1、內蒙古財經大學本科學年論文重點生態功能區生態補償制度研究作 者 王一銘 院 系 財政稅務學院 專 業 財政學 年 級 2012級 學 號 122054116 指導教師 魏 松 導師職稱 講 師 指導教師評語：成績： 內 容 提 要 重點生態功能區是中國生態環境的核心區域，加強對重點生態功能區的保護，是促進社會經濟持續健康發展的基礎。在闡述生態建設及補償機制內涵的基礎上，分析生態補償機制現狀及其存在的主要問題，并就完善重點生態功能區生態補償機制提出了相應對策。關鍵詞: 重點生態功能區 生態補償機制Abstract The key ecological function area is the c

2、ore of Chinese ecological environment, strengthen the protection of key ecological function areas, is the foundation of promoting social and economic sustainable and healthy development. In the ecological construction of the compensation mechanism and connotation, on the basis of analysis of present

3、 situation and main problems of ecological compensation mechanism, and improve the key ecological function areas of ecological compensation mechanism put forward the corresponding countermeasures.Key words : The key ecological function areas Ecological construction 重點生態功能區生態建設與生態補償制度研究一、研究背景（一）重點生態功

4、能區 生態功能區是保持一國或一地區生態平衡、維護其社會經濟持續健康發展的基礎。而重點生態功能區是指在涵養水源、保持水土、調蓄洪水、防風固沙、維系生物多樣性等方面具有重要作用的區域，需要國家和地方共同管理，并予以重點保護和限制開發的區域。 （二）國家重點生態功能區生態環境保護面臨的主要問題當前, 我國重要生態功能區生態環境形勢十分嚴峻，其重要生態功能整體呈退化趨勢。一些重要生態功能區的生態破壞已由系統結構性破壞發展到系統功能性破壞，已經或將嚴重阻礙這些地區，甚至流域、區域社會經濟的發展,，對這些地區乃至國家的生態環境安全構成了嚴重威脅。對此，國家非常重視重要生態功能區的環境保護和生態建設。生態保

5、護與恢復科學決策亟待加強，國家重點生態功能區主要分布在我國中西部地區，這些地區自然與人文條件千差萬別，在生態保護與恢復過程中，要因地制宜，宜林則林，宜草則草。然而，在生態保護與修復工作中常出現片面強調某種生態恢復措施的情況，違背了基本的生態規律。首先這與決策的科學基礎不能滿足需求有關。重點生態功能區生態系統類型具有多樣性和復雜性，退化程度也千差萬別，目前退化生態系統修復的基本理論方法與技術體系還沒有形成針對不同區域、不同類型、不同退化程度的生態修復的具體實踐方法，生態恢復規劃與實施也缺少可靠的科學決策，因此造成的決策偏差也不足為奇。生態保護與修復的錯誤、失誤也與決策機制密切相關。目前我國生態建

6、設規劃多由林業、農業、國土、環保等多個部門負責，部門間條塊分割問題突出。出于對行業部門利益的考慮，難免出現更關注與本行業相關的生態治理與恢復措施，林業部門強調種樹，農業部門強調種草。另外，生態建設計劃的制訂與出臺往往較為倉促，相關措施未經過深入的科學論證，因此，規劃的科學性也就無法保證。部分地區生態環境破壞依然嚴重盡管近些年重點生態功能區生態環境總體向好的方向發展，但是部分地區生態破壞仍然存在，并表現出邊治理邊破壞的特征。過去10年國家實施了退耕還林還草等重大生態保護工程，然而隨著大量耕地的退耕，在防風固沙區以及水土保持區的砂質草原以及部分坡地上又出現了新的耕地開墾。另外，由于城鎮、交通以及工

7、礦用地大量增加，也造成了大量的草地與林地的減少。目前雖然林地與草地面積統計的絕對數量沒有明顯減少，甚至還有所增加，但局部生態破壞仍然在持續。生態環境持續性破壞固然與當地老百姓片面追求經濟效益以及各級政府生態環境監管缺失有關，但主要原因還是區域經濟的可持續發展問題沒有真正得到解決。生態環境監測與監管困難重重首先，國家重點功能區位置偏遠，交通不便，開展實地調查工作十分困難。其次，國家重點功能區基礎設施缺乏，目前大部分縣市基本上不具備環境監測的基本能力。國家重點生態功能區進行績效考核所需的環境監測數據，都來源于省市級監測站或第三方機構，地方根本無法承擔環境監測的基本工作。另外，生態環境監測與監管需要

8、大量的人力物力財力支持，國家重點生態功能區經濟貧困，地方財政根本無力承擔。除了人力物力等限制因素以外，體制管理上也存在巨大制約。目前大型礦產資源開發，縣級政府缺少對其監管的權力，也就無法對其進行約束。二、生態補償機制（一）生態補償機制概念綜合國內外學者的研究并結合我國的實際情況，生態補償可以定義為是以保護和可持續利用生態系統服務為目的，以經濟手段為主調節相關者利益關系的制度安排。更確切地說，生態補償機制是以保護生態環境，促進人與自然和諧發展為目的，根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，運用政府和市場手段，調節生態保護利益相關者之間利益關系的公共制度。同時生態補償機制是一個以保護生態

9、環境、 促進人與自然協調發展為目的，根據生態保護成本、生態系統服務價值和發展機會成本，按照“受益者與破壞者付費”原則來調整生態環境保護與建設各利益主體關系的環境經濟政策。生態補償的理解有廣義和狹義之分。廣義的生態補償既包括對生態系統和自然資源保護所獲得效益的獎勵或破壞生態系統和自然資源所造成損失的賠償，也包括對造成環境污染者的收費。狹義的生態補償則主要是指國家或社會主體之間約定對損害資源環境的行為, 向資源環境開發利用主體進行收費或向保護資源環境的主體提供利益補償性措施,并將所征收的費用或補償性措施的惠益通過約定的某種形式轉達到因資源環境開發利用或保護資源環境而自身利益受到損害的主體, 以達到

10、保護資源的目的的過程。（二）重要生態功能區生態補償內涵及主體生態補償應包括以下幾方面主要內容：一是對生態系統本身保護（恢復）或破壞的成本進行補償；二是通過經濟手段將經濟效益的外部性內部化；三是對個人或區域保護生態系統和環境的投入或放棄發展機會的損失的經濟補償；四是對具有重大生態價值的區域或對象進行保護性投入。生態補償機制的建立是以內化外部成本為原則，對保護行為的外部經濟性的補償依據是保護者為改善生態服務功能所付出的額外的保護與相關建設成本和為此而犧牲的發展機會成本；對破壞行為的外部不經濟性的補償依據是恢復生態服務功能的成本和因破壞行為造成的被補償者發展機會成本的損失。 補償主體生態補償主體即指

11、生態補償責任的承擔主體。在市場經濟條件下,國家、 地區、 單位和個人都可以發揮作用。一般認為生態補償主要包括社會補償主體、 自我補償主體和國家補償主體。首先, 重要生態功能區的生態環境保護和建設對于整個流域和全國都具有全局性、 整體性意義, 其生態環境效益是具有很強公共性的物品。根據公共產品的受益范圍確定分擔公共產品成本的轄區范圍, 國家應當是重要生態功能區生態補償的重要主體。因此, 國家作為公共利益的代表, 應是生態補償的重要主體之一。其次, 對于重要生態功能區在生態建設中付出的成本,其下游和周邊地區的生態受益者應當給予補償, 使生態建設者和保護者得到相應的回報。社會主體是頭生態補償的微觀補

12、償主體, 具體包括生態受益區的地方、 企業和個人。（3） 重要生態功能區補償方式生態補償的方式一般分為資金補償、 實物補償、 政策補償和智力補償等。針對不同區域可以采取不同的補償方式,或者聯合采用幾種方式, 以實現最優的補償效果。對于重要生態功能區, 可以根據經濟發展水平和地區優勢, 采取以下具體的補償形式：1. 生態保護項目的投資。 重要生態功能區生態退化嚴重, 生態系統的結構和功能受損。為此, 應盡快針對區內主要生態環境問題, 研究制定科學的生態保護規劃,通過一系列的生態保護與建設項目,維護和修復生態系統的結構, 遏制并提高重要生態功能區的生態系統服務功能, 尤其是主導生態功能。2. 實行

13、差異性的區域政策。 對區內在某些產業和項目上實施稅收減免或優惠的政策,優先安排基礎設施和環境保護項目的投資, 實施生態優先的政績考核政策等。3. 國家財政轉移支付。 這一部分資金類似于?退耕還林?的生態補償, 主要目的是彌補經濟上的損失, 以穩定并促進重要生態功能區內的經濟發展和人民生活水平。4.發展生態旅游項目。根據區內特點, 發展生態旅游業,增加區內經濟收入來源, 同時減輕生態系統的壓力,保護生態環境。生態旅游項目以地方政府引導企業或社會資金進行投資。5. 發展生態標記產品。 通過政府引導社會資本, 積極發展生態產業, 加強對有機、 綠色、 無公害等產品的認證和培育, 提高產品的附加值,

14、從自身產業發展中得到一定的補償。 總之, 對于重要生態功能區的生態補償, 一方面積極探索國內補償的模式, 同時應借鑒國外生態系統服務購買的方式。目前在國際上, 對生態系統服務的購買類型可以分為兩大類: 一是政府購買, 或稱為公共支付體系。主要是指由政府來購買社會需要的生態服務, 然后提供給社會成員; 二是較多地運用市場手段, 如私人交易、 開放的市場貿易、 生態標記及使用者付費等 。無論是政府主導還是市場主導,必須把握好政府行為與市場機制在生態補償中擔負的作用。（4） 我國生態補償機制存在的問題與不足 中國的生態補償實踐探索起步于 20 世紀 90 年代初，呈現兩大特點：一是由中央相關部委推動

15、，以國家政策形式實施的生態補償；二是近幾年來的地方自主性探索實踐。 我國生態補償還存在以下幾方面的不足： 1.有關生態補償的法律、法規零散，適用性差在我國，生態補償作為一項新的環境管理制度，迫切需要專門立法來確立它在法律中的地位， 以指導和規范社會各主體的行為。 目前我國還沒有一部統一的有關生態環境補償的法律， 有關生態環境補償的規定主要散見于有關自然資源及環境保護的法律、規章和規范性文件中。 一些自然資源和生態系統類型在補償過程中無法可依、無章可循，缺少補償依據，補償標準不明，補償對象模糊，使得生態補償難以合理有效的進行。 2.生態補償缺乏有效的資金保障，長久以來， 人們形成了低價獲取自然資

16、源或無償享用生態服務的定勢思維，使得生態補償的資金來源渠道單一，主要依靠政府的轉移支付。 對有限的用于生態補償領域的資金，管理也不到位， 資金不能集中用于重要生態功能區的保護與建設，而是被分散使用。 對于一些影響較大的項目，則重復立項、分頭跟進，造成資金的低效使用和浪費。 同時生態補償的融資渠道十分單一，在各地已經進行的生態補償實踐中，基本上沒有社會資金的參與，也沒有形成規范的生態服務付費市場，只有一些簡單的礦產資源開采和排污權交易。 3.生態補償的范圍過窄，目前我國已實施的生態補償主要局限于退耕還林、 天然林保護、礦區植被恢復等內容，而且只在部分區域進行。 一些提供了大量生態服務產品的地區還

17、沒有得到有效補償。 同時一些廉價或免費使用生態服務、 破壞生態環境的地區或企業也沒有對生態服務提供者和承擔生態破壞后果的主體進行補償。 然而，在國際上，生態補償的實施范圍很廣，生態服務付費機制較完善。 以森林生態服務交易為例，這些交易可分為四種生態服務類型， 其中 75 例碳儲存交易， 72 例生物多樣性保護交易， 61 例流域保護交易， 51 例景觀美化交易， 28 例綜合服務交易。 目前的實際交易案例已多達 300 個以上 。 4.以“項目工程”為主的補償方式缺乏持續性與穩定性，我國現已實施的生態補償大都以項目工程的方式進行，如退耕還林、生態公益林補償等，這些項目都有明確的時限，政策實施缺

18、乏持續性，在政策實施期限內農民全靠補助生存。農戶需要在期限內進行生產活動的轉移， 不再依附于土地開展農業生產。 但從目前的情況看，農民能夠實現成功轉產的很少。 當補助期限過后，他們的利益得不到保證，為了基本生活和發展的需要， 他們就不會再從保護生態環境的角度去限制自己的生產和開發，很可能出現新一輪的生態破壞。 5.缺少地區之間橫向補償的財政體制保障，從受償方向來看， 生態補償機制可分為縱向生態補償和橫向生態補償兩大類。 縱向生態補償即中央對地方的補償，主要通過財政轉移支付實現。 橫向生態補償指生態受益區向生態服務提供者進行補償。 我國生態服務的提供者大多在西部，而受益者多為東中部。 生態服務提

19、供者和受益者在地理范圍上的不對應，導致西部生態服務提供者無法得到合理的補償。區域之間、流域上下游之間、不同社會群體之間的橫向轉移支付微乎其微。（五）完善我國生態補償機制的建議 1.開展生態補償立法，及時出臺關于生態補償機制的法律法規通過法律手段，實施生態補償立法，將生態補償提到法律的高度，是生態補償公平、合理、有效進行的重要保障。 由于建立一套完整的生態補償法律體系需要較長的時間， 故可以根據目前生態補償實踐中出現的問題逐步進行立法。 首先，明確在生態補償中的各利益主體的權利義務， 明確資金來源和使用及監管方式。 然后在國家宏觀層面生態補償立法的基礎上，結合已有的生態補償實踐經驗，針對不同區域

20、、不同類型的生態領域， 制定相應的生態補償法規， 對各區域的生態補償主體、內容、方式、標準等進行具體細化的規定，使不同類型的生態補償均有法律保障。 2調動市場資源參與生態補償機制建設，拓寬融資渠道財政轉移支付是生態補償資金最直接的來源。 但是作為一個長期的、系統的工程，單純依靠政府投入是遠遠不夠的。 應充分發揮政府與市場的雙重作用，在對生態脆弱和生態保護的重點地區加大財政支持力度的同時， 積極探索使用市場手段補償生態效益的可行方法。 例如把生態成本內置為企業內部成本，實現資源環境的有償使用，促使企業承擔起生態補償的責任。 通過財政補貼、貼息、稅收減免等優惠政策，鼓勵企業進行生態經濟投資。 加強

21、政府同金融部門的聯系，加強對外交流合作，爭取國際性金融機構優惠貸款和民間社團組織及個人捐款，以促使補償主體多元化，補償方式多樣化。 3.全面開展生態補償評估工作，擴大補償范圍，我國的生態補償起步較晚，加上我國地域廣闊、生態環境復雜多樣，要在短時期內實現全面補償很困難。 從我國當下的實際情況出發， 應首先對全國的生態環境狀況進行全面的評估，根據評估結果確定進行生態補償的先后順序，將有限的補償資金合理分配，提高補償資金的利用效率。 建議國家對生態問題緊迫的重要生態功能區、礦產資源開發區進行優先補償，以政府直接補償為主。 將流域、城市飲用水源地列為重點補償項目，在完善了優先補償區域的基礎上進行補償。

22、 如果建立了重要生態功能區和資源開發的生態補償機制， 流域補償的問題也就得到了較大程度的解決。 這是因為三者在地理分布上基本一致，需要補償的主要是西部地區和東北。 流域的補償對象主要是江河源頭和上游地區， 這些地區基本上都屬于國家重要要生態功能區， 所以只要建立了重要生態功能區的生態補償機制，流域的補償問題就可以隨之解決了。 這樣有側重的劃分， 并針對不同問題采用切實可行的政策途徑， 既能逐步完善，又可以全面推進。 4.強化政策的穩定性，建立生態補償長效機制。生態建設是長期的、艱巨的任務，短期的生態建設工程能使局部地區的生態環境經過治理得到好轉，但是生態環境在總體上沒有根本性的改善。比如治理沙地需要 40 年 -50 年才能見效，經濟林 8 年方能長成，生態林成材需要 15 年 -20年。 這就要求國家制定的生態補償政策具有持續性和穩定性。 因此建議國家在制定政策時適當延長部分生態補償項目的補助期限，同時重點發展生態保護地區的替代產業，幫助農牧民成功轉產， 并對進行生態建設的地區給予智力支持，提供技術咨詢和指導，輸送專業人才，幫助生態保護區建設生態經濟，促使人與環境相互協調，實現生態保護區的可持續發展。 5.建立橫向財政轉移支付制度，協調區域利益分配橫向補償主要