1、旅游現狀及行政立法情況調研報告旅游現狀及行政立法情況調研報告中國旅游業作為一個新興產業部門經歷了二十多年的 發展，還有很多不成熟的地方，尤其在法制建設上。如何 建立健全與社會整體相適應的法制體系，以法治業，以法 興業，這是擺在我們面前的一個嚴峻課題。本文擬就這一 問題在此作一闡述。一、旅游市場現存的問題。目前旅游市場尚是一個不成熟的市場，因而存在許多 問題。從宏觀上講，主要是：1、旅游宏觀調控乏力。行 政管理部門權威不夠，缺乏強有力的宏觀調控機構。部門 所有、各自為政的傳統習慣難以改變，局部利益和地方保 護主義，使市場難以實行統一管理。同時，與管理相應的 一系列配套政策、法律法規、措施未跟上，

2、使行業管理形 成既無“權力”又無“法力”。2、現行旅游體制難以適應 現代企業制度的要求，特別是國營旅游企業，面臨著與全 國國營企業共同的問題，也就是如何轉換經營機制的問題。 3、旅游業發展到如此規模，但“旅游法”以及與旅游相 關的法律，如“飯店法”、“旅游安全法”、“旅游景區安全 管理法”等至今未出臺。與我國市場經濟的法制體系日趨 成熟形成了巨大的反差，使旅游業發展的許多問題無法確 定下來，旅游業在國民經濟中的地位不能法定化，旅游行 業管理的范圍、旅游管理職能的劃分等長期以來有爭議的 問題得不到解決。從微觀上講，由于法律制度不健全，旅 游市場也出現了許多問題：損害企業利益，推銷假冒偽劣 產品，

3、侵犯旅游者合法權益；服務態度惡劣，故意刁難旅 游者，擅自減少服務項目，改變旅游日程；導游不導，擅 離職守，造成旅游者人身、財產損失；餐飲質量低劣，不 符合衛生標準，甚至出現食物中毒；“黑導”、“黑車”、 “黑攝影”擾亂旅游市場秩序；景區商販尾隨兜售，強買 強賣，致使景區秩序混亂等。旅游市場出現的這些問題， 無論是宏觀的還是微觀的，它們之間有著內在的聯系，從 法律的角度看，這些聯系都帶有某些法律上的特點，都有 可能轉化為法律問題。這是因為各個主體都有法律法規明 確規定的權利和義務，彼此之間如果侵犯了其合法權益， 即會引發出法律問題。如旅游行政管理部門在宏觀調控， 實施管理行為時，侵犯了旅游企業和

4、旅游者的合法權益， 違法對其造成損害就要承擔賠償責任；旅游企業未向旅游 者提供約定的服務標準也要承擔違約責任，如果因旅游職 工個人原因所造成，企業則要追究個人的法律責任；旅游 者在游覽過程中進行違法活動也要受到法律的制裁；同樣 旅游者人身、財產受到損害也會要求直接責任者擔當法律 責任等。因此在市場經濟下，在法制的國家里，一切問題 都有可能轉化為法律問題。二、政府必須對旅游市場進行調控。旅游業的調控是指政府為實現旅游業供需總量的平 衡，保持旅游業持續、穩定、協調發展，而對旅游市場進 行的調節和控制。為什么在建立社會主義市場經濟中還要 提出旅游市場調控問題？主要基于以下原因：1、旅游業 的特性決定

5、的，旅游業是一項綜合性、依托性極強的行業, 它的涉及面之廣，覆蓋面之大，是其它行業無法比擬的， 也正因為如此，決定著它具有一定的脆弱性。只要任何一 個行業、任何一個市場風吹草動，都會對旅游業產生一定 的影響。旅游供給是由旅游需求所決定的，而旅游需求只 能通過旅游行政管理部門收集各種信息，經過綜合分析才 能從宏觀上把握旅游需求的脈絡，指導旅游供給的發展。 而旅游業本身是一個綜合性的產業部門，旅游業內部的吃、 住、行、游、娛、購六大行業存在客觀比例，要求按比例 協調發展，而市場調節是一種事后調節，有一定的時間差, 旅游企業及個人掌握的信息不靈，微觀決策有一定的被動 性和盲目性，一旦決策失誤，就可能

6、出現結構失調，浪費 了旅游供給，損失了效率，所以單靠市場本身調節不能保 持旅游業的良性發展。因此，對旅游業來說，政府調控尤 為重要。2、市場功能有缺陷。例如，有些當事人不付代 價便可得到來自外部的經濟好處：如興建道路可以帶來附 近地價上漲，同時可以使道路附近的旅游企業的地理區位 升值，還有旅游飯店及旅游景點建成后，附近的旅游企業 也因此受益，出現所謂“搭車”現象；有些旅游企業的活 動會造成外部主體的經濟及其它方面的損失而得不到補償, 如：娛樂場所對附近居民的干擾情況，旅游景點的開發， 可能由于保護措施跟不上，容易造成環境污染，我國接待 的旅游者大多來自發達國家，他們的消費水平高，可能會 引起國

7、內一部分居民的模仿和攀比，形成"消費早熟”，最 終可能拉動旅游區的物價上漲。這類外部影響一般不可能 通過市場機制的自發作用得到補償和糾正。3、我國雖然 幅員遼闊，資源豐富，但旅游資源分布比較分散，且周圍 環境較差，而我國又是一個發展中國家，國家財力有限， 只有通過旅游行政管理部門總體考慮，用有限的資金重點 地逐步開發，才能形成我國旅游業的“拳頭產品”，才能在 強手如林的世界旅游市場上占有一席之地。旅游市場的這 些特點闡明了調控的至關重要。因此只有發揮政府旅游機 構的調控作用，才能保證旅游業的良性發展。三、法制是實行調控的根本手段。綜上所述，旅游業實行調控是社會主義市場經濟的客 觀要求

8、，如何才能有效地對旅游業實行調控呢？筆者認為 法制是實行調控的根本手段，這是因為：1、調控的模式是“國家調節市場，市場引導企業”， 其核心是對市場的調控，而法制是維護市場經濟秩序的一 個主要手段（另外兩個分別是：監督體系、同業之間監督 和企業自律）。2、法制是社會主義市場經濟的客觀要求，社會主義 市場經濟體制的建立和完善，必須有完備的法制來規范和 保障，從這個意義上說：社會主義市場經濟就是法制經濟, 對旅游業調控也必須用法律手段。而且社會主義市場經濟 法制體系框架已經基本形成，為我們依法調控旅游業創造 了良好的法律環境。3、法制也是我國旅游業1 7年發展歷史經驗的總結 和概括。經濟政策、必要的

9、行政手段、經濟法規是調控的 主要手段，前兩個手段在我國旅游業的發展過程中都發揮 過作用，但由于它們存在一定的弱點，必須進入法制階段。 大體可分三個階段：（1 ）、以經濟政策為主階段（19 78 - 1 9 8 5年）。這一階段的主要標志是建立了機構，并 提出了具體的旅游發展政策。1 9 7 8年以來，隨著旅游 業的迅速發展，規模日益擴大，旅游供給嚴重短缺，制約 了我國旅游業的發展，為了調動社會各方面的力量，中央 于1 9 8 4年提出我國旅游發展的“四個轉變”，旅游基礎 設施的建設要“五個一起上”的政策，這些政策的提出， 調動了社會各方面辦旅游的積極性，旅游業取得了長足的 發展。但由于政策太概

10、括、太籠統，對政策理解的偏差以 及與此相適應的配套政策、措施、管理辦法沒有同步跟上, 管理機構的權威不夠，沒有及時出臺一套嚴密的法規，旅 游管理部門在實踐上無法實行強有力的、有效的調控，導 致了調控失調，旅游市場混亂。（2）、以行政手段為主階 段行業管理階段（1 9 8 6 1 9 8 8年）。從198 6年開始，我國旅游業列入了國民經濟和社會發展規劃， 我國旅游業作為國民經濟和社會發展的一個部門和一項產 業納入了全社會統一管理的軌道，同時也向旅游管理部門 提出了加強行業統一管理的要求，為了加強行業管理，全 國強化了管理機構，國務院成立了以吳學謙副總理為主任 的國家旅游事業委員會，各地理順了機

11、構，19 8 6年1 2月1 7日，中共北京市委、市政府決定撤銷原市旅游局 和原市飯店總公司建制，按照宏觀加強管理、微觀放開搞 活的原則成立了北京市旅游事業管理局，統一管理北京城 鄉旅游事業，改變了過去多頭、分散管理的局面。這對加 強旅游全行業管理，提高旅游服務質量，產生了積極作用。 但由于行政手段主要是計劃經濟的產物，因此在調控中容 易陷入“一放就亂，一管就死”的惡性循環。（3 ）、向法 制手段過渡（ 1 9 8 9年至今）。我國旅游業前1 0年的發 展，經歷了從旅游政策為主，到旅游行政手段為主階段， 每一階段都是對前一階段的完善和深化，同時也是我國旅 游業發展水平的客觀反映。隨著社會主義市

12、場經濟的發展, 對旅游業的宏觀調控提岀了新的要求，一方面要繼續貫徹 執行以前所制定的至今仍行之有效的方針政策，針對旅游 業發展中出現的新問題，采取有效的行政措施，但更重要 的是要加強法制建設，這才是解決旅游業中存在問題的根 本所在。1 9 8 5年5月，國務院頒布了旅行社管理暫 行條例，這是我國第一部旅游行政法規，標志著我國依法 管理旅游業的開始，1 9 8 9年以后，經過了以前兩個手 段為主的調控實踐后，兩個手段的弱點逐漸暴露出來，旅 游管理機構在實踐中認識到了法制的作用，轉向以法制作 為調控的主要手段。在旅行社、旅游涉外飯店、導游管理 等旅游業的基本環節和重大問題上陸續頒布了許多旅游單 項

13、法律、規定和辦法，其中經國務院批準頒布的行政規章 有四個，國家旅游局在職權范圍內制定了70多個行業規 章，各地旅游行政部門也根據各地的實際制定了許多地方 性旅游法規。四、加強法制建設，依法調控旅游業。法制 是加強旅游業宏觀調控的根本所在，但從旅游業法制建設 的現狀來看，我們認為應從以下三個方面加強法制建設， 盡快形成旅游法制體系，使旅游業的發展有法可依，才能 保持旅游業良性發展。旅游法制體系應包括以下四個層次, 即：（1）、旅游法，是旅游法規體系中的主體法，需要全 國人大常委會批準頒布，現在尚未出臺；（2）、條例、規 定等，是由國務院頒發或批準，由國家旅游局頒布的，如旅行社管理暫行條例、導游人

14、員管理暫行規定；（3 ）、 國家旅游局在自己職權范圍內制定頒發的規章、制度、辦 法等，如旅行社管理暫行條例施行辦法等；（4）、地 方政府或地方旅游行政管理部門制定頒發的地方旅游法規, 如北京市執行旅行社管理暫行條例施行辦法的處罰 細則等。旅游立法主要是培育旅游市場機制，建立旅游 市場規則，維護旅游市場秩序，包括以下四個方面，即：（1 ）、市場主體制度，即關于市場當事人必須具備的權利 能力和行為能力的法律規范；（2 ）、經濟合同制度；（3 ）、 市場競爭規則，即明確市場競爭的性質、范圍以及是否正 當的法律制度；（4）、市場調控制度，即旅游行政部門對 旅游市場宏觀調控的制度化、法律化。1、盡快出臺

15、旅游法。我國的“旅游法”從19 8 2 年開始起草，幾易其稿，但始終未列入國家的立法計劃， 這其中既有認識上的原因，也確實存在不少困難。困難之 一：旅游業是綜合性行業，其覆蓋社會生活面廣，行業界 面模糊，很難規范。如旅游飯店分屬眾多的部門，雖然旅 游部門所屬的飯店占有一定的比例，但由于“利益驅動”， 旅游行政管理部門實際上很難對所有飯店進行管理，數量 眾多的以銷售旅游品為主的商店，其屬性上更多的為商業 成分，更難有一個統一的運行規則，因此，制定旅游法的 阻力也就比較大。困難之二：與相關法規的銜接在技術上 復雜，如根據現行法律規定，風景名勝區和文物景觀的管 理權分屬建設部門和文物部門，風景名勝管

16、理條例、文 物保護法已經發布實行，對管理權的歸屬等都作了明確 規定，如果旅游法規定由旅游部門管理風景名勝區等, 必然與現行法律發生沖突，但旅游業作為一個綜合性的產 業部門又不能將這些部門割裂開來。這些困難都需要經過 周密思考，認真分析，全面平衡，慎重決策的工作加以解 決。出臺旅游法是旅游業發展的客觀要求：（1）、我國旅 游業經過了十幾年的發展，已經具備了相當大的行業規模, 亟需將旅游業在國民經濟中的地位和作用法定化。（2 ）、 旅游業作為一個產業部門，應有本行業的基本法律。近兒 年旅游業中出現的一些問題，也說明了必須依靠法律，規 范旅游市場，保護旅游企業和旅游者的合法權益，才能促 進旅游業的健

17、康發展。（3）、由于旅游業的綜合性，只有 盡快出臺“旅游法”才能實現對旅游業的宏觀調控，協調 旅游事業與其他行業的關系，妥善處理與有關行業法規的 銜接。（4）、要建立健全我國的旅游法制體系，“旅游法” 是一個基本法，應盡先出臺。同時，多年的旅游管理實踐 表明，僅靠單項法規，不足以調整旅游活動中產生的所有 旅游法律關系。當今的旅游業經過了十幾年的大發展，已 造就了出臺旅游法的社會基礎和良好條件。首先社會對旅 游業的性質、特點、規律等都有了基本的了解和認識，承 認了旅游業有其自身的發展規律，發現了旅游業中存在的 問題，看到了需要解決的困難，明確了法律所要解決的基 本問題。其次，奠定了較為雄厚的組織

18、基礎。十多年的旅 游立法、執法實踐，在各級旅游行政管理部門中都有了法 制工作機構，并培養了一批旅游法制干部。旅游法應主要 包括旅游業發展中帶有根本性的問題，把國家對旅游業的 發展方針、政策、戰略法定化，協調與旅游業發展相關的 各方面關系和利益，女口：旅游業在國民經濟中的地位和作 用，旅游業的行業范圍，旅游行政管理機構、職責、管理 權限等內容。在體例上，可分為十章，即總則（地位、作 用、范圍）、旅游行政管理機構（機構、職責、權限）、旅 游資源、旅游業發展規劃、旅游客源市場、旅游教育、旅 游者的投訴與受理、旅游派駐機構、法律責任、附則。2、抓住旅游業發展的幾個主要環節，沒有制定出法 規的，盡快制定

19、；已經出臺的法規，要加以配套和完善。 由于旅游法的出臺比較復雜，涉及面廣，難以在短期內出 臺，而旅游業的發展又迫切地需要法制來規范，因此，旅 游行政機關可以在自己職權范圍以內，抓住旅游業發展中 的幾個主要環節，沒有制定出法規的，盡快制定。飯店現 在已經具有了一定的規模，而且是旅游業中的一個主要環 節，但現在處于無法可依的階段，應盡快制定旅游涉外 飯店管理暫行規定，還要抓緊制定旅游車船管理條例 等旅游業發展急需的法規，盡快改變旅游管理無法可依的 狀況，在無旅游“大法”的情況下，爭取做到在旅游活動 中的幾個主要環節上有“小法”可依。要根據旅游業發展 的需要，抓緊已經出臺規章的配套、完善，使其具有可

20、操 作性，如盡快制定導游人員管理暫行規定的實施細 則。同時要根據旅游業發展的需要，修改、補充、完善現 有法規，如國務院于1 9 8 5年發布施行了旅行社管理 暫行條例，在當時的歷史條件下，對旅行社的發展，起到 了積極的作用，但隨著我國經濟體制改革的不斷深化和我 國旅游業的發展，旅行社的情況發生了很大的變化，突出 表現為：旅行社體制呈多元化趨勢，即由以往單一的國有 旅行社，發展為以國有制為主體，集體所有制、聯營制、 股份制相繼出現的趨勢，還出現了合資旅行社；由以往 國、中、青三大旅行社為骨干，為數不多的旅行社經營旅 游業務，發展為數量眾多的旅行社相互競爭的局面；由以 往單一的接待入境旅游，發展為入境旅游、國內旅游與有 控制的居民自費出境旅游相結合的格局。由此產生的各種 新的法律關系在現行的暫行條例中都沒有規定，亟需 補充、修訂。同時在旅行社的經濟成份、經營形式、經營 業務、經營