1、專專題六題六 土地用途管制土地用途管制測繪系測繪系土土管教研室：魏海霞管教研室：魏海霞2017.62017.6n教學重點教學重點：土地用途管理制度的內涵，以及由此引出的耕地：土地用途管理制度的內涵，以及由此引出的耕地保護、農轉用審批、基本農田、占補平衡等制度。保護、農轉用審批、基本農田、占補平衡等制度。n教教學難點學難點：耕地和基本農田保護制度，以及現階段的實際效：耕地和基本農田保護制度，以及現階段的實際效果。果。n教教學要求學要求：了解我國土地用途管制制度；熟悉掌握耕地保護：了解我國土地用途管制制度；熟悉掌握耕地保護、基本農田保護、農用地轉用等制度；并能夠初步利用理論、基本農田保護、農用地轉

2、用等制度；并能夠初步利用理論分析實際案例。分析實際案例。 【教學要求】耕地保護管理耕地保護管理2 2基本農田保護區劃定與管理基本農田保護區劃定與管理4 4土地用途管制土地用途管制3 3 1 1土地用途專用審批土地用途專用審批3 3 3 3本章教學內容本章教學內容耕地占補平衡與土地管理耕地占補平衡與土地管理3 3 5 5土地用途管制土地用途管制3 3 1 1一、土一、土地用途管制定義地用途管制定義 狹義的概念: 是指國家為保證土地資源的合理利用以及經濟、社會的發展和環境的協調，通過編制土地利用規劃、依法劃定土地用途分區，確定土地使用限制條件，實行用途變更許可的一項強制性管理。 廣義的概念：在狹義

3、概念的基礎上還包括運用產權制度安排手段，通過采用治安權、征用權、公共土地開發投資權、獨占權和征稅權等方式對土地用途進行限制。土地用途管制土地用途管制3 3 1 1一、土一、土地用途管制定義地用途管制定義（一）、（一）、土地用途管制實質：土地用途管制實質：（1）土地用途管制是一種土地利用約束機制。（2）必須經過一定的科學程序和法定程序，確定土地的具體用途。（3）土地用途變更的申請許可制。（4）未經批準，擅自改變土地用途以及非法批準改變土地用途必將受到經濟、行政和法律的處罰。（二）、（二）、土地用途管制目標土地用途管制目標（1）土地利用整體效率最大化；（2）協調“吃飯”與“建設”的矛盾；（3）消除

4、土地利用中不利的外部性影響，保護環境，實現土地可持續利用。（三）、（三）、土地用途管制土地用途管制特點特點強制性、嚴肅性、權利性、直接性。國外也稱“土地使用分區管制”（日本、美國、加拿大等國）、“土地規劃許可制”（英國）、“建設開發許可制”（法國、韓國等）等。土地用途管制土地用途管制3 3 1 1（四）、（四）、土地用途管制對象土地用途管制對象（1）農用地管制；（2）建設用地管制（3）未利用地管制。土地用途管制土地用途管制3 3 1 1（1 1）農用地管制）農用地管制可分為許可轉移管制和限制轉移管制。1）.許可轉移管制就是根據規劃的布局，在一定的條件限制性，允許一部分農用地進行規定用途的轉用。

5、包括三種情況：包括三種情況：農用地內部轉移管制農用地向非農用地轉移管制耕地后備資源的開發轉移管制2.2.限制轉移管制限制轉移管制對象：農用地、生態用地、風景名勝設施用地包括：（1）農用地內部轉移管制 不破壞耕作層（2）農用地向非農用地轉移管制（3）耕地后備資源的開發轉移管制（2 2）建設用地用途管制）建設用地用途管制包括存量建設用地的用途管制和增量建設用地的用途管制。增量建設用地的用途管制與農用地許可轉移管制密不可分。存量建設用地的用途管制指存量建設用地土地利用結構調整和土地利用方式置換的管制，實際上就是盤活存量建設用地。管制對象主要包括：管制對象主要包括：1.土地使用用途因用地功能的改變而發

6、生的調整；2.因土地資產處置方式發生變化的調整；3.土地使用用途和方式因土地使用、經營方式的改變而發生的調整。4.利用不充分或閑置土地的再利用。（3 3）未利用地的管制）未利用地的管制未利用地中可開發利用的后備土地資源一般規劃為農地，對暫難利用的土地視其作用的可能進行變更，一般不作預測和限制。（五）、（五）、土地用途管制方式土地用途管制方式（1）土地用途管制的規劃管理（2）土地用途管制的實施管理土地用途管制土地用途管制3 3 1 1（六）、（六）、土地用途管制的實施土地用途管制的實施（1）土地按照用途進行分類；（2）編制土地利用總體規劃（3）審批土地用途變更（4）辦理土地用途登記（5）執法監督

7、（6）公示土地用途管制土地用途管制3 3 1 1土地用途管制土地用途管制3 3 1 1（七）、（七）、土地用途管制與土地利用規劃的關土地用途管制與土地利用規劃的關系系 (1).土地利用規劃是土地用途管制的依據(2).土地用途管制制度是實施土地利用規劃的基本法律手段,并且可以實現土地利用規劃的法律地位.8 8、土地用途管制實施步驟和手段、土地用途管制實施步驟和手段實施土地用途管制可依如下步驟進行：實施土地用途管制可依如下步驟進行：第一步，編制土地利用總體規劃。第二步，編制土地利用分區內的土地使用規則，劃分功能區。第三步，向社會公眾告示土地利用分區和分區內土地用途規定。第四步，建立健全土地利用規劃

8、審核制度，實行土地用途轉用許可制。第五步，監督、檢查、跟蹤管理。耕地保護管理耕地保護管理3 3 2 2一、耕地保護的概念 耕地是指種植各種農作物的土地。（灌溉水田、望天田、水澆地、旱地、菜地；水田、水澆地、旱地） 耕地保護是指人們為保證耕地的永續利用和為可持續發展提供基本保障所采取的措施。 耕地保護管理耕地保護管理3 2內容：耕地資源；耕地的環境條件任務：耕地數量保護；耕地質量保護耕地保護的內容和任務：耕地保護的內容和任務：耕地保護管理耕地保護管理3 2 二、我國耕地保護的目標 我國耕地保護的目標是保證現有耕地的面積不再減少，并通過各種措施，使耕地的質量有所提高。 耕地保護目標的實現有賴于土地

9、開發、復墾與整理。 嚴格控制建設占用耕地，充分挖掘原有建設用地潛力是控制現有耕地減少的重要途徑。 耕地質量保護是實現耕地保護目標的重要保障。耕地保護管理耕地保護管理3 3 2 2糧食安全；社會穩定；生態安全；經濟（金融）安全一個國家耕地資源的多少，直接決定這個國家農產品的自給程度。對于一個人口比較少的小國而言，農產品是否自給也許并不十分重要，他們可以通過國際貿易解決農產品的供給問題。但對于像中國、印度這樣的人口大國而言，農產品的自給程度如何，完全不能與小國相提并論它對世界農產品市場的供求平衡和價格影響都將是巨大的。現在世界上進口農產品的國家大多數是經濟實力很弱的發展中國家，出口農產品的主要是發

10、達國家。因而，中國如果不能立足于國內生產解決農產品的供給問題，對發展中國家極為不利，而對發達國家極為有利。中國作為負責任的發展中大國，不能讓弱小的發展中國家感受到雪上加霜的競爭壓力。中央黨校徐祥臨教授（中國土地2007年第9期“刺激供給：耕地問題的另一面”耕地保護管理耕地保護管理3 3 2 2三、耕地保護制度 土地用途管制制度 農用地轉用審批制度 基本農田保護制度 征收土地審批制度 非農業建設占用耕地審批制度 占用耕地補償制度 土地開發、復墾和整理 耕地保護管理耕地保護管理3 3 2 2 一、農用地轉為建設用地的審批（一）概念 簡稱“農用地轉用”是指將耕地、林地、草地等農業生產用土地，按照土地

11、利用總體規劃和國家規定的批準權限報批后，轉變為建有建筑物，構筑物的土地的行為。 土地規劃許可，建筑許可，非都市土地使用管制等 土地用途轉用審批土地用途轉用審批3 3 3 3 一、農用地轉為建設用地的審批（二）我國農用地轉用地的法律特征 （1）農用地轉用是實施土地用途管制的重要手段； （2）農用地轉用是行政行為，權力主體是國家； （3） 農用地轉用必須符合法定程序，符合總體規劃，年度計劃，建設用地供應政策； （4）農用地轉用必然引起土地市場價格的變化 （5）農用地轉用是農用地轉為建設用地的唯一法律途徑，是集體土地所有轉為城鎮土地的依據。 土地用途轉用審批土地用途轉用審批3 3 3 3 一、農用地

12、轉為建設用地的審批（三）批準權限 （1）國務院的批準權限； （2）省級人民政府的批準權限；（四）有效期 農用地轉用批準文件有效期2年； 農用地轉用經依法批準后，市縣2年內未用地的有關批準文件自動失效； 2年內未提供給具體用地單位的，按未供應土地面積扣減該市縣下一年的農用地轉用計劃指標土地用途轉用審批土地用途轉用審批3 3 3 3 二、其他土地用途轉用的審批未用地轉為建設用地審批，按照土地征用的程序進行；征用地面積70hm2，報國務院批準，其他報省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。土地用途轉用審批土地用途轉用審批3 3 3 3 一一、基本農田保護制度、基本農田保護制度（一）基本農田和

13、基本農田保護區的概念一）基本農田和基本農田保護區的概念 基本農田是指按照一定時期人口和社會經濟發展對農產品的需求以及對建設用地的預測，依據土地利用總體規劃確定的長期不得占用的耕地。 基本農田保護區是指為了對基本農田實行特殊保護，而依據土地利用總體規劃和法定程序確定的特定保護區域。（二）基本農田保護制度的主要內容（二）基本農田保護制度的主要內容 基本農田的規劃、劃定、保護、監督、管理，以及違反基本農田保護規定的處罰辦法等。 基本農田保護區劃定與管理基本農田保護區劃定與管理3 3 4 4二二、基本農田保護區的劃定、基本農田保護區的劃定（一）劃定基本農田的依據（一）劃定基本農田的依據 劃定基本農田的

14、依據是土地利用總體規劃（縣、鄉鎮規劃）。（二）劃入基本農田的耕地范圍（二）劃入基本農田的耕地范圍 1.經國務院有關主管部門或者縣級以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油生產基地內的耕地。 2.有良好的水利與水土保持設施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產田，也應劃入基本農田保護區。 3.城市蔬菜生產基地。 4.農業科研、教學試驗田。基本農田保護區劃定與管理基本農田保護區劃定與管理3 3 4 4（三）劃定基本農田保護區的數量要求 土地管理法34條規定：各省、自治區、直轄市劃定基本農田的數量應當占本行政區域耕地的80以上。全國土地利用總體規劃綱要 （2006-2020年）:全國耕地保有量規

15、劃到2010年、2020年分別保持在18.18億畝、18.05億畝。規劃期內，確保15.6億畝基本農田數量不減少、質量有提高。 基本農田保護區劃定與管理基本農田保護區劃定與管理3 3 4 4三、基本農田保護的有關規定（一）基本農田數量保護 1.基本農田保護區依法劃定后，任何單位和個人不得改變或占用。 2.經國務院批準占用基本農田的，當地人民政府應當依法修改土地利用總體規劃，并補充劃入數量和質量相當的基本農田。 3.禁止在基本農田保護區內建窯、建房、建墳或者擅自挖沙、采礦、取土、堆放固體廢棄物。禁止任何單位和個人閑置、荒蕪基本農田。基本農田保護區劃定與管理基本農田保護區劃定與管理3 3 4 4相

16、關說明：相關說明： 經批準占用的基本農田、滿1年未使用而又可耕種并收獲的，由原耕種的單位或個人恢復耕種，也可由用地單位組織耕種； 1年以上未動工建設的，應當按省級人民政府的規定繳納閑置費； 連續2年未使用的，經國務院批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權，該幅土地原為農民集體所有，交由原集體經濟組織恢復耕種，重新劃入基本農田。 承包經營基本農田的單位或個人連續兩年棄耕拋荒的，由原發包單位收回承包經營權?；巨r田保護區劃定與管理基本農田保護區劃定與管理3 3 4 4基本農田保護區劃定的程序基本農田保護區劃定的程序上一級人民政府批準組織劃界設立標志建立檔案抄送同級農業部門國務院土地行

17、政農業行政主管其他有關部門全國基本農田保護區規劃經濟社會人口增長國務院批準縣級土地行政農業行政主管其他有關部門本縣基本農田保護區規劃經濟社會人口增長鄉級土地行政農業行政主管其他有關部門本鄉基本農田保護區規劃經濟社會人口增長上一級人民政府批準省級驗收（二）基本農田的質量保護 1.利用基本農田從事農業生產的單位和個人應當保持和培肥地力。 2.縣級人民政府應當根據當地實際情況制定基本農田地力分等定級辦法。 3.凡是向基本農田保護區提供肥料和作為肥料的城市垃圾、污泥的，應符合國家標準?；巨r田保護區劃定與管理基本農田保護區劃定與管理3 3 4 4（三）基本農田保護的監督管理 1.在建立基本農田保護區的

18、地方，建立層層責任制。 2.縣級以上地方人民政府應當建立基本農田保護監督檢查制度。 3.縣級以上地方人民政府地政部門、農業行政主管部門有權責令糾正發生在本行政區內的破壞基本農田的行為?；巨r田保護區劃定與管理基本農田保護區劃定與管理3 3 4 4（四）違反基本農田保護條例的處罰 1.有下列行為之一的，依照土地管理法和土地管理法實施條例的規定，從重給予處罰： （1）未經批準或采取欺騙手段騙取批準，非法占用基本農田的； （2）超過批準數量，非法占用基本農田的； （3）非法批準占用基本農田的； （4）買賣或者以其他形式非法轉讓基本農田的。基本農田保護區劃定與管理基本農田保護區劃定與管理3 3 4 4

19、 2.破壞或者擅自改變基本農田保護區標志的，由地政部門或農業主管部門責令恢復原狀，可處1000元以下罰款。 3.在基本農田內建窯、建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或從事其他破壞活動，毀壞種植條件的，依法責令限期改正或治理，恢復原種植條件，并處以占用基本農田的耕地開墾費1倍以上2倍以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。 4.侵占、挪用基本農田的耕地開墾費，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，依法給予行政處分或紀律處分?；巨r田保護區劃定與管理基本農田保護區劃定與管理3 3 4 4對耕地總量動態平衡的理解： 耕地數量的平衡 耕地數量+耕地質量 耕地數量+耕地質量+產

20、出水平耕地占補平衡與土地整理耕地占補平衡與土地整理3 3 5 5 耕地總量動態平衡制度包括：耕地總量動態平衡制度包括： 1. 1. 嚴嚴格控制耕地轉為非耕地格控制耕地轉為非耕地2. 2. 占用耕地補償制度占用耕地補償制度3. 3. 耕作層土壤用于造地耕作層土壤用于造地4. 4. 省級人民政府保護耕地的責任等。省級人民政府保護耕地的責任等。耕地占補平衡與土地整理耕地占補平衡與土地整理3 3 5 51.1.控制各項非農業建設占用耕地控制各項非農業建設占用耕地 用途管制制度用途管制制度 土地利用年度計劃土地利用年度計劃 農用地轉用審批（用途轉用許可制）農用地轉用審批（用途轉用許可制）一、嚴格控制耕地

21、轉為非耕地一、嚴格控制耕地轉為非耕地耕地占補平衡與土地整理耕地占補平衡與土地整理3 3 5 52.禁止占用基本農田發展林果業和挖塘養魚（土地管理法第36條第三款）3.生態退耕要有計劃地進行。 全國土地利用總體規劃確定了到2010年的生態退耕目標為5217萬畝。在國家提出生態保護和建設目標后，林業部門規定25度以上坡耕地必須退耕，長遠規劃25度以下部分坡耕地也要退耕還林（草），所確定的生態退耕面積遠遠大于土地利用總體規劃確定的退耕指標。如四川土地利用總體規劃退耕面積為500萬畝，而省政府提出要退耕1000萬畝；陜西省僅1999年退耕面積就達315.7萬畝，而土地利用總體規劃確定到2010年的退耕

22、及災毀面積僅710萬畝。 國務院關于完善退耕還林政策的通知（國發200725號）：為確保“十一五”期間耕地不少于18億畝，原定“十一五”期間退耕還林2000萬畝的規模，除 2 0 0 6 年 已 安 排 4 0 0 萬 畝 外 ， 其 余 暫 不 安 排 。 耕地占補平衡與土地整理耕地占補平衡與土地整理3 3 5 5 土地管理法第31條規定：國家保護耕地，嚴格控制耕地轉為非耕地。國家實行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳

23、納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地。省、自治區、直轄市人民政府應當制定開墾耕地計劃，監督占用耕地的單位按照計劃開墾耕地或者按照計劃組織開墾耕地，并進行驗收。 二、占用耕地補償制度二、占用耕地補償制度 耕地占用補償制度是指經國家有關部門的批準占用耕地進行非農業建設的單位，應當按照“占多少、墾多少”的原則，負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地，或者按照有關規定繳納耕地開墾費，由有關部門組織開墾新的耕地的制度。耕地占補平衡與土地整理耕地占補平衡與土地整理3 3 5 5耕地占用補償制度包括以下主要內容：耕地占用補償制度包括以下主要內容： 1. 對象是占用耕地從事非農業建設的單位。 2.開墾耕地的

24、責任者是占用耕地的單位。耕地占補平衡與土地整理耕地占補平衡與土地整理3 3 5 5根據目前建設用地情況，責任人分為三種情形：根據目前建設用地情況，責任人分為三種情形： 城市建設用地區統一征地后供地的，承擔造地義務的責任人為市、縣人民政府。 對于城市建設用地區外建設項目用地，承擔開墾耕地義務的責任人是建設單位，縣、市人民政府地政部門負責監督和驗收。 村莊、集鎮建設占用耕地，承擔開墾耕地義務的責任人是農村集體經濟組織或村民委員會，縣、市人民政府地政部門負責監督和驗收。耕地占補平衡與土地整理耕地占補平衡與土地整理3 3 5 53.基本要求從事非農業建設的單位占用耕地后，應當負責開墾與所占用耕地的數量

25、和質量相當的耕地。4.繳納耕地開墾費在特殊的情況下，可以免除用地單位開墾耕地的義務，改為由用地單位繳納耕地開墾費。以繳納耕地開墾費代替開墾新的耕地，法律規定了二種： 用 地 單 位 沒 有 條 件 開 墾 新 的 耕 地 。 開墾的耕地不符合要求的。耕地占補平衡與土地整理耕地占補平衡與土地整理3 3 5 55.省級人民政府在占用耕地補償制度中的職責：制定開墾耕地的計劃。制定開墾耕地的計劃。對建設單位和縣、市人民政府開墾耕地進行監督。對建設單位和縣、市人民政府開墾耕地進行監督。組織開墾耕地。組織開墾耕地。耕地占補平衡與土地整理耕地占補平衡與土地整理3 3 5 5土地管理法32條規定“縣級以上地方

26、人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤，用于新開墾 耕 地 、 劣 質 地 或 者 其 他 耕 地 的 土 壤 改 良 。 ”三、建設占用耕地的耕作層利用三、建設占用耕地的耕作層利用耕地占補平衡與土地整理耕地占補平衡與土地整理3 3 5 5規定：“省、自治區、直轄市人民政府編制的土地利用總體規劃，應當確保本行政區域內耕地總量不減少。” 規定：“省、自治區、直轄市人民政府應當嚴格執行土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，采取措施，確保本行政區域內耕地總量不減少；耕地總量減少的，由國務院責令在規定期限內組織開墾與所減少耕地的數量與質量相當的耕地，并由國務院土地行政主管部門會同農業行政

27、主管部門驗收。個別省、直轄市因土地后備資源匱乏，新增建設用地后，新開墾耕地的數量不足以補償所占用耕地的數量的，必須報經國務院批準減免本行政區域內開墾耕地的數量，進行易地開墾。”四、省級人民政府在實現耕地總量動態平衡目標中的責任四、省級人民政府在實現耕地總量動態平衡目標中的責任1.區域范圍：耕地總量不減少目標的實現是以省、自治區、直轄市為單位。2.實施措施 占補平衡：省、自治區、直轄市耕地總量減少的，國務院責令在規定的期限內組織開墾與所減少的耕地的數量與質量相當的耕地，并由國務院土地行政主管部門（數 量 ） 會 同 農 業 行 政 主 管 部 門 （ 質 量 ） 驗 收 。耕地占補平衡與土地整理

28、耕地占補平衡與土地整理3 3 5 5易地開墾：個別省、直轄市，確實因為土地后備資源匱乏，新開墾的耕地不足以補償所占用耕地數量的，必須報經國務院批準，減免本行政區域內開墾耕地的數量，進行易地開墾。 說明： （1）原因：個別省、直轄市確因本行政區域內土地后備資源匱乏。 （2）自治區不適用這一規定。耕地占補平衡與土地整理耕地占補平衡與土地整理3 3 5 5我國耕地保護制度實施評價我國耕地保護制度實施評價3 6【拓展材料拓展材料】一、中國耕地資源變化態勢分析（一）中國耕地面積變化歷史階段分析 根據國家統計局、農業部，原國家土地管理局和國土資源部的統計資料，中國耕地面積1957年達到高峰，其后經歷了一次

29、大幅度的減少；第二次大的滑坡發生在1965 1977年；第三次耕地面積減少在19801988年；第四次為從1992年持續至今： (1)19571964年，平均每年減少耕地106.4萬公頃。 (2)19651977年，平均每年減少耕地31.3萬公頃。 (3)19801988年，平均每年減少耕地42萬公頃。 (4)19922003年，平均每年減少耕地62.5萬公頃。2009-20132009-2013年全國耕地面積變化情況年全國耕地面積變化情況（二）中國耕地變化方向分析（二）中國耕地變化方向分析n耕地變化方向耕地變化方向：補充耕地和減少耕地。n耕地補充耕地補充：歷年土地整理復墾開發增加的耕地面積為

30、20-30萬公頃。其中，以土地開發增加的耕地面積最多(1999年除外)。農業結構調整增加的耕地面積則越來越少，其中2000年最多，為31.26萬公頃，到2003年降為3.28萬公頃。n耕地減少耕地減少：生態退耕是近年耕地減少的最主要的方向，在2003年生態退耕面積占耕地減少面積的78；建設占用和農業結構調整導致耕地減少的面積占2040，其中建設占用耕地面積近年來呈現上升的趨勢；災毀耕地面積所占比例相對較小。n國務院關于完善退耕還林政策的通知國務院關于完善退耕還林政策的通知（國發（國發200720072525號）：號）：為確?！笆晃濉逼陂g耕地不少于18億畝，原定“十一五”期間退耕還林2000萬

31、畝的規模，除2006年已安排400萬畝外，其余暫不安排。 二、中國耕地保護中存在的主要問題及原因（一）耕地保護中的主要問題1. 土地供求矛盾突出，耕地流失依然嚴重2. 違法占地，低效占地現象依然嚴重3補充耕地重開發，輕整理復墾4耕地補充存在占優補劣現象5耕地利用效率存在下降趨勢6耕地質量存在下降乃至退化現象7耕地生態環境破壞嚴重 農業活動造成的面源污染日益嚴重。工業“三廢”對農業的點源污染正由局部向整體蔓延。（二）原因分析1、耕地保護戰略方面的原因。 我國在總體上是以農業為主的、工業化水平處于中期階段的發展中國家，長期以來在戰略上對耕地利用以取得最大化的農產品數量為主要目標，對耕地的可持續利用

32、重視不夠，忽視耕地資源的生態保護。 我國現行的耕地保護政策，主要是考慮國內糧食的供需平衡問題，而且主要是關注耕地的數量，這在一定程度上就造成了耕地質量的下降和生態環境的退化。2、經濟機制方面的原因 目前，我國的耕地保護工作仍然是以行政管理、法律管理為主，經濟機制 在 耕 地 保 護 中 的 作 用 還 沒 有 得 到 充 分 應 用 。 過 于 低 廉 的 價 格 導 致 耕 地 資 源 的 過 多 占 用 或 不 當 占 用 ；由于土地農轉非過程中存在著巨大的利益差，也促成地方政府在經濟利益的驅動下濫用征地權，隨意修改規劃等非法行為。3、行政管理體制方面的原因由于地方政府將經濟發展與耕地保護

33、的職能集于一身，因此有時候國土管 理 部 門 只 能 服 從 當 地 政 府 的 局 部 和 短 期 需 要 ；城鄉土地統一管理的體制還沒有完全確立，區域土地利用規劃乃至耕地保護政策對于城市建設的約束力不強（重國有、輕集體）；農地質量的監測與保護的工作主要由農業行政部門承擔，這也使得耕地數量保護與質量保護難以協調同進。4、制度保障方面的原因鄉(鎮)、村、組(隊)三級是集體土地的所有者，但由于農戶承包權的財產 權 性 質 不 夠 明 確 ， 其 利 益 經 常 受 到 農 村 各 種 稅 費 的 分 享 ； 土 地 征 收 范 圍 沒 有 嚴 格 限 制 在 公 共 利 益 的 范 圍 內 ；

34、有 效 控 制 土 地 供 應 總 量 的 管 理 制 度 沒 有 形 成 ；缺乏對耕地占補平衡責任與權利進行監督與檢查的制度，以及耕地保護的目標責任制還不夠完善。5、技術支持體系方面的原因土地利用規劃制度方面的不足（如何利用土地；過分強調下級服從上級，規劃與用地實際脫離）缺乏對耕地質量、生態環境的預警、預報和評估標準與技術體系。三、耕地保護政策的反思及調整方向總體評價：耕地保護的政策目標并沒有實現，而經濟發展的交易成本卻大大增加。 （一）現行耕地保護政策的矛盾 (1) 耕地總量動態平衡與區域資源稟賦（耕地現狀、后備耕地資源）的矛盾。 (2) 規劃指標分解與區域發展差異（土地供需狀況）的矛盾。

35、（二）土地利用政策思路的調整 (1)建設占用耕地指標分解的區域差異化。從資源配置效率的角度出發，在保障經濟發展的前提下，應該賦予經濟發達地區更多的非農建設用地占用耕地指標。 (2)基本農田布局和耕地總量動態平衡的區域調整。將東部地區的基本農田指標轉移到中西部地區去。全國實現耕地總量動態平衡，但東部地區不用實現耕地總量動態平衡。 （三）市場經濟條件下耕地保護制度創新面臨的主要障礙（三）市場經濟條件下耕地保護制度創新面臨的主要障礙 1.耕地利用和保護的外部性2.耕地保護的市場失靈(1)市場建設不完善，市場機制未能充分發揮作用。經濟自由不足、交易行為受限（土地流轉）；價格體系的不完善（土地征收） ；

36、配套制度的滯后。 (2)市場自身的缺陷，導致耕地資源的低效配置。從農業生產的角度來看，農民一頭是購進化肥等農業生產資料，一頭是賣出糧食等農產品。問題是眾多分散的農民處于雙重的市場壟斷之下，不利于耕地的合理利用和有效保護。偏低的土地征收價格加速耕地的過度非農化 。 3.3.耕地保護的政府失靈耕地保護的政府失靈(1)(1)管理實施上的困境。管理實施上的困境。耕地合理利用和保護的實現歸根到底離不開微觀主體具體的經濟行為耕地合理利用和保護的實現歸根到底離不開微觀主體具體的經濟行為。國家制定了相應的土地管理制度，但是在耕地利用和保護的過。國家制定了相應的土地管理制度，但是在耕地利用和保護的過程中，必須通

37、過相應的管理部門對具體的個人或集團指派、監督程中，必須通過相應的管理部門對具體的個人或集團指派、監督和控制才能實現耕地保護的目標。根據和控制才能實現耕地保護的目標。根據“委托一代理委托一代理”理論，代理論，代理人和委托人的目標并不總是一致的。當代理人的利己動機和委理人和委托人的目標并不總是一致的。當代理人的利己動機和委托人與代理人之間的信息不對稱同時存在時，就會使得在兩者之托人與代理人之間的信息不對稱同時存在時，就會使得在兩者之間的代理關系中產生一種非協作、非效率的問題，即逆向選擇問間的代理關系中產生一種非協作、非效率的問題，即逆向選擇問題和道德風險問題。題和道德風險問題。 國家國家地方政府及

38、其管理部門地方政府及其管理部門集體經濟組織及農戶集體經濟組織及農戶 (2)(2)政府的自利行為。政府的自利行為。“政府失靈政府失靈”比比“市場失靈市場失靈”更加危險更加危險 耕地資源價值耕地資源總價值耕地資源總價值= =物質價值物質價值+ +精神價值精神價值 物質價值包括：耕地的經濟價值；耕地的生態價值；耕地的社會價值 精神價值包括：認識價值；道德價值；審美價值通常所說的耕地價值實際只是耕地資源的經濟價值，顯著通常所說的耕地價值實際只是耕地資源的經濟價值，顯著低于非農用途的價值，這是造成耕地流失的根本原因。低于非農用途的價值，這是造成耕地流失的根本原因。揚州大學錢忠好撰文指出：揚州大學錢忠好撰

39、文指出： 在在當今中國，較低的農業比較利益以及較當今中國，較低的農業比較利益以及較高的土地非農化回報使土地利用私人決擇傾向于土地高的土地非農化回報使土地利用私人決擇傾向于土地資源配置的非農化，但較高的土地農用社會效益和土資源配置的非農化，但較高的土地農用社會效益和土地非農利用社會成本又要求政府實施積極的農地保護地非農利用社會成本又要求政府實施積極的農地保護政策政策。 摘自摘自耕地保護的問耕地保護的問題與矛盾題與矛盾耕地保護新舉措：耕地保護新舉措：耕地保護目標責任制耕地占補平衡的法定責任 劃定永久基本農田，建立保護補償機制共同責任制度問責制、責任追究制度 嚴格執法檢查土地督察制度當前耕地保護中的

40、焦點問題當前耕地保護中的焦點問題社會經濟發展與耕地保護社會經濟發展與耕地保護工業化、城鎮化與耕地保護工業化、城鎮化與耕地保護農業結構調整與耕地保護農業結構調整與耕地保護新農村建設與耕地保護新農村建設與耕地保護生態建設與耕地保護生態建設與耕地保護世界經濟危機、拉動內需政策與我國耕地保護世界經濟危機、拉動內需政策與我國耕地保護【思考題】案情介紹：2005年，某市某鎮村民12人合伙開煤窯，在沒有辦理任何手續的情況下，在該村4組基本農田保護區內的一級水田上建了3座煤窯。該鎮國土所工作人員發現后，5次上窯制止，然而 , 窯主依然我行我素，拒不停工和復墾耕地，繼續做著“發財夢”，至當年7月底，造成了合計破

41、壞耕地2.1畝的嚴重后果。請請根據所學知識對上述案例進行分析。根據所學知識對上述案例進行分析。1 1）列出分析要點；）列出分析要點；2 2）給出解決方案）給出解決方案解析解析案例分析：案例分析：該鎮國土所在屢禁不止的情況下，請求市國土局根據新土地管理法第七十四條的規定，于8月4日向三煤窯的12名當事人發了土地行政處罰決定書，限其于8月18日前填平井口，恢復耕種，并處罰款3萬元。土地行政處罰決定書下達期滿15天后，當事人均未申請行政復議和向人民法院起訴，市國土局于10月 14日向市人民法院申請強制執行，12名當事人破壞耕地開煤窯，受到了應有的處罰。解析解析1. 耕地和基本農田保護責任的范圍及主體（1）耕地是指種植各種農作物的土地。（灌溉水田、望天田、水澆地、旱地、菜地；水田、水澆地、旱地）。在本案例中所占用農用地為一級水田。在本案例中所占用農用地為一級水田。耕地保護是指人們為保證耕地的永續利用和為可持續發展提供基本保障所采取的措施。包括耕