四)嚴謹性。嚴謹性主要體現在案件質量管理體系的設計應具備合法合理、步驟明晰、邏輯嚴密、程序嚴密、內容系統的要求;體系構建要符合法律規定和立法精神;程序要具有可操作性;流程管理的設定既要符合案件訴訟的自然規律, 又要結合內部分工的職能實際, 同時也要有利于各部門間的和諧相處;時效上要具有及時性、經常性;形式上要具有節約性和高效性,整合訴訟資源,節約訴訟成本, 提高辦

4、案效率的原則應當貫穿到整個流程設計的全過程;效果上要具有監督的實用性,既要保障通過監督程序及時發現案件中的質量問題,又要保障問題能夠得到順利有效解決。 (五)高效性?；鶎訖z察機關案件質量管理必須能夠便捷地解決問題,既要求通過監督程序及時發現案件中的質量問題, 又要保障問題能夠得到順利有效解決。基層檢察機關在案件質量管理活動中不能占用訴訟時間,更不能成為訴訟的負擔。相反,應通過案件質量管理這一有效手段督促辦案人員依法定程序及時辦案,提高辦案效率。 二、現行案件質量管理形式存在的問題 基層檢察機關普遍存在人員少、案件多,任務重、事務雜的實際,這一客觀現狀導致基層檢察機關在案件質量管理工作上存在諸多

5、問題,主要反映在以下幾個方面: (一)案件質量管理專門機構設置上存在問題 從目前基層檢察機關案件質量管理工作情況看,大多數基層檢察院沒有設立專門的案件質量管理機構,此項工作主要由各業務部門分管領導和業務部門負責人負責監督檢查,少數需提請檢察委員會討論的案件,也只能進入檢察長和檢察委員會審查、把關范圍。對案件質量的檢查和評定工作基本上是由業務部門自身來完成,這樣,導致案件質量管理工作流于形式,給辦案質量帶來一定的隱患。 (二)案件質量考評機制不健全 基層檢察機關案件質量管理各自為政的管理形式,決定了無法確定統一的案件質量考評標準,從而導致基層檢察機關無法將辦案工作的各個環節納入統一的考評體系,無

6、法比對性地準確確定案件質量、考評案件質量,各業務部門、各辦案人員辦案質量的好壞沒有對照標準,辦案質量的好壞無區別,辦好辦壞都一樣,不能調動業務部門和辦案人員的工作積極性。 (三)案件質量的信息反饋機制不健全 由于案件質量管理由各部門各自負責,案件質量大檢查活動僅局限在小范圍內,很少有專門針對辦案質量的征詢全院檢察人員的活動;很少有走訪、征求律所、公安、法院等相關部門意見的活動;很少有走訪、征求發案單位,聽取有關人員對辦案人員所辦案件的質量評價意見。案件質量的信息反饋機制渠道不暢,導致辦案部門不能及時聽到有關案件質量的反饋意見,不能及時總結經驗教訓,就更不能有針對性地提高案件質量了。 

7、       (四)案件質量獎懲機制不健全 基層檢察機關沒有建立統一的案件質量管理體系,案件質量的評估、獎勵與懲戒就不能實現客觀、有效的對接,就無法合理考評案件質量。沒有獎懲機制的有效引導,就不能在提高案件質量、增強案件承辦人員責任心等方面產生激勵作用。 三、基層檢察機關案件質量管理體系科學合理構建 基層檢察機關要加強案件質量管理,提高辦案質量,就必須建立、健全科學合理的案件質量管理體系,這樣才能達到案件質量管理的目的。筆者結合基層工作的實際,對基層檢察機關構建案件質量管理體系提出以下設想: (一)案件質量管理機構的設置及其

8、職責 1、案件質量管理機構的設置。案件質量管理機構是監督各部門執法辦案活動并對所有案件質量進行考評的專門性機構,這一機構的性質決定了該機構的設立應具有一定的專業性、綜合性和權威性。由于基層檢察機關現有內設機構綜合性業務部門只有法律政策研究室,故筆者認為,案件質量管理機構應設在法律政策研究室,由法律政策研究室具體負責案件質量管理機構的管理和組織協調工作,由主管法律政策研究室的院領導主管,并對檢察長負責。這樣,案件質量管理機構不僅具有專業性、綜合性,而且具有了一定的權威性。 2、案件質量管理機構的職權。筆者認為,案件質量管理機構基于其工作性質應具有以下職權:一是案件的流程管理權。對基層檢察機關受理

9、的所有案件統一登記,包括自偵案件、批捕案件、起訴案件、民行案件及控申、監所、技術部門受理或辦理的案件以及對凍結、扣押涉案款物及收繳的贓款贓物進行備案登記等案件的受理登記工作,應統一交案件質量管理機構登記,保證每一起受理的案件都進入案件質量監管流程。二是案件實體審查權。案件質量管理機構基于其案件質量監管“閥門”的屬性,應具有對部分特殊案件進行實體審查的職權。筆者認為這類案件應包括以下幾類:一是對本院不受理(公安機關有異議案件)、不立案、不批捕、不起訴和撤銷的案件;二是辦案部門認為是重大、復雜、疑難的案件;三是案件變更定性、追加漏犯、漏罪、認定和否定重大犯罪情節、變更強制措施案件。案件質量管理機構

10、對以上案件的審查內容主要針對業務部門做出的案件處理意見。三是建議權。設立案件質量管理機構后,原有業務部門的職責范圍和案件辦理、審查、決策程序不能變化,案件質量管理機構只對部分案件結論是否正確進行審查,僅具有對案件處理上的建議權,不享有獨立處理案件的實體權力。四是程序監督權。案件質量管理機構應對業務部門辦理案件的時限和程序進行監督,確保依法定時限、程序辦案。 (二)案件質量管理體系的機制創新 案件質量管理機構設置以后,還應配套制定相應運行制度,才能保證該機構正常職能的發揮。筆者認為還應制定以下幾方面的制度: 1、建立辦案流程制度。案件質量管理機構應制定統一的辦案流程,從初查到立案、拘留、提請批捕

11、、審查批捕、移送起訴、審查起訴、一次退查、二次退查、提起公訴、判決、執行等所有辦案環節制定辦案流程規定,統一“ 出口”和“ 入口”,實行所有案件的統一受理、登記和送達,對內由案件管理部門對每一起案件實行動態監控、跟蹤定位, 為部門間的管理搭建橋梁, 為部門間的案件流轉修建高速通道。這樣,辦案部門的每個環節都受到有效監督,將大大提高辦案的質量和效率。 2、建立辦案質量外部信息反饋機制。建立外部信息反饋制度,就是定期針對辦案質量征求其他各業務部門意見,走訪、征求律所、公安、法院等相關部門意見,走訪、征求發案單位,聽取人民監督員、特約檢察員和有關人員對辦案人員所辦案件質量評價意見的制度。只有疏通案件

12、質量的反饋渠道,才能督促辦案部門及辦案人員及時總結經驗教訓,并有針對性地改進工作措施、提高案件質量。 3、建立預警制度。預警制度主要是針對不捕、不訴、無罪等案件動態發展狀況的關注,目的是為檢察長調整部署檢察工作提供決策參考。因此,要求其必須具有及時性、準確性、客觀性。檢務預警監督程序應當按照機關業務的管理權限和流程進行設計,確保發揮檢務預警的應有作用。實行檢務預警制度可以有效幫助檢察長及時、全面地了解各業務部門案件進展情況的同時, 還對總體辦案質量的監督和控制具有重要的作用。 4、建立監督保障機制。案件質量管理機構被賦予案件質量監督職權,但其設置同其他業務部門之間是平行的,因此,在保障其行使職

13、權的同時,還應保障其監督意見的有效落實。案件質量管理機構的監督意見一般是建議性的,業務部門有權決定是否采納。但對于足以造成錯案和決策性失誤的重大而緊迫的案件, 就有必要賦予案件質量管理機構采取一定權威的救濟措施,所以,在案件質量管理機構監督保障上還應給予規范性的規定。監督保障機制應明確規定在特定條件下賦予案件質量管理機構可以直接向檢察長匯報案情或提請檢察委員會研究特殊案件的權力。這樣, 其監督意見經檢察長或檢察委員會采納后就會轉化為法定性的監督意見,其強制性和執行力就會得到有效落實。 5、建立案件質量考評機制。考評機制是實現案件質量評查、督促、反饋的制度。通過定期的案件質量考評,不僅能及時發現并糾正有差錯的案件,還為每一位辦案人員辦案情況提供了一個準確的質量記錄檔案。通過這一制度能合理實現案件差錯責任與目標管理考核的掛鉤,辦案質量與晉升職級、評比先進的掛鉤。這樣,案件質量管理體系的激勵作用才能充分發揮出來,將會促使辦案人員增強責任感,樹立質量意識,提升辦案能力,提高辦案質量。