1、我國社會組織監管問題研究綜述作者：劉昱伶文海霞李向淵摘要：從系統的角度對我國有關非營利組織監管問題 的研究進行梳理，從宏觀、中觀、微觀三個層面分別對現 有相關研究進行一個系統的概述，旨在為大家展現一個清 晰的對非營利組織監管問題的研究體系。關鍵詞：社會組織；監管；系統；研究綜述1導言自十六屆六中會提出要實現黨委領導、政府負責、社 會協同、公眾參與的社會管理格局之后，黨的十七大進一 步明確了社會組織在我國社會管理中的重要地位。在這一 契機之下，我們可以預見我國社會組織的發展將會以一種 更為蓬勃、健全的姿態出現，學術界也將掀起社會組織研 究的新高潮。然而現階段我國社會組織的發展還很不成 熟，要使社

2、會組織的發展法制化、規范化，它們才能真正 承擔起社會管理的職責。因此，在這一方針的指導下，通 過對已有社會組織監管問題的研究進行梳理，清晰未來研 究發展的基點，使未來研究在批判借鑒中得到發展，在現 階段具有重要的意義。2宏觀層面的研究在這里，我將對社會組織監管問題宏觀層面的研究概 括為對其指導思想的研究。這里的指導思想是指貫穿整個 監管體系、指導整個監管過程的一種理念，是一種意識形 態上的東西。當前我國在對社會組織的監管問題上并沒有 形成一個專門的指導思想，但縱觀我國社會組織的發展歷 史和監管現狀，由于對社會組織不信任而對其進行嚴格監 管、在許多領域對其進行高強度的控制的觀念在很多方面 都有所

3、體現，極大的阻礙了社會組織的自主發展和社會職 能的有效實施。我國學術界雖然沒有明確提出社會組織監管的指導思 想這一概念，也沒有對其進行系統的研究，但許多學者都 對這種當前普遍存在于對社會組織監管中的觀念進行了批 判。如張忠軍在批判當前我國對社會組織立法的指導思想 時就說到：“現有法律制度在指導思想方面，表現出”嚴格 管理、從嚴控制、限制發展“的色彩，?，F有的法律 制度的核心是重政府管理，關注政府權力的行使;輕權利保 障，公民的結社自由權利事實上受到了較多限制?！?中觀層面的研究我國學術界關于社會組織監督問題的研究在中觀層面 上主要集中于三個方面，就是法制體系、行政體制和監管 機制，這三個方面是

4、我國社會組織存在的大環境，無論是 對社會組織的監管還是討論社會組織的發展，都需要在這 三個大環境下展開。(1 )法制體系。我國學者對于當前我國社會組織法制 體系的研究都存在著一個共識，那就是當前我國有關社會 組織的法制體系存在著很多缺陷，在很大程度上限制了社 會組織的健康發展。具體來說，主要存在著立法滯后、立 法層次低、配套法制的不完善、立法的實體性內容缺乏規 定或規定不當等問題。針對當前我國社會組織的法制體系 存在的這些問題，學術界提出了許多的改革方案，如提高 我國社會組織立法的層次，明晰社會組織的分類；對社會 組織的主體合法性、稅收優惠、營利活動的限制等運作中 的實體內容根據不同的社會組織

5、的類型進行規定等等。(2)行政體制。對于我國現行社會組織的行政體制， 最主要也最受學者們關注的就是“雙重管理體制”，使用的 是分級管理、限制競爭的原則。賈西津指出，這種管理體 制的基本特點是：門檻高、限制多、監管不力，許多其他 學者也對其進行了深入的批判，主要概括為以下幾個方面: “雙重管理體制”使得社會組織進入的門檻過高，再加 上對非競爭性、限制分支等條件的嚴格限制，使得很多社 會組織都陷入了 “合法性”困境；“體制內”社會組織 的自主運作舉步維艱，資金來源、機構設置、人事構成等 各方面都受到了業務部門的嚴格控制；雙重管理導致“ 多頭行政”的弊端，部門之間的分工不明確，社會組織的 職能發揮受

6、到很大的影響；政府部門的過多介入還使得 社會組織成為了腐敗滋生的溫床；高門檻使得社會組織 在雙重管理體制外以各種形式存在，難以將所有社會組織 納入監管系統。面對現有體制存在的諸多弊端，有學者提出要取消這 種管理體制，也有學者認為其在現階段還有其存在的合理 價值，在相當一段時間內將繼續下去。雖然學術界在是否取 消現有管理體制的問題上眾口不一，但對其進行改革成了 學者們的共識。張繼紅認為要對登記機關和業務部門的權 責界線進行清晰的界定；賈西津則建議設立專門、獨立的 民間組織監督管理機構，對社會組織進行相對統一的監管。(3 )監管機制。當前我國社會組織的監管機制主要是 偏向于外部監管，而外部監管又主

7、要是以登記機關尤其是 業務主管單位的高強度、非理性監管為主，處于一種極不 合理的狀態。這樣的監督機制存在著社會監督環節薄弱、 政府相關部門監督不合理、不完善、社會組織自主性受到 控制、自律能力發揮的不足等弊端，極不利于社會組織的 健康發展和對其行為的有效監管。針對這種情況，學術界 的主流觀點是要實現外部監管與內部自律的共同發展。外 部監管就是指法制、政府、社會三方面的監管，而內部自 律就是指社會組織自身自律機制能力的發揮。其中，有學 者指出，政府監管除了登記機關與業務主管單位兩個主體 之外，還要將稅務部門、審計機關、檢察機關等相關部門 納入進來，并明確規定它們各自的職責范圍，實現對社會 組織以

8、及各政府部門之間的有效監管。在社會監督方面， 陳慶云從輿論監督、競爭環境（即行業監管）、利益相關者 （捐贈者和受益者）等方面對社會監督的構成及其重要性 進行了分析。而在內部自律方面，井濤則指出，要通過嚴 格遵守適當的程序和章程的規定、機構設置上體現決策、 執行和監督的相互分離和制衡來實現社會組織的內部自律。4微觀層面的研究從微觀層面上來講，學術界對社會組織監管問題的研 究主要集中于社會組織的主體合法性、非營利性、財政收 支狀況及其日常運作情況這幾個方面，并習慣于主要從法 律規制、政府監管、社會監督的外部監管和社會組織的內 部自律四個層面來對這幾方面的監管進行研究。(1 )法律規制。在社會組織的

9、監管體系內，法律規制 這一環本身就是一個系統的內容，涉及到了社會組織的建 立、運作、發展等各個方面。因此在微觀層面對社會組織 相關問題的法律規制成為眾多學者尤為關注的重點。鑒于 我國社會組織主體合法性的取得門檻過高、相關法規不完 善的現實，雷興虎、陳虹指出對社會組織主體資格的法律 規制一是要體現結社自由與社團管制的平衡；二是要社會 組織的主體資格與民事主體、行政主體的資格區別開來。 王名、賈西津則進一步指出要在對社會組織進行合理分類 的基礎上，賦予其相應的法人資格并實行相應的法律規范。 此外，王曉、王莉還提出，對非法人社團應適用合伙的相 關規定，由社團的成員來共同承擔責任。在社會組織財政 收支

10、狀況的法律規制方面，各國通用的做法是進行相應的 稅收立法，從法律上進行嚴格的財政稅收優惠規定，從而 作為刺激、規制社會組織財政收支的有效手段。(2)政府監管。我國當前的政府監管主體主要集中在 登記管理機關和業務主管部門，政府高強度的監管滲入了 社會組織的準入、財政、人事、日?；顒拥雀鱾€方面，而 對其準入階段主體合法性的監管力度又遠大于對其準入后 的運營活動的監管，監管極度缺乏適度性和合理性。針對 這一現狀，學術界的主流觀點是對政府監管的主體、力度、權責關系進行重新界定。王名、陶傳進建議實行“社會投 訴制度+政府受理部門+政府部門向社會公開其所掌握的信 息”的綜合模式，來突出政府民間組織管理部門

11、的監督執 法地位，使政府從全面干預中退出。而在業務主管單位的 改革上，他們還提出可考慮政府采購上發揮業務主管單位 的主體性作用，使之主要扮演資源提供者的角色，最后可以 達到分領域取消業務主管單位的目標。（3）社會監督。對社會組織的社會監督是我國現有社會組織監管體系中較 為薄弱的一環，而它又本著其監督的有效性和低成本成為 了近年來學術界的普遍關注的焦點。在這一環節的研究學 者們主要通過借鑒國外的先進經驗，圍繞著社會監督的理 論依據、監督主體、監督方式和途徑等方面進行。吳文潔 指出，對社會組織實行社會監督的理論依據來自于對非營 利組織“公共責任”的追問。周美芳以利益相關者理論為 視角，將民間評估機

12、構、媒體、一般公眾、同行業組織、 競爭者、當地社區、相關的社會活動團體等作為社會組織 外部治理的主要參與者提了出來，為我們明確了社會監管 的主要主體，并建議我國借鑒國外的治理經驗，建立獨立 的第三方評估機構。而賈西津則明確指出，社會監督機制 的首要原則是公開，社會組織需要向公眾交代四大責任， 即財務責任、過程責任、項目責任、優先權責任，并以主 動公開和被動公開兩種形式進行交代，以此保證社會監督 的有效實施。(4)內部自律。在中觀層面的論述中已經提到了完善 的社會組織監管機制應該要實現外部監管與內部自律的共 同發展，尤其是在外部監管環境不成熟的情況下。因此如 何實現社會組織的內部自律已成為了學術界研究的重要課 題。首先社會組織的章程本著其在社會組織內部治理中的 重要地位受到了學者們的普遍關注，完善社會組織的內部 規范體系、制定明確而規范的章程，成為了學者們的共識。 在此基礎上，學者們從不同的角度提出實現社會組織內部 自律的建議。有學者從社會組織