1、    試論我國民事公益訴訟制度構建    朱曉紅摘要：民事公益訴訟制度在國外的發展已經比較成熟，但在我國卻起步較晚。雖然近年來人們越來越關注對公共利益的保護，但是由于立法的缺失和司法救濟制度的不完備使得通過訴訟途徑保護公共利益的目標無法實現。2012年民事訴訟法修改后新增了公益訴訟條款，從立法上確認了公益訴訟，本文以本次民事訴訟法的修改為契機，對我國民事公益訴訟制度的構建提出具體設想。關鍵詞：民事公益訴訟；民事公益訴訟制度；問題；建構引言隨著社會經濟的快速發展，人們在享受市場經濟帶給私人利益的同時卻忽視了不合理的經濟結構與發展模式給公共利益帶來的損害，

2、社會上危害社會公共利益的情況越來越嚴重，如國有資產流失、環境污染、侵害消費者權益、產品質量問題等。因此，構建一個符合中國國情，可以操作又行之有效的民事公益訴訟制度具有十分重要的理論意義和實踐意義。1民事公益訴訟概述民事公益訴訟是指特定的國家機關、社會團體或者公民個人根據法律法規的授權，對已經損害或可能損害社會公共利益的民事違法行為向法院提起民事訴訟，追究違法行為并保護公共利益的一種法律制度。作為公益訴訟的一種，民事公益訴訟雖然在某些方面突破了傳統民事訴訟的規定，例如不再要求起訴人必須具有直接的利害關系等，但是其性質仍為民事訴訟，所以仍被冠以“民事”二字。當事人訴訟地位平等、以維護民事權益為基本

3、內容、當事人承擔的責任主要是民事責任等表現表明了民事公益訴訟仍符合民事訴訟的一般特征，遵循民事訴訟的基本原則，適用民事訴訟法的一般制度規則。2我國現行民事公益訴訟制度存在問題2.1立法過于原則不具實踐操作性新民事訴訟法對公益訴訟的規定只有一個條款，傾向于先解決瓶頸問題，只規定了公益訴訟的受案范圍和原告資格兩個問題，且這兩個問題都規定的過于保守和原則，具有一定的模糊性，實踐操作性不強。例如，本條中規定的公益訴訟的主體是“法律規定的機關和有關組織”，將公益訴訟的原告范圍指向了其他法律，那么，究竟哪些法律可以作出規定呢？這里的“法律”是僅指立法機關制定頒布的狹義的法律，還是指也包括有法律效力的解釋及

4、行政機關制定的規范性文件的廣義的法律呢？同樣的，什么是“公共利益”？何為“眾多消費者”？這些問題都沒有一個明確的標準。在實踐中，有些情況比較好判斷，而有些則處于邊緣地帶，如果不在規定中進一步明確，將導致法院在適用時無所適從。2.2公益訴訟的管轄法院尚未明確新民事訴訟法將有關公益訴訟的條款置于第一編“總則”中的第五章“訴訟參加人”之中，并沒有將其作為一個獨立的訴訟程序，也沒有對民事公益訴訟的管轄范圍作出特別規定，那么，公益訴訟是否就肯定適用民事訴訟法中有關管轄的規定？對于這個問題，法律并沒有給出一個明確的答案。再加上民事公益訴訟與其他民事訴訟相比具有案件涉及面廣，影響重大、案情復雜等特殊性，出于

5、更好地保護公共利益的需要，有必要對民事公益訴訟的管轄作出專門的規定，從立法上明確公益訴訟案件是否需要提高一審管轄法院級別，或規定由專門法院來進行集中管轄，以確保公益訴訟案件能夠得到充分的落實。2.3公益訴訟起訴主體范圍過于狹窄修改后的新民事訴訟法規定“法律規定的機關和有關組織”可以提起公益訴訟，突破了原先原告必須與案件有直接利害關系的規定，是一個重大的飛躍。但是這里的“有關”二字還是在一定程度上限定了公益訴訟起訴主體的范圍，對于何為“有關”，法律上并沒有作出明確的界定，哪些組織有資格提起公益訴訟依然處于一個模糊的狀態。這種模糊的立法模式，有提高民事公益訴訟立案門檻之嫌，在某種程度上成為啟動民事

6、公益訴訟的法律障礙。另外，這次民訴法的修改依然把公民排除在公益訴訟的起訴主體之外，嚴重影響了公眾維護社會公共利益的熱情。如果公共利益遭到損害時，法律規定的機關、有關組織并沒有主動提起訴訟，那么就有可能會產生因無人起訴而導致民事公益訴訟根本無法啟動的問題，被侵害的公共利益將不能得到救濟。公益訴訟是離不開公民的廣泛參與的，它的核心價值與使命都在于維護公共利益，無論是個人還是社會組織都是推動公益訴訟發展的重要力量。與美國公益訴訟中的“私人檢察官制度”相比，我國民事公益訴訟將個人排除在外的做法可以說是立法上的一個缺憾。3我國民事公益訴訟制度建構3.1擴大起訴主體的范圍訴訟的啟動是通過原告提起訴請開始的

7、，起訴人是否適格是訴訟能否啟動的關鍵，因此原告資格問題是民事公益訴訟制度建立所要解決的首要問題。新民訴法第55條將民事公益訴訟的起訴主體規定為“法律規定的機關和有關組織”，不再強調起訴主體與案件間的“直接利害關系”，可以看做是對傳統訴權理論的一個重大突破，但是令人感到遺憾的是該條規定依然沒有將公民納入公益訴訟起訴主體的范圍之中。縱觀各國公益訴訟的立法，雖然各有不同，但是放寬民事公益訴訟主體資格儼然已經成為一個共通點。即單一化的設計不利于形成全方位的公益保護機制，要想實現保護公益的目的，有效地糾正公共性違法行為，我們必須結合我國客觀實際的需要，在借鑒國外成功經驗的基礎上，讓國家機關、有關組織、公

8、民個人都擁有公益訴權，充分發揮各自的訴訟優勢，彌補彼此的不足，形成強大的訴訟合力，建立起多元化的民事公益訴訟原告資格制度。3.2明確民事公益訴訟適用范圍新的民訴法考慮到在我國公益訴訟制度尚處于初步建立階段，只是簡單列舉了“污染環境、侵害眾多消費者合法權益”這兩類急需通過司法途徑獲得救濟的情形，因為在現實中這兩類案件對社會公共利益的損害較為嚴重，然后再以兜底條款的形式賦予了法官較大的自由裁量權來鑒別是否符合公共利益。為避免“公益”外延的模糊性，同時也為了適用今后公益訴訟制度發展的需要，公益訴訟的適用范圍需進一步擴大。首先，確定標準。民事公益訴訟案件范圍的大小直接影響到當事人參與民事公益訴訟領域的

9、廣度和深度。為了更好的保護和實現公益訴權，協調好該訴權與法院審判權的關系，有必要將公益訴訟的適用范圍限定在明確的法律規定中。除了“排除私益”的標準外，侵害公益的行為對社會的危害程度以及該案件對公益訴訟需求的程度也是我們應當考量的標準。總的來說，只有在兩種情況下才能啟動民事公益訴訟程序來維護公共利益，一是已窮盡其他救濟方法或其他救濟方式無效果時；二是只有通過民事公益訴訟來維護才最優越時。這是界定需要民事公益訴訟來維護的公共利益的范圍時必須把握一個原則。 其次，具體類型。鑒于我國民事公益訴訟尚處于初步探索階段，結合我國司法資源和司法能力有限的實際情況，我們應當對民事公益訴訟適用范圍的確定持較為審慎

10、的態度，不宜過于盲目寬泛，但是新民訴法僅將保護范圍限定在污染環境和侵害眾多消費者合法權益兩個領域也是遠遠不夠的，因此，我國有必要將以下幾種情況也應當納入到法律保護的范圍中：（1）國有資產流失案件；（2）反壟斷案件；（3）其他侵害公共利益的行為，特別是針對一些弱勢群體的，包括特定人群的基本權利保障（如婦女、兒童、老人的合法權益，殘疾人的合法權益，農民工權利保障，勞動者基本權利保障）和銷售范圍廣泛而受害人數無法確定的案件（如產品缺陷，食品、藥品安全等）。3.3起訴主體應有先后之分鑒于檢察機關、社會團體和公民都有提起民事公益訴訟的資格，那么在實踐中就有可能產生多個起訴主體同時提起訴訟的情況，當公益訴

11、訟主體發生競合時該如何處理需要引起大家的注意。民事公益訴訟與民事私益訴訟相比需要投入更多的精力和成本，同時也對起訴主體有更高的技術和專業知識要求，一般公民和團體往往難以應付處于強勢地位的訴訟對象。因此民事公益訴訟的啟動不宜采取機關與組織、公民平行訴訟的形式，應當有先后順序之分。對于國有資產流失案件建議先由檢察機關提起訴訟為宜。因為國有資產流失案件的加害方通常是實力強大的大型國有企業，有時甚至有行政機關參與其中，一般公民和有關組織往往處于弱勢地位，無法與之抗衡。而檢察機關本身就代表國家行使監督權，有義務保護國有資產不被侵占，而且就訴訟能力而言，檢察機關無論在法律熟悉程度還是調查取證技能方面都要比

12、組織和個人略勝一籌。對于其他類型的公益訴訟案件建議采取先組織后檢察機關的方式。即當有關組織怠于行使或者難以行使相應的起訴權，在其他特定條件滿足時，可以通過申請或者以法律規定，由檢察機關行使該權利。這樣規定的原因在于社會組織尤其是具有公益性質的專業化社會組織，在專業知識和信息收集方面更有優勢，由相應的專業化組織提起公益訴訟也更具有針對性。例如，我國的消費者協會在保護消費者合法權益的領域已相當有經驗，也曾嘗試提起過公益訴訟。而且，檢察機關在司法系統中的主要角色依然是監督者，在短時間內提起公益訴訟尚不會成為其工作重心，其依然充當司法救濟途徑的最后屏障較為妥當，因為這既是訴訟權讓渡的理論需要，也是司法最終保障的必然要求。就我國公民可以提起的民事公益訴訟案件范圍，考慮到我國目前的司法環境和司法能力，應當遵循密切聯系原則、勝任原則和循序漸進原則的要求，將其限定在環境保護案件和消費者權益保護案件兩類較為合適。結束語公益訴訟制度符合司法規律，順應時代要求，是民事訴訟制度不可或缺的組成部分，它對于完善我國司法制度，維護國家和社會的公共利益，提高公眾法律意識和推進我國法治建設具有非常重要的作用。修改后的新民事訴訟法以法律的形式對公益訴訟予以了明確，標