1、西部開發(fā)發(fā)展戰(zhàn)略西部地區(qū)擁有豐富的資源，這是西部最大的比較優(yōu)勢，因此西部地區(qū)選擇了資源導向型發(fā)展的道路。這本身是一條符合西部地區(qū)實際情況的發(fā)展道路，但從資源地區(qū)經濟發(fā)展的實踐來看，資源開發(fā)并沒有給資源地區(qū)帶來繁榮。相反，許多地區(qū)隨著資源的開采，不是越來越富，而是越來越窮，形成了資源富有與經濟落后的強烈反差，出現(xiàn)了“富饒的貧困”現(xiàn)象。因此，不僅西部地區(qū)對資源導向發(fā)展道路的選擇產生了迷茫，而且一些學者也認為“西部開發(fā)應放棄資源導向型戰(zhàn)略”。1 西部開發(fā)應當放棄資源導向型戰(zhàn)略？11 資源導向型發(fā)展道路是西部地區(qū)的必然選擇國家內部不同區(qū)域之間的經濟聯(lián)系有如不同國家的經濟關系，應根據(jù)不同的資源稟賦發(fā)展自

2、己具有絕對優(yōu)勢或相對優(yōu)勢的產業(yè)和商品，形成合理的分工，這樣一來，每個地區(qū)都能得到更多的經濟利益和更好的經濟增長。我國地域遼闊，由于地理位置、資源分布、發(fā)展階段等諸多因素的原因，東西部經濟具有很大的互補性，“西電東送”、“西氣東輸”、“西煤東運”和“西棉東調”，為東部地區(qū)的快速發(fā)展已經提供并將繼續(xù)提供重要的資源保障。在經濟發(fā)展的初級階段， 充分利用當?shù)刭Y源，“靠山吃山，靠水吃水”，充分體現(xiàn)了地區(qū)比較利益原則，發(fā)揮了地區(qū)比較優(yōu)勢的積極作用。西部地區(qū)在資金、技術、人才、管理、經濟體制（計劃體制的重災區(qū)）等方面在國內都處于絕對的劣勢，唯有在自然資源方面，具有相對于國內其他地區(qū)的相對優(yōu)勢。西部只有揚其所

3、長、避其所短，充分發(fā)揮資源的優(yōu)勢，才能找到正確的發(fā)展之路。如果西部地區(qū)硬要照搬東部模式，既不是從實際情況出發(fā)，也是棄長用短的做法。西部的資源很豐富，這是開發(fā)西部地區(qū)的最大優(yōu)勢，資源導向型發(fā)展道路是西部地區(qū)的必然選擇。12 資源開發(fā)沒能改變資源地區(qū)的落后面貌資源導向型發(fā)展道路本身是一條因地制宜的、實事求是的、符合西部實際情況的發(fā)展道路。多少年來，西部地區(qū)的人民也都把擺脫貧困落后、實現(xiàn)富裕繁榮的希望寄托在豐富的自然資源的開發(fā)利用上。但是，從過去幾十年來資源開發(fā)的實踐中， 人們普遍看到的卻是這樣一種強烈的經濟反差現(xiàn)象：一方面是西部地區(qū)的資源得到了源源不斷的開發(fā)，并取得了顯著的經濟效益，創(chuàng)造了巨大的物

4、質財富；另一方面是資源地區(qū)的經濟依然很落后，人民生活依然很貧窮，甚至還有不少人的溫飽問題都沒有解決。資源地區(qū)并沒有伴隨著資源的開發(fā)而發(fā)展起來，資源優(yōu)勢不僅沒有轉化成為經濟優(yōu)勢和發(fā)展優(yōu)勢，甚至成了經濟落后的代名詞。比如，陜西榆林地區(qū)是晉陜蒙接壤地區(qū)舉世聞名的礦產資源富集區(qū)，被譽為中國的“科威特”，已經發(fā)現(xiàn)的礦產資源多達8 大類 48 個品種，境內不僅有世界八大煤田之一的神府煤田，而且還有全國陸上最大的整裝天然氣氣田和陜西省儲量之最的石油以及豐富的巖鹽、湖鹽、高嶺土、鋁土礦等礦產資源。隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，榆林地區(qū)的煤炭和石油資源得到了大規(guī)模的開發(fā)，天然氣也快進京了，但現(xiàn)在全區(qū)12 個市縣還都

5、是國家級貧困縣，在萬總人口中，尚有 22 萬人口沒有越過溫飽線。曾經為中國革命作出過巨大貢獻和犧牲的革命老區(qū)延安，雖然土地干旱貧瘠，地下卻發(fā)現(xiàn)了豐富的煤炭、石油和天然氣，已經探明的石油儲量達億噸，煤炭儲量為71 億噸，天然氣儲量 33 億立方米。延安不僅是中國革命的搖籃，而且也是我國石油工業(yè)的發(fā)祥地，中國陸上第一口油井、第一個煉油廠都誕生在延安。經過30多年的發(fā)展，延安石油年產量由當初的萬噸增至2001 年的 314 萬噸，原油加工量達到 376 萬噸。但迄今為止，在延安13 個區(qū)縣中還有 8 個國家級貧困縣， 190 多萬農業(yè)人口中，處于國家核定標準年人均收入625 元以下未解決溫飽的有萬人

6、， 625 元至 865 元之間低收入的有萬人1 。又比如，號稱煤城的陜西省銅川市，以煤炭開采為其主導產業(yè)，在它繁榮的幾十年里，幾十萬采煤大軍浩浩蕩蕩地涌進了山里，原煤以極低的價格源源不斷地運出，為全國各地的經濟建設提供了低成本的能源。如今，銅川的優(yōu)質煤開采殆盡，各個采煤的企業(yè)紛紛陷入困境，由于當?shù)夭擅簶I(yè)并未給當?shù)氐慕洕l(fā)展提供足夠的資金積累， 其他的產業(yè)也沒有相應地發(fā)展起來，所以，當采煤業(yè)日趨衰落時，當?shù)氐慕洕踩遮叺虮郑と思娂娤聧彛譀]有別的工作可做，他們成了當?shù)卣某林刎摀瑢Ξ數(shù)氐慕洕鐣陌l(fā)展形成了阻礙。還比如，作為我國最大的石油基地，在過去的半個世紀里大慶給國家提供了大量的石

7、油， 為共和國經濟的發(fā)展和東部的騰飛提供了“血液” 和“力量”，油田本身也為國家創(chuàng)造了極大的財富。據(jù)大慶油田有限責任公司的網站報道，到 2000 年底，大慶油田已累計生產原油億噸， 占全國同期總產量的40以上；出口原油億噸，創(chuàng)匯億美元，上繳各種資金億元，承擔原油價差 4190億元。2000 年一年就生產原油萬噸， 天然氣億立方米， 總收入億元，利稅總額億元，上繳稅費億元。盡管如此，但大慶和黑龍江省卻并不富裕，就連劃歸“東部”的資本都沒有。而且直到今天，大慶還有兩個國家級貧困縣和1個省級貧困縣，尚有萬人口沒有脫貧2 。還有東川、阜新、克拉瑪依、玉門、金昌、白銀、六盤水13 西部地區(qū)應該放棄資源導

8、向型發(fā)展道路？面對資源地區(qū)發(fā)展中遇到的“富饒的貧困”問題，不僅僅是西部人看不到資源開發(fā)這條道路的希望與前途，就連專家學者也對這條道路的選擇產生了懷疑和動搖。比如，胡鞍鋼教授在地區(qū)與發(fā)展西部開發(fā)新戰(zhàn)略一書中對我國的地區(qū)差距問題進行了詳盡的分析后指出：“目前除了少數(shù)地區(qū)之外，豐富的自然資源并沒有給西部地區(qū)帶來經濟繁榮。相反，許多地區(qū)隨著資源的開采，不是越來越富，而是越來越窮，出現(xiàn)富饒的貧困。西部地區(qū)的許多采掘業(yè)和原材料企業(yè)處于停產、半停產甚至關閉的狀態(tài)，大型水電站和火力發(fā)電也面臨生產能力過剩的困境。如果 " 十五 " 計劃仍然以開發(fā)資源為主導的發(fā)展戰(zhàn)略，不僅不能帶動整個西部地區(qū)

9、的經濟發(fā)展，相反還會成為西部發(fā)展的沉重包袱，即債務包袱、虧損包袱、下崗失業(yè)包袱”。因此，“從根本上調整發(fā)展思路，是西部地區(qū)應對這種挑戰(zhàn)的最好辦法”。“西部開發(fā)應放棄資源開發(fā)導向型戰(zhàn)略”。2解讀“富饒的貧困”的原因東西部差距擴大的原因很多，如思想不解放、地理位置偏僻、交通不方便、教育落后和人才匱乏、資金短缺等等都是制約西部經濟發(fā)展的重要原因。但是，單就自然資源而言，這恰恰是西部的優(yōu)勢所在。西部地區(qū)的礦產資源及產品在全國占有絕對優(yōu)勢的地位，不少稀缺或特殊資源產品在世界市場上也占有重要地位。 之所以資源開發(fā)對西部當?shù)亟洕l(fā)展和人民收入水平的提高沒有起到明顯作用， 許多地區(qū)隨著資源的開發(fā)， 不是越來越

10、富而是越來越窮，出現(xiàn)了資源富有與經濟落后的強烈反差即“富饒的貧困”，其根源不在于資源導向型發(fā)展戰(zhàn)略本身，而在于資源開發(fā)沒有承擔起發(fā)展當?shù)亟洕呢熑危谟谫Y源所有權制度和資源管理體制方面的不合理。資源所在地對資源的所有權和收益權被排除，參與資源開發(fā)的領域和規(guī)模也受到嚴格限制，使西部地區(qū)的資源導向型發(fā)展道路失去了路徑依賴，當?shù)氐慕洕l(fā)展失去了資源的依托！21 資源開發(fā)企業(yè)沒有肩負起發(fā)展地方經濟的責任多年以來，我國實行的是國家所屬的中央企業(yè)代行所有權并直接管理、壟斷開發(fā)和經營的體制。 西部地區(qū)的大型資源開采及原材料生產主要由中央大型企業(yè)進行，市場化改革以來，西部地區(qū)的地方探礦采礦經營權略有擴大，但一

11、般都限于小、貧、散礦，大礦富礦開采經營權都由國家集中控制，不向地方下放，或不準地方參與，由地方發(fā)現(xiàn)的大礦富礦開采經營權被上收，地方缺乏探礦采礦經營權。從資源開發(fā)中獲取的利益非常有限。比如，國家大型企業(yè)在陜蒙寧交界地區(qū)的油氣煤炭資源開發(fā)投資進展很快，優(yōu)質天然氣及煤炭源源東輸，但當?shù)亟洕鷧⑴c投資分享收益的程度很低，隨著資源開發(fā)集中度的進一步加強， 前些年下放給地方的部分開采經營權也被上收，地方擬議投資的資源后續(xù)開發(fā)利用項目被封停。不可否認，中央大型企業(yè)所進行的投資經營，對提高西部資源開發(fā)水平起到了積極的作用，對當?shù)亟洕l(fā)展也產生了一定的促進作用。但中央企業(yè)與地方經濟的關聯(lián)作用很弱，仍然普遍地存在著

12、中央企業(yè)與地方經濟“兩張皮”的現(xiàn)象。很多中央大企業(yè)的生產經營仍然強烈地保留著計劃經濟時期那種與地方經濟隔離的方式，對地方經濟的關聯(lián)效應只限于生活服務業(yè)。當?shù)睾茈y利用或依靠中央大型原材料企業(yè)發(fā)展出可使地方經濟獲益的后續(xù)延伸產業(yè)，相反，很多地方有可能自主發(fā)展起來的原材料相關產業(yè)被擠壓得發(fā)展不起來。中央資源開采企業(yè)的任務，就是開采當?shù)氐淖匀毁Y源，然后把這些初級產品運走，并將巨額利潤和稅收上繳中央財政，至于這些大型資源開采企業(yè)能否帶動當?shù)氐慕洕l(fā)展，這不屬于這些企業(yè)的責任。這類似于西方的跨國公司在亞非拉落后地區(qū)的資源開采，資源枯竭之后，當?shù)夭⑽窗l(fā)展起來，跨國公司就一走了之。中央企業(yè)對自然資源的壟斷經營

13、，不僅使資源地區(qū)的經濟發(fā)展失去了資源的依托，而且在不可再生的資源枯竭后，還給資源產地留下了一大堆問題，如生態(tài)破壞、環(huán)境污染、職工失業(yè)、財政收入銳減、城市衰敗等等。因此，除了少數(shù)地區(qū)之外，豐富的自然資源并沒有給當?shù)貛斫洕戏睒s，相反，許多地區(qū)隨著資源的開采， 不是越來越富， 而是越來越窮，出現(xiàn)了“富饒的貧困”現(xiàn)象。22自然資源所有權制度的安排，使地方難以通過合法的途徑從資源開發(fā)中取得合理的收益我國自然資源的國有產權制度的安排從一開始就具有無限排他的地位。現(xiàn)行法律規(guī)定：土地、礦藏、水流、森林、礦井、礦山等自然資源都屬于國家所有即全民所有，資源所有權的主體是國家，資源所有者的代表是國務院，即國務院

14、代表國家行使占有、使用、收益和處分的權利。這種單一的所有權結構雖然對我國自然資源的集中管理和保護發(fā)揮了一定的積極作用，但由于否認了其他利益主體對自然資源的合法占有權和收益權，由此也帶來了較大的負面影響。就如國土資源部政策法規(guī)司司長甘藏春在總結我國資源立法情況和分析現(xiàn)行資源法律存在的缺陷時指出那樣：“在我國法律中片面強調國家利益，忽視對公民、法人和其他組織財產權的保護。長期以來，在計劃經濟體制的影響下，人們的觀念是國家本位，人是從屬于單位的。在這一背景下，資源立法強調國家利益，對公民、個人或者其他組織財產權的保護方面考慮的不夠”。由于在法律和制度上排除了其他利益主體對自然資源的所有權地位，當然也

15、就排斥了他們參與資源利益分配的權利，使當?shù)亟洕陌l(fā)展與豐富的資源失去了關聯(lián)性，資源地區(qū)不能夠依靠和發(fā)揮資源優(yōu)勢得到經濟上的發(fā)展。這種單一的所有權制度和高度集中的管理體制的安排，不僅嚴重地束縛了地方經濟的發(fā)展， 造成了西部地區(qū)資源富有與經濟落后的強烈反差即“富饒的貧困”，而且還導致了我國自然資源利益分配中各利益主體之間不可忽視的矛盾和資源開發(fā)利用中嚴重的短期行為。曾經引起新聞媒體和中央政府高度關注的陜西亂開亂采石油問題和2001 年11 月發(fā)生的長慶油田暴力事件， 揭露的是當?shù)卣屠习傩諏曳傻嫩`踏和對國家資源的侵占， 卻也暴露了在資源利益分配方面中央利益與地方利益之間不可忽視的矛盾。 長

16、慶油田公司是主要負責開發(fā)陜甘寧油氣田的國家企業(yè)，是“陜氣進京”和“西氣東輸”的重要實施者，地方企業(yè)和老百姓為什么和作為中央企業(yè)的長慶油田公司會發(fā)生如此激烈的沖突？我們除了指責當?shù)乩习傩盏挠廾痢數(shù)卣牡胤奖Ｗo主義的之外，能否反思一下我們的資源所有權制度本身是不是合理？當陜北的煤、石油、天然氣源源不斷地運往上海、北京等地，上海的工業(yè)發(fā)展了，北京的環(huán)境改善了，而當?shù)馗刹康墓べY依然沒有著落，當?shù)匕傩找廊贿B溫飽都沒有解決的時候，即使是最遵紀守法的當?shù)卣賳T也會采取對上級政府乃至中央政府陽奉陰違的規(guī)避辦法，成為亂開亂采的審批者、縱容者甚至保護者，即使是最文明的老百姓也會對這些資源產生覬覦，也有可能成

17、為侵占國家資源的不法之徒。盡管中央三番五次發(fā)文件、 三令五申禁止地方亂開采， 嚴厲批評地方政府越權審批，地方“違法”的局部性開采并不能從根本上禁止；盡管法律嚴格規(guī)定國家的自然資源神圣不可侵犯，但侵占國家自然資源的各種違法行為卻頻繁發(fā)生。現(xiàn)在統(tǒng)計數(shù)字都很好，關閉了多少個小礦，但往往是上級檢查組來了就關走了又開，這里關了那里又開，始終關閉不了。針對資源開發(fā)中出現(xiàn)的上述問題，一些學者提出了不少富有創(chuàng)新意義的觀點，比如資源資本化、資源市場化、資源所有權與開發(fā)權分離、資源開發(fā)權的交易等等，這些觀點對于解決過去資源開發(fā)中由于資源無償授予和無償占有而導致的資源亂開采、資源開發(fā)中的短期行為和資源浪費等種種弊端

18、，促進資源交易市場的形成無疑具有很重要的指導意義。以江西上饒應家磁鎢金礦采礦權拍賣為開端，在全國各地陸續(xù)興起的資源開發(fā)權拍賣，對資源管理體制的改革也進行了成功的探索。但是，這些突破仍然是局限在資源所有權實現(xiàn)方式的改革與創(chuàng)新方面，并未直接地涉及資源所有權的改革問題，并沒有解決資源收益的分配問題。本人認為，任何改革歸根結底都是各利益主體之間利益分配的重新調整。要解決資源地區(qū)“富饒的貧困”問題，就必須要解決資源開發(fā)與當?shù)亟洕年P聯(lián)性問題；要解決資源開發(fā)與當?shù)亟洕年P聯(lián)性問題，就必然要涉及資源利益分配、資源所有權制度和管理體制的問題。確立資源地區(qū)對于屬地資源的收益權，建立資源屬地收益和異地有償使用的利

19、益協(xié)調機制，加大對資源地的補償，增強資源地自我約束、自我積累、自我發(fā)展的能力才是解決問題的關鍵所在。根據(jù)自然資源的地理分布規(guī)律，資源分布的區(qū)域性是自然資源的一個突出特點，這也就自然產生了多方的利益關系問題，如中央與地方、發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)、個人、企業(yè)與國家等多種利益的協(xié)調問題。由于我國的疆域遼闊、人口和民族眾多，這種利益關系問題就顯得更為嚴重與突出。因此，我們必須慎重和高度重視這些問題，非常有必要在理論上對“資源屬于國家所有”進行新的詮釋，在實踐上對資源所有權制度和管理體制進行必要的、重大的調整.3 對資源所有權制度改革的建議所有權結構的多元化資源是國家的這句話沒有錯，但不能就此認為國家所有

20、就等于中央所有，或者說只有歸中央所有才是國家所有。資源是國家的這句話沒有錯，但資源開發(fā)首先應該使當?shù)氐娜藗兛吹轿磥戆l(fā)展的希望，因為資源地和資源地的人民作為國家的一部分，他們也應當有權分享資源開發(fā)的部分利益。國家對自然資源的所有權應當表現(xiàn)為一種終極意義上的所有權，在實際經濟生活中，國家資源的所有權可以是也應該是分層次和多主體的。因此，在資源利益分配制度中應充分考慮資源利益的多主體性，要確立各利益主體應有的地位，理順各利益主體之間的關系，要充分考慮到不同利益主體、不同地區(qū)、不同產業(yè)部門間利益綜合平衡，尤其需要考慮到資源所在地的利益問題，才能保證西部資源的開發(fā)能有效地帶動當?shù)亟洕陌l(fā)展，西部地區(qū)的人

21、民企盼通過開發(fā)豐富資源實現(xiàn)脫貧致富、興旺發(fā)達的美好愿望才可能實現(xiàn)。本人認為，新的資源所有權模式中必須體現(xiàn)資源的產地歸屬性，必須要充分考慮到資源所在地對當?shù)刭Y源的所有權和受益權。應該把資源所有權劃分成中央所有權、地方所有權、集體所有權，在對資源進行分類的基礎上，將國家對資源的壟斷所有權改革為分級所有權或多主體的混合所有權，賦予地方對當?shù)刭Y源的全部或部分所有權，使地方能夠從資源的開發(fā)中獲得一定比例的收益，使資源優(yōu)勢能夠轉化為當?shù)亟洕l(fā)展的優(yōu)勢。這不僅有利于促進資源地區(qū)經濟的發(fā)展，改變西部地區(qū)“富饒的貧困”問題，也有利于加強中央利益與地方利益的融合，緩解和克服中央利益與地方利益之間的矛盾，避免其他“

22、長慶油田事件”的發(fā)生，而且有利于調動地方維護資源開發(fā)秩序，提高資源利用率的積極性， 克服地方在資源開發(fā)過程中的短期行為和資源浪費現(xiàn)象。比如，按資源重要性程度劃分為戰(zhàn)略資源（如能源礦產中的石油、天然氣、鈾、釷和金屬礦產等）、重要資源（如土地、能源礦產中的煤、天然瀝青、地熱、大部分非金屬礦產和水氣礦產等）、一般資源（如非金屬礦產中的巖土類等），根據(jù)資源分類分別設計不同形式的所有制構成模式。戰(zhàn)略資源的大部分所有權歸中央，一部分所有權歸地方政府、小部分所有權歸集體；重要資源的大部分所有權歸地方政府、一部分所有權歸中央，一部分所有權歸集體；一般資源的大部分所有權歸集體，一部分所有權歸當?shù)卣醒雱t放棄對這類資源的所有權。戰(zhàn)略資源不僅與國計民生的關系重大，而且開發(fā)技術要求高、 投資規(guī)模巨大，因此，必須由中央直接控制所有權，并主要由國家大型企業(yè)開發(fā)。但也應考慮到當?shù)睾侠淼睦嬉螅紤]到當?shù)亟洕l(fā)展，可以給予地方一定比例的干股權，以確保地方的利益。重要資源主要與地方經濟發(fā)展的關系密切，且開發(fā)技術要求不是太高，開發(fā)投資也是地方能夠承擔的， 可以考慮將這類資源的大部分所有權賦予地方政府，并