1、建立集中統一監管體制 推進招標投標健康發展關于招標投標監管工作的調查與思考為推進招投標監管工作的改革與創新，我們去通州、東臺、淮安等地考察學習招標投標監管工作，三地的做法對我市改革招標投標監管工作有很大的啟發。一、外地招標投標監管主要做法 三地均于前幾年采取全國招投標業界改革創新的新模式，將原屬于各行業主管部門的工程招標、采購招標、產權交易等全部集中歸并，實行了集中統一的招標投標大中心、大市場，從而解決了松散管理、同體監督的問題，真正做到了“裁判員”與“運動員”的分離，實現了市場資源的有效組合。招標投標投訴明顯減少，違法違紀等腐敗行為得到了較好的扼制。 通州市：該市2002年5月起，由市紀委牽

2、頭，在組織相關部門到外地調研學習的基礎上，成立了專門班子，將原隸屬于全市各部門的工程類招標、采購類招標、產權交易等全部進行歸并，并于2003年元月正式掛牌，成立了通州市招標投標管理中心（以下簡稱中心），與行政服務中心合署辦公（兩塊牌子）。經過幾年的探索與實踐，2006年中心與行政服務中心分設，明確為市政府派出的正科級機構，核定編制11人，其中5名監管崗位人員為行政編制，6名交易服務崗位人員為自收自支事業編制，另有2名合同制工人。市紀委明確一人常駐中心辦公，中心設二科二室一所，即工程管理科、采購管理科、辦公室、信息室和招投標服務所。該市對于工程類招標的監管主要是招標公告的審核與發布、招標文件的審

3、查與備案、資格審查結果的備案、開、評標的監督、中標結果的公示、投訴的受理和處理。對于采購類招標的監管，該市開發了專門的系統軟件，采購單位只需在網上進行申報后，財政部門在網上收集并報批，爾后中心采購管理科在網上進行整理歸類。對于通用性強、市場供應充足的貨物采購一般實行網上競價，到采購報價截止日期，中心、紀委、財政局三方同時上網，按最低價中標并打印公示；如果涉及到專業性強的貨物采購，可由招投標服務所或采購人自己組織，在監管人的指導下，嚴格按程序，采用競爭性談判、詢價等方式進行。 東臺市：該市2000年率先在全省建立了招標投標大市場，隨后體制經歷了“四年治亂、三年治散、四年治本”的三步集中整治的過程

4、。第一步，1996年至2000年，通過全省的建設工程專項整治，建設、交通、水利等部門成立了招標辦，行使行業招標投標管理職能；第二步，2000年至2003年，組建了招標投標管理委員會及其辦公室，建立了招標投標中心，形成了全市統一的招標投標大市場，各行業招標辦駐場辦公。第三步，2003年6月至今，在市紀委、監察局的牽頭下，不斷創新招標投標管理體制，在機構精簡、人員縮編的情況下，組建了東臺市招標投標管理中心（以下簡稱中心），為市政府派出的正科級直屬部門，履行全市招標投標管理、監督和服務職能。原各行業主管部門的招標辦全部撤消，其招投標管理職能和編制整體劃歸中心，監管職能整合。同時，設立招標采購交易市場

5、，行使服務職能。中心、市場職能清楚，管理、服務職能分開，有效地實現了運作與監管機制的配套，分散管理向集中管理的轉變，管理職能與服務職能的分離，基本解決了部門同體監督乏力的問題，形成了“區域集中，統一監管”的招標投標監管模式。目前，中心核定編制13名，分別為主任1名、副主任2名、中層干部4名，另6人為事業聘用人員。中心內設工程招標投標管理部、公共采購服務部、綜合信息服務部，下設招標采購交易市場。市紀委執法室副主任任中心副主任，常駐中心辦公。他們對于招投標的監管，主要實行“六統一”和“七公開”。即統一招標工作程序、統一招標公告內容、統一信息發布媒體、統一招標文件格式文本、統一評標定標辦法和統一標前

6、運作方式；公開招標信息、公開招標評標程序、公開評標辦法、公開資格審查結果、公開投標報價、公開中標結果以及公開舉報投訴電話。 淮安市：2002年至2004年，該市以土地招拍掛保證金、出讓金等為突破口，查處了大量的涉及招標投標領域的經濟案件，幾年時間查處這些領域的案件達362件，涉及鄉科級以上干部168人。通過深入剖析，發現招標投標體制存在著制度性的缺陷和改革不到位的實際情況。為此，市委、市政府領導高度重視招投標工作，明確由市紀委負責，在組織調研學習的基礎上，從制度創新入手，下決心改革招投標管理體制，于2004年4月成立了招標投標管理辦公室（以下簡稱招管辦），為市政府派出的正處級行政機構，承擔全市

7、招投標交易活動的組織協調、管理監督和指導服務等職能。招管辦核定財政撥款事業編制15人，其中按國家公務員制度進行管理10人、合同制性質進行管理5人。招管辦設綜合處、業務處、法規處三個處。同時，對原有的建設工程、交通工程、水利工程、政府采購、土地交易、醫藥采購、機電設備、產權交易、小區前期物業管理等13類分散在各部門的交易項目進行整合，組建全市集中統一的招投標交易中心，核定事業編制6人。投資2600多萬元建成中心大樓并于2006年3月啟用。目前，在原有交易門類基礎上，已拓展到廣告位招租、房屋拆遷、不動產租賃、園林綠化等。相關行政職能部門在中心設立駐場機構，對相關的招投標交易活動依法進行監管和執法。

8、市紀委常委、執法室主任任招管辦主任，常駐中心辦公；市監察局派駐監察機構負責對整個招投標交易活動實施執法監察；招管辦負責對招投標交易活動進行日常監管。他們對于招投標的監管，主要是靠制度管人、靠機制管人。堅持“六統一”制度管理，即：統一信息發布、統一工作流程、統一服務標準、統一專家評委庫、統一收費管理、統一考勤考績，使招標投標交易行為實現由分散、隱蔽、無序向集中、公開、規范轉變。此外，運用科技監督機制，投資200多萬元，自主研發了招投標統一業務監管軟件系統、計算機自動抽取評委及語音通知系統、評委進場IC卡自動識別系統、變聲詢標詢價系統、視（音）頻全程監控系統，固化招投標程序，把制度防腐與機制防腐有

9、效結合，實現“以機管人”，最大限度地減少以往依靠人管人、人盯人方式落實制度的弊病?；窗彩械淖龇ǎ玫搅嗽∥Ｎ⑹〖o委書記馮敏剛的充分肯定，稱之“不是全省最早，但目前是全省最好”。二、我市招標投標監管基本情況 依據國務院辦公廳關于招標投標活動行政監督職責分工的意見，2005年，市政府將市招標投標管委會辦公室（以下簡稱招管辦）由原隸屬于市行政服務中心劃至市發改委，確立了我市招標投標的監督管理體制。即在市招標投標管委會領導下，由市發改委綜合指導、協調招標投標工作，各行業主管部門實施具體的招標投標監管。幾年來，市招標投標交易中心和招標代理機構逐步規范運作，招標人的招標意識比以前有一定程度的提高。市

10、招管辦組織了全市招標投標法律法規培訓，制訂了招標投標窗口工作人員考核辦法，組織相關人員進行外出參觀考察學習，逐步推行工程招標電子評標系統，積極參與協調有關項目招標投標的矛盾和投訴的處理，督促水利、交通兩部門進場單獨設立窗口辦公。 總體上看，我市招標投標工作經過幾年的運作，已逐步走上規范化的軌道，但對照中華人民共和國招標投標法、中華人民共和國政府采購法和江蘇省招標投標條例以及相關的法律法規，仍然存在著許多不容忽視的問題，突出表現為：（一）關于監管體制問題。2005年，市紀委牽頭組織相關部門去儀征、宿遷等地進行調研的基礎上，按照法律、法規要求，我市調整了招標投標管委會，下設辦公室，修訂印發了關于進

11、一步加強全市招標投標管理工作的意見，明確實行“三級管理”體制和兩種運作模式。雖然市紀委、監察局、發改委做了大量工作，但由于部門自身利益以及各種復雜的社會關系，招標投標監管體制改革進程步履維艱。目前，國土招拍掛辦有關招拍掛報名工作在市行政服務中心國土局窗口。藥品采購招標的監管與交易至今沒有分離，仍然是一套班子。機電設備采購、產權交易等沒有單獨進場或沒有形成競爭態勢。招標投標交易中心、政府采購招標中心隸屬于市行政服務中心，現僅對招標投標活動提供場地等相關服務，沒有作為獨立的事業法人承擔招標投標有形市場日常交易活動的服務。招標投標有關的活動安排和監管等程序仍是相關行業招標辦在運作，而交易中心僅收取有

12、關招標投標服務費用。雖然涉及招投標的部門大部分在市行政服務中心設立了窗口，駐場辦公，但同體監督的問題隨之產生，“條塊分割”管理體制的弊端漸現，沒有實現真正的“同城合一”。監管機構體制、機制上存在條塊分割、同體監管的矛盾，亟需監管資源的整合優化。 （二）關于過程監管問題。事前監管：現行的招標公告與招標文件審查、投標報名、資格預審與確定投標入圍單位、業主和招標代理的場外活動等程序中，缺乏嚴格的制約和保密機制，極易造成招標人違規、投標人相互串標等現象。部分項目以領導要求高、工期緊的名義，把應該公開招標的項目邀請招標，把應該邀請招標的項目直接發包，使得監管部門難以答復。采購項目招標人客觀強調滿足自身的

13、需要，未經審批，任意擴大自身權力，所發布的招標文件有內定品牌的現象，一定程度上限制和排斥了其他供應商投標的權利。事中監管：如工程建設項目的借資質、串標、圍標等；采購項目由于其特殊性談判標準難以掌握；個別省補資金項目未按基建項目程序辦理相關手續即組織開、評標等。事后監管：項目招標后，在具體的實施過程中監管難以到位。如工程建設項目的工程量變更、項目經理的變更、項目管理人員的在位情況、工程的分包轉包、資金的撥付等；采購項目標的的性能、質量、售后服務等。以上三個過程的監管，按照現行的監管體制，實際上各行業招標辦僅對事中監管起到一定的制約作用，事前、事后的監管難以實施到位，也沒有執法權。而事前、事后正是

14、滋生腐敗和難以監管的癥結所在，必須從體制、機制上加以預防和控制。 （三）關于借資質投標等問題。此項問題為全國性的招標投標中的共性問題。突出表現為個別項目經理為了獲取工程，有意借用別的企業資質；一些招標人在項目招標時，人為地要求提高投標單位的企業資質等級、項目經理資質等級、區域業績，或利用資格審查設置許多不合理的條件排斥潛在投標人，造成一些項目經理故意借用或掛靠別的企業的資質進行投標，而實際上仍是低資質的隊伍在施工；有的則是一家投標，多家贊助圍標；部分項目中標后，中標單位未經業主和監管部門同意，隨意變更項目經理；業主要求中標單位分包，或者中標單位自己非法轉包，收取一定數額的管理費，其結果是工程質

15、量和安全得不到保障等等。 （四）關于擅自組織招標問題。目前我市部分鎮區仍有不少的項目在擅自組織招標，個別鎮幾年都沒有招投標項目，招標項目不公開，更談不上公平、公正，從而導致矛盾和糾紛，甚至出現投訴上訪等現象。 （五）關于評標專家管理問題。一方面，由于目前評標專家需經考核合格后報省確定，因而不可避免地存在著交通、水利、采購等專業專家偏少的現象，極易造成業主或投標單位串通評委的現象發生。另一方面，評標過程中的人為因素仍然存在。采購類評委基本上是采購單位指定，評標過程前的個人行為監管部門無法掌握，還有少數工程項目對施工組織方案進行評分，因而或多或少地存在著人為的因素，評標專家的管理、評標辦法有待完善

16、和創新。（六）關于招標代理機構管理問題。此項問題僅涉及到工程建設領域。目前，本市有資質的招標代理機構共有4家，外地在我市從事招標代理業務的有3家。從近幾年招標代理的情況看，存在著代理行為欠規范、超資質范圍承接代理業務和掛靠等現象，從業人員綜合素質和業務能力有待進一步提高。如有的招標代理機構過分迎合業主意愿，暗中為業主規避招標、肢解發包工程等違法、違規行為出謀劃策，或無原則地遷就業主的不正當要求，招標代理機構缺乏行業自律的約束，市場信用體系建設滯后。三、建立集中統一監管體制的幾點建議為健全和規范我市招標投標市場，強化對招標投標工作的指導協調與監督管理，保護國家利益和社會公共利益，從源頭上預防和治

17、理腐敗，結合我市實際，針對上述存在問題，現就加強招標投標監管工作提出如下建議。 （一）建立全市集中統一的招標投標監管體制。體制問題是當前我市招標投標監管過程中的突出問題，亟需解決。按照機構設置集約化、監督管理規范化、交易活動程序化、裝備設施科技化的要求，實行集中統一的政府招標投標監督平臺，已成為全國招標投標行業的共識。目前，外省如浙江、湖北全省各地（縣）級市，安徽合肥市、安慶市，湖南株州市，本省南通、鹽城、淮安、宿遷等市均已成立了招管辦（招投標局或招投標管理中心）。我市2005年推行的招標投標體制改革的初衷也是建立集中統一的招標投標監管平臺，關于進一步加強全市招標投標管理工作的意見也明確實行三

18、級管理服務體制和兩種運作模式，三級管理服務體制即市招標投標管委會、招管辦（包括各行業招標辦）、招標投標交易中心（包括政府采購招標中心、藥品醫療器械采購中心），分別為領導層、監管層、服務層；兩種運作模式即駐會常任制和非駐會常任制。相對集中招標投標行政監督權就是將目前分散在多個行政機關行使的招標投標執法監督職能，集中歸并到一個行政機關行使。這是深化行政管理體制改革的重要內容，符合黨的十七大關于行政機關改革的方向，符合科學發展觀的需要，是推進招標投標統一平臺建設，完善招標投標監督體制的重要環節，也是解決招標投標“同體監督”問題，在招標投標領域有效預防和懲治腐敗，建立公正公平、競爭有序的招標投標市場秩

19、序的有力舉措。建議建立全市集中統一的招標投標監管平臺，按照“機構分立、職能分設、人員分開、管辦分離”的原則，把工程招標（包括建設、交通、水利、市政、電力、電信）、采購招標（包括政府采購、藥品醫療器械采購、機電設備采購）、土地招拍掛和產權轉讓四類交易機構從原主管部門剝離，組建全市集中統一的監管和交易服務平臺，成立獨立的招投標管理中心（局），作為政府常設機構（正科級），履行招標投標的綜合行政監督、指導和協調職能，撤消原屬于各部門的招標辦，以徹底解決現行體制下各行業招標投標“同體監督”的弊端，實現真正意義上的“裁判員”與“運動員”各自職能的有效歸位，以達到“同城合一”的目的。原各行業主管部門重點加強

20、招標投標事后的監督管理和執法檢查。同時，將市招標投標交易中心、政府采購招標中心、藥品醫療器械采購招標中心合并，統稱“市招標投標采購交易中心”，劃歸市招投標管理中心（局），承擔全市招投標有形市場交易活動的服務。招管中心（局）擬設綜合管理科、工程管理科、采購管理科和監察室三科一室，主任、副主任、監察人員統一配備，其余人員在原有基礎上擇優聘用，編制性質為全額撥款事業，辦公場所暫在市行政服務中心二、三樓。 （二）強化全過程監管。在以上招投標監管體制問題解決的基礎上,市招管中心（局）需及時明確三科一室的職能和招標投標采購交易中心的服務內容，健全和完善各項規章制度，添置電腦、監控等必要硬件設備，適時開發招

21、標投標專用軟件，積極主動參與招標投標的全過程監管，嚴把“四關”：即招標公告及招標文件審查備案關、從業人員持證上崗關、中標通知發放關、中標后的跟蹤管理關。一是主動介入事前監管。試行投標資格后審制度，在招標報名過程中允許所有潛在投標人參加投標，采取不記名領取招投標資料、不記名出售標書、不集中組織投標預備會和踏勘項目現場活動等措施，對投標人的信息嚴格保密。招標方案、招標文件經招管辦嚴格審查后方可在指定的紙質媒介或網站公開發布，擴大招標范圍，打破地域界限。招標文件采用統一文本格式，防止招標人為投標人“量身定做”，排斥潛在投標人。二是重點加強事中監管。開標后由評委現場審查入圍投標人的投標資格、技術標、商

22、務標，現場公布開標結果和所有評分，并在中心公示2個工作日以上。開標、評標、定標等過程，除監管人員參加外，委托公證的項目須有公證人員現場公證，并保留好現場的監控影像資料。三是落實跟蹤事后監管。招管中心（局）聯合各行業主管部門對工程施工實施動態管理，定期交流工程招標項目中標企業、建設地點、建設規模、項目經理等情況，不定期進行抽查，監控有無非法轉包、掛靠和借資質現象，對項目經理現場檢查核對，如發現與招標投標時不一致以及企業不誠信行為，市招管中心（局）將聯合執法部門依法查處并進行通報，同時記入企業誠信檔案中。招管中心（局）定期與采購單位、衛生監督、物價、技監、稅務等部門溝通聯系，跟蹤了解項目采購后的售

23、后服務情況和合同履行情況。 （三）加大對串標等違規的打擊力度。一是嚴格招標文件審查，有效規范招標人行為。招標人不得任意提高投標單位的資質等級和項目經理的資質等級，確需提高的須經市招管中心（局）審查同意。招標方案、招標文件審查過程中，不僅進行符合性審查，同時嚴格按照國家法律、法規執行，對不符合法律、法規的條款，須責成招標人或招標代理機構改正。二是統一招標信息發布。擴大信息公開度和投標人知曉度，規定信息發布格式，統一公布平臺或網站。三是嚴格報名程序，切斷投標人相互串通紐帶。通過網上發布招標信息，使投標人相互之間不得見面。采用合格制審查辦法，將限制投標人數改為全數入圍。改資格預審為資格后審，減少接觸

24、機會。標前公布最高限價，防止哄抬造價。實行中標悔約追究制度，防止惡意搶標。四是嚴格資格身份審查，做到“八個一致”。要求投標人營業執照、企業資質證書、安全許可證、投標保證金銀行出票單位、人行基本戶許可證、投標文件印章、項目經理資質證書及勞動合同、養老保險手冊繳款單位必須一致，達不到要求的，資格審查不予通過。五是事前規定疑似串標行為，在招標文件中明確對疑似串標的作廢標處理。六是增加串標成本，提高投標保證金比例。規定投標保證金必須從同一單位銀行基本戶中轉賬匯出，不得收取現金。七是報名、投標、開標項目經理必須到場，建立不出借資質承諾金制度。八是對評標專家較少的項目，實行異地評標或網上評標，實施網上變聲答疑。九是嚴格誠信檔案建設。隨著國家建設部建筑市場誠信信息平臺的建立和長三角區域建筑市場信用信息平臺的開通，加快建立我市招標投標誠信管理體系，對一些在招標投標中有借資質、串標、圍標等行為的企業，記入黑名單并公示，限制投標，情節嚴重的逐出本市交易市場。 （四）嚴格禁止場外交易。國家法律、法規對招標形式早已有明確的規定，按要求目前我市沒有一家部門或企業符合自行招標的條件，即使是小型工程建設投資項目（50萬元以下），也須按姜堰市小型建設工程承發包管理暫行辦法規定全部進入市招標投標交易中心交易。建議除市招管中心（局）和相關行業