1、    基于組織溝通視角的地方政府協同治理研究    陳欣本文基于組織溝通視角，首先分別詮釋了組織溝通和地方政府協同治理;以京津冀霧霾污染協同治理為例，分析了地方政府協同治理的誘因、障礙及以溝通為起點的地方政府協同治理實踐;最后，提出了基于組織溝通的地方政府協同治理的策略選擇，應該建立多元主體協同共治的現代環境治理體系，并在此基礎上建立溝通交流機制和公平的利益分配（補償）機制，使京津冀三地在霧霾治理上達成同一目標，充分發揮區域間政府協同治理作用。近幾年來，生態環境問題已經成為人們日益關注的重點問題。就京津冀地區而言，霧霾污染問題可謂是困擾其地區發展的突出

2、問題。霧霾污染問題具有外溢性和無界性，其負面危害十分明顯，霧霾污染的防治問題涉及到各相關主體的利益與發展，這使得各地方政府間的協同治理變得十分復雜。因此，需要加強地方政府間的對話和溝通，綜合平衡和安排，達成一致，以便共同目標和利益的實現。一、組織溝通與地方政府協同治理在行政機關活動中，組織的溝通居于重要的地位。行政機關是一個多層級、多部門構成復雜的組織。組織任務的執行、組織決策的制定必須具備良好的溝通，行政機關和行政人員通過對信息的收集、處理和傳遞來了解組織內部以及外部環境的變化情況，并據此來制定科學合理的政策，進而保證政策有效執行。隨著現代社會關系日益復雜化的發展，政府公共事務越來越呈現出明

3、顯“區域性”特征，一個區域內的多個地方政府共同面臨一個公共問題，這類問題的解決不能完全依賴于單個政府，要有效解決此類問題，建立區域地方政府協同治理機制十分關鍵。以區域環境治理為例，京津冀三區是我國霧霾污染較為嚴重的地區，三區政府各自霧霾治理的舉措和成效對其他政府存在著明顯的外部效應。北京的霧霾問題要想得到有效解決，不僅要在北京市內加大減排力度，控制霧霾污染源，天津、河北作為鄰避地區，空氣的流動性直接將二者的霧霾污染治理結果添附在北京的治理成果之上。所以京津冀霧霾污染協同治理機制的建立成為三區解決霧霾問題的最終選擇。二、京津冀霧霾污染治理中的溝通與協作（一）區域公共性問題：地方政府協同治理的誘因

4、區域公共問題的產生為政府間溝通協作提出了要求，傳統上“各自為政”的行政模式已經不能適應現代社會的需要，地方政府間緊密的利益聯系，要求各地方政府在任何時候都秉承一種大局意識，以區域整體利益出發，通過政府間相互溝通建立并完善區域協同治理機制，進而實現區域協調發展。從京津冀地區霧霾污染問題來看，2015年京津冀地區13個地級以上城市空氣質量達標天數比例在32.9%82.3%之間，平均為52.4%，亦即平均超標天數比例為47.6%，嚴峻形勢可見一斑。因為霧霾污染氣體和微顆粒物的流動性，它導致了城市間霧霾污染過程呈現出明顯的同步性和交叉性。北京、天津、河北相互接壤，污染源在一個地區的排放會對臨近區域產生

5、明顯影響。單靠某一地方政府單獨采取減排治污措施，難以解決其與周邊城市的外源污染的排放和傳輸問題。（二）利益關系碎片化：地方政府協同治理的障礙公共性問題的產生為地方政府協同治理提出了要求，然而協同治理在實踐環節卻存在著諸多障礙，其中最根本的便是地方間利益關系碎片化。在京津冀三區，由于各地發展的差異化，霧霾污染治理成本和實際收益也存在差異。北京作為首都，其目標是建設世界城市，其治理緊迫性要強于其他兩者。天津致力于發展濱海新區，打造北方經濟中心。河北則處于相對弱勢地位，經濟相對落后，其主導產業和相關企業的環保準入門檻和退出機制與北京、天津存在差異，污染問題更為嚴重，治理成本較高，所以我們才會看到北京

6、、天津主動發布霧霾污染防治管理辦法，而河北只是在中央和地方環保部門的壓力下推動霧霾污染防治工作。整合碎片化的地方利益關系，構建區域利益關系共同體，這需要政府間建立以溝通為基礎的協同治理機制。（三）以溝通為起點的京津冀霧霾污染協同治理實踐京津冀是我國霧霾污染的重點區域，傳統依靠地方政府各自為政的治霾方式投入高、回報低，為有效緩解區域霧霾污染問題，在國家政策推動以及及京津冀三區政府的協商努力下，京津冀霧霾污染治理形成了良好的“京津冀模式”。2015年，“京津冀環境執法聯動工作機制”正式啟動，聯動機制建立了3項工作制度。在定期會商制度方面，領導小組每半年會商研究一次，領導小組辦公室每季度會商一次，會

7、商根據環境監察年度工作重點和階段性工作重點，由三省市輪流組織;在聯動執法制度方面，三省市環保部門定期或不定期統一人員調配、統一執法時間、統一執法重點開展聯動執法。此外，三地還建立了聯動執法檢查制度，三地環保部門每年各牽頭1至2次聯動檢查行動，互相派遣執法人員到對方轄區開展聯動檢查，交流執法經驗，提高執法水平。從京津冀霧霾污染協同治理的實踐可以發現，三區政府首先在霧霾污染治理問題上達成了共識，肯定霧霾治理的區域性特征。其次，通過協商確定一個一致同意的減排標準，京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則規定到2017年，北京、天津、河北細顆粒物（pm2.5）濃度要在2012年基礎上下降25%

8、左右，對鋼鐵、水泥等高耗能、高污染行業發展嚴格控制，要求到2017年鋼鐵產能削減6000萬噸、壓減粗鋼產能6726萬噸，標準的確立為后續減排行動的實施奠定了基礎。另外，京津冀環境執法聯動工作機制的建立，則是在溝通的基礎上，將霧霾協同治理規范化、制度化，保障三區霧霾污染治理的有效性和可持續性。三、基于組織溝通的地方政府協同治理策略選擇（一）建立溝通渠道，提高地方政府協同治理能力在地方政府協同治理的框架中，可以說溝通交流是地方政府間協同合作和治理的前提條件，而建立有效暢通的溝通渠道，則對地方政府間協同治理能力的提高大有裨益。溝通渠道的建立應該是及時的和有效的，就京津冀而言，其地理位置的靠近為相互之

9、間的溝通交流提供了便利條件，可以增加面談頻率，加快信息傳遞速度，從而其信任的形成奠定扎實的基礎。除了傳統的面談、會議外，還要加強網絡信息平臺的構建。例如，地方政府間可以充分利用云計算等現代網絡信息技術構建信息共享機制，建立統一的信息平臺來實現信息的動態交互。同時，還可以通過電子郵件、網站信息發布、網絡視頻會議、政府官方微博和微信等實現信息的交流和溝通。（二）加強信息共享，提升地方政府協同治理水平許多地方政府間協同治理無法取得突破或者有效的進展，其關鍵在于信息資源共享機制的缺乏。要破解地方政府間協同治理的難題，提高其協同治理水平，就應該加強互相信息的共享。要建立地方政府間協同治理的領導機構，將地

10、方政府間的信息共享工作上升到宏觀統籌的高度。例如，目前京津冀區域已成立京津冀協同發展領導小組成立，該小組由北京、天津、河北、國家發展和改革委員會、環境保護部、中國氣象局等單位組成。其次，建立地方政府間大數據工作機構，負責地方政府間信息資源的規劃、統籌和管理工作，全面掌握信息資源分布情況，促進信息資源的開發利用。（三）建立溝通反饋，保障地方政府協同治理成效地方政府間信息溝通渠道和信息共享機制的建立，對于保障地方政府協同治理的成效方面而言，還遠遠不夠。因為信息溝通渠道和信息共享機制的建立只能保證信息資源的分享和交流，要在此基礎上形成一致意見，達成共同目標還需要地方政府間反復的溝通和反饋，這不是一個一次性的一勞永逸的過程。地方政府間要保障協同治理的有效推進和實現，還要加強相互間的溝通反饋，對溝通共享的信息進行有效的管理，對信息的動態變化做出迅速的反應，并及時調整協同治理的方案，保障地方政府間協同治理的成效。地方政府間的協同治