1、    供給側改革視角下養老服務現狀及保障策略研究    王辛 程淑 孫立祺 竇菁摘要 在老齡化的社會背景下，如何更好地為老年人提供養老服務，是全面建成小康社會的重要內容。然而我國目前養老服務的現狀表現為服務體系不健全、供需不平衡、服務政策不完善等，這些問題嚴重阻礙了養老服務的快速發展。該文從供給側結構改革視角出發，了解不同養老模式，分析養老服務需求現狀，探索養老服務的發展路徑，對我國政府緩解養老服務的供給壓力，優化資源配置，制定實施保障策略有重要意義。關鍵詞 供給側改革；養老服務；養老模式；保障策略 r19 a 1672-5654（2018）11（a）

2、-0089-04abstract under the social background of old aging， how to better provide the pension services for the senile is a major content of comprehensively building a moderately prosperous society. however， the statuses of current pension services in china are manifested as the undound service system

3、， unbalanced supply and demand， and imperfect service polices， which seriously hinder the rapid development of supply-side reform. therefore， the paper knows different pension service modes， analyzes the pension service demand status and explores the development route of pension services from the pe

4、rspective of supply-side reform， and it is of important significance for our government to relieve the supply pressure of pension services and optimize the allocation of resources.key words supply-side reform； pension service； pension mode； guarantee strategy隨著人口老齡化程度的日益加劇，我國已成為世界上老年人口最多的國家之一，目前我國65

5、歲以上老年人占總人口10.8%，約1.6億人，中國的老齡化程度已經嚴重超標，為社會發展帶來了嚴峻挑戰，養老問題成為全社會關注的焦點。為此，國家相繼出臺相關政策指導、支持和規范養老產業的發展，積極探索養老服務的發展路徑，促進健康養老局面形成。1 概述供給側改革，是從提高供給質量出發，用改革的方法推進結構調整，優化要素資源配置，擴大有效供給，提高供給結構對需求變化的適應性和靈活性，更好滿足廣大人民群眾的需要1。養老服務是滿足老年人的日常照料、醫療護理、精神慰藉以及社會參與的服務，其供給主體是多元的，包括政府、社會、家庭等。大力深化養老服務供給側結構性改革，擴大養老服務的有效供給，實現養老衛生服務資

6、源的優化配置，進一步促進養老產業的發展，提高老年人養老水平和生活水平，對應對我國人口老齡化的挑戰有著現實意義。2 背景2.1 經濟角度近年來，國內經濟發展態勢良好，產業結構優化升級，不斷轉向第三產業，服務產業成為主攻方向。一方面，國民經濟的飛速發展，為養老產業專業化、規模化奠定了堅實的經濟基礎；另一方面，我國城鎮化速度不斷加快，人均可支配收入增長迅速，養老服務費用負擔能力增強，人民生活水平顯著提高，對養老服務的需求也日益高端化、個性化。2.2 社會角度我國人口老齡化現象隨著社會經濟的發展日益明顯，從表1可得，1982 年，我國65歲及以上老年人口占總人口的比重為4.9%。2000年，已達8 8

7、21萬人，占總人口7.0%，標志著我國已進入老齡化社會。截至2016年，65歲以上老年人口達15 003萬人，比重達10.8%，比2000年增長了3.8%，老年撫養比自9.9%到15.0%，養老負擔日益加重2。據估計，從2020年開始，我國將步入老齡化嚴重階段。就老年人群體的內部結構而言，高齡老年人口數量不斷增加、失能及半失能老年人所占比例偏高、空巢化現象日益凸顯。如此龐大的人口基數，使得養老服務問題成為我國可持續發展進程中的一大阻礙3。2.3 政治角度“十二五”期間，國家高度重視養老服務業發展和社會養老服務體系的建設，國務院辦公廳于2011年12月發表了社會養老服務體系規劃（2011-201

8、5年）4。進入十三五后，從中央到地方出臺養老政策更加頻繁，支持力度加大。主要集中在推進居家與社區養老服務，促進醫養結合，加快以公建民營為重點的多層次、多樣化養老機構建設與改革5。在2018年全國兩會上，國務院總理李克強作政府工作報告時提出“積極應對人口老齡化，發展居家、社區和互助式養老，推進醫養結合，提高養老院服務質量”的養老服務工作方針。我國政府高度強調和重視人口老齡化問題，積極發展養老服務事業，初步形成了政府主導、市場調節、社會參與的養老事業工作格局。改善了老年人的生活水平，促進了我國全面建成小康社會宏偉目標的實現。3 養老服務事業發展現狀3.1 養老服務體系不健全基本養老服務體系指的是政

9、府所提供的，以居家養老為基礎，社區養老為依托，機構養老為支撐，資金保障與服務保障相匹配的服務體系。居家養老指的是老年人住在自己家中，接受來自于社會服務的一種養老模式。近些年，居家養老服務不斷發展，人們對其開始逐漸了解和接受，但對它的認知僅停留在表面，并且居家養老服務還存在一些不足：相關法律制度不健全；籌資渠道較少，可利用資金不足，財政壓力大；服務人員整體素質偏低，缺乏積極性與專業性。社區養老服務即由政府所提供的，整合社區資源，為社區轄區范圍內的老年人提供的養老服務。目前，我國社區只能提供一些養老基礎設施，服務項目單一，缺乏對老人的個性化，精確化照料，并且服務品質難以保證，無法滿足老年人的需求。

10、機構養老指的是由政府運營管理，以機構養老服務為載體，由專業養老服務人員為特定老年人無償提供服務的福利保障性的養老模式。其具有多樣性與專業性，但服務模式較僵化，僅遵循一套固定的服務體系，缺乏靈活性，并滯后于老年人的需求。同時養老行業薪金水平低，養老服務機構的從業人員專業技能有限、服務意識差，缺乏職業認同感和歸屬感，導致老年人很多現實需求難以得到滿足。目前我國最主要的養老方式仍是居家養老，機構養老和社區養老模式仍未得到群眾認可和接受，社會的覆蓋范圍較窄，并且處于發展探索階段，難以提供有效的服務。近年來涌現出的“醫養結合”新型服務模式是指醫療資源與養老資源相結合，它將老年人健康與醫療服務放在更加重要

11、的位置，能滿足老年人對醫療、護理和養老服務的需求，更好地優化資源配置，是探索創新養老模式、構建多元化養老服務體系的重大創舉。但其僅僅是對現有資源的重新整合，并沒有針對老年人的個性需求來提供專業化的服務，并且醫療機構參與醫養結合動力不足，醫保報銷設置嚴格。3.2 養老服務供需不平衡3.2.1 供給主體單一，社會化程度不足 隨著經濟社會的迅猛發展，社區養老、機構養老已進入人們的視線，但市場和社會組織參與不足，家庭仍是主要養老主體，同時政府市場和社區缺乏協同合作，在養老資源供給上，沒有形成合力，養老服務社會化程度不足。政府應該引導市場合理規范商業保險，支持社會助老志愿組織的成立，加強社區養老設施的建

12、設。3.2.2 服務能力不足，低效供給泛濫 養老服務業現有的服務人員缺乏醫療、康復、服務等專業技術技能，僅能對老年人提供日常的生活照顧，而心理疏導和精神關心嚴重不到位，影響了整體服務質量。由于工作待遇差、社會地位低，工作壓力大，使得從業人員職業認同感和歸屬感較低，不愿到居家養老服務領域工作，難以招募到足夠的志愿者，不能滿足老年人高層次的要求。3.2.3 養老精神文化產品稀缺 目前市面上老年用品專營店較少，產品設計死板單調，而受老年人歡迎的保健用品價格太高，導致了養老產品供需不平衡。其次，老年服務提供的精神文化產品偏少，適老書籍、電影等文化娛樂產品稀缺，老年人的休閑娛樂場所主要在社區、公園等地點

13、，缺少專門性的設施齊全的老年活動中心。3.3 養老服務政策不完善現有的養老政策制度不夠完善，有些政策比較寬泛、籠統，可操作性不強，還有些政策相對滯后，嚴重制約了社會養老服務的快速發展6，并且政府的政策執行力度不夠，在實際工作中，政府機關龐大，職能交叉，各部門工作效率低，嚴重影響了政府的服務質量和服務效率，使老年人的滿意程度不高。其次，養老服務監督體系不健全，監管簡單僵硬力度不夠，缺乏第三方監督，沒有有效的投訴渠道。4 原因分析4.1 未富先老當前，我國尚未實現現代化，經濟水平和人民生活水平還比較低，社會保障體系尚未健全，卻已提前進入了老齡社會3，是在未富先老的情況下進入老齡化社會的，政策和制度

14、準備明顯不足，沒有足夠的能力解決養老產業發展面臨的難題。4.2 經濟結構轉型21世紀以來，我國經濟快速發展，2010年，人均國民生產總值達到41萬億元，2017年，人均國民生產總值達82萬億元，人們的基本物質生活得到了保障，開始注重精神文化方面的升華。社會化養老服務作為新興產業僅初具雛形，具有不完整性和不全面性，家庭養老功能逐漸弱化、現有社區和機構照料服務能力不足，且服務模式單一，在滿足老年人的護理照料需求方面仍有待提高。4.3 社會結構轉型經濟轉型加速城鎮化進程，隨著人口流動家庭結構發生了變化，傳統的“幾世同堂”逐漸被“小家庭”所取代，以家庭為主的養老模式受到了沖擊，從而使傳統的家庭養老向社

15、區養老和機構養老轉變，并出現了“醫養結合”的新型養老模式，從單一走向了多元化。然而，我國社會養老服務體系初步建成，如何更有效地服務于全體老年人，還需要一個發展、完善的過程，政府的老齡事業工作理念也應打破固有的思維定式，加大政府供給和支持力度，構建政府主導、市場調節、社會參與、協同合作的多元化服務體系。4.4 國內認識不足，社會參與度不夠老齡化趨勢日益嚴峻，帶來的社會問題不可回避。雖然政府提出了很多有關老齡事業發展的規劃，但國內對人口老齡化給經濟社會發展帶來影響仍認識有限。政府在養老服務中定位還未明確，社會對養老問題缺乏足夠的重視，群眾觀念仍局限于傳統的家庭養老，對新型模式沒有深入了解，缺乏認識

16、，參與度不夠。5 應對策略5.1 宣傳社會化養老理念5.1.1 引導老年人更新觀念，推行新型養老模式 受傳統思想觀念的影響，人們固守“養兒防老”的觀念將會制約養老模式的創新發展。所以現在的首要任務就是宣傳現代養老觀念，加強輿論引導，使老年人群摒棄陳舊思想，積極樹立全新的養老觀念，接受和認可與現代社會發展相適應的新型養老觀念，嘗試現代化新型養老模式，享受社會發展所帶來的優質養老服務，豐富老年生活。5.1.2 提高志愿者責任意識，積極投身養老服務行業 政府可以運用報紙、廣播、電視、網絡等大眾傳媒，進一步加大宣傳力度，使人們意識到社會化養老的優勢，提高志愿者養老服務責任意識和職業認同感，使他們積極投

17、身到養老服務行業。5.2 明確政府定位，轉變政府職能在當前背景之下，政府部門發展養老產業應該發揮主導作用，但是不能大包大攬。國家對社會養老服務體系的主導并不代表直接的經營與供給，而主要體現在立法、管理與監督這幾個方面，應該為養老產業的發展提供必要引導，制定養老產業總體規劃，對市場化的企業和機構加大補貼力度，鼓勵社會力量參與養老公益事業，扶持其發展。政府要適當上調民辦養老機構進入門檻，加強對民辦養老機構的監管力度，為我國養老產業的健康有序發展提供保障。5.3 完善相關制度，健全監督評估機制5.3.1 完善社會保障制度 我國養老和醫療保險未全面覆蓋，看病難看病貴成為普遍問題，故應該建立和健全社會保

18、障制度、醫療保障制度，實現“老有所養、老有所醫”，促進公共服務均等化。首先要堅持社會統籌與個人賬戶相結合的城鎮職工基本養老保險制度；完善以家庭為單位自愿支付、政府給予補貼的城鎮居民養老保險制度，加快構建多層次養老保險體系。其次，要開辟多元化籌資渠道，逐步實現養老產業資金籌措社會化，鼓勵商業保險進入養老產業，充分激發社會力量參與養老產業建設的積極性，提高社會資金、企業投資或個人捐款等在養老產業資金籌集中的比重，來有效緩解養老產業在發展過程中所面臨的資金難題，完善社會保障制度。5.3.2 加強養老服務評估及監管力度 政府部門要立足實際，對老年群體的服務需求進行深入調查與評估，并以此為依據構建養老需

19、求評估機制，組建專業的評估小組與服務平臺，為老年人提供更具針對性與個性化的養老服務產品。設立監管機構，定期對養老服務提供機構進行檢查監督，并對不符合相關規定的行為進行媒體曝光，創建良好的養老服務環境。5.4 提高從業人員素質，加強人才隊伍建設由于整個行業工資待遇較低、人員流動性大的現狀，我國養老服務隊伍文化素質普遍不高、專業性服務水平較差。因此，需要做到以下幾點：提高養老產業從業人員收入水平，并提供優質的社會保障待遇，吸引優秀專業人員。規范服務人員市場，提高醫務人員準入門檻，保證其持證上崗，并建立與服務水平相匹配的工資增長機制，同時對從業人員進行定期教育培訓，提高基層服務能力。在我國高校開設養

20、老相關專業課程，培養專業型人才。加強志愿者服務隊伍建設，鼓勵社會群體參與志愿服務活動，成為養老服務活動的后備力量。5.5 養老產業驅動創新多元化的養老模式能夠有效推動家庭養老向社會養老過渡。與此同時，政府應積極探索和創新養老模式。例如，“以房養老”（是指老人將自己的產權房抵押或者出租出去，以定期取得一定數額養老金或者接受老年公寓服務的一種養老方式）“異地養老”“售后回租”“合居養老”以及“招租養老”等7。將現代化通訊工具和信息技術應用到養老服務中去，使信息化技術和養老產業廣泛結合，推動智能化“互聯網+”養老服務平臺的建設，該平臺建立了老年人基礎信息數據庫，為其提供生活照料、醫療保健、學習培訓、文化娛