1、貴陽市農村低保家庭生活狀況的調查報告貴陽市民政局農村低保課題組貴陽市現轄 10 個區市、縣）， 76 個鄉 鎮）， 44 個街道辦事處， 1166 個村， 454 個社區，總人口 356.77 萬人，其中農業人口 186.7 萬人，非農業 人口 170 萬人，是貴州省的省會城市。貴陽市自 2004 年建立農村特困群眾社會救助制度，到 2005 年在全市開 始實施農村低保制度。截至 2008 年 9 月，在保對象 31945 戶、 69440 人，基 本實現了“應保盡保”和“分類施保”的動態管理格局。農村困難群眾的吃、 穿、住、醫等基本民生問題得到了有效解決，生活水平明顯提高，農村困難群 眾基本

2、生活的最后一道防線基本形成，我市農村低保制度正向規范化建設的方 向穩步推進。但從我市農村低保制度實施的情況看，這項工作還需要在實踐中 進一步規范和完善，建立完善農村社會救助的管理體制和運行機制，切實將農 村困難群眾全部納入農村低保，做到“應保盡保”和“應退則退”， 依法保障 農村困難居民的基本生活。為建立完善農村低保工作的管理體制和運行機制， 遵循民政部門“以民為本，為民解困，為民服務”的理念，貴陽市民政局專門 成立課題組，對貴陽市部分農村低保家庭進行了調查。形成如下調研報告：一調查的主要過程 圍繞貴陽市農村低保工作中存在的問題，課題組以全面調查了解農村低保 家庭的生活狀況、困難成因以及急需解

3、決的問題為出發點，以提高農村社會救 助水平、切實保障農村困難群眾基本生活為著眼點，以維護農村社會穩定、促 進農村經濟社會的發展為落腳點，為進一步健全我市農村社會救助制度，完善 救助功能，提高社會救助效應提供切實可行的依據，保障困難群眾共享經濟社 會發展的成果。為確保調查情況的客觀真實性，課題組對調查對象、內容、方 法、表格以及時間等方面都作了精心策劃和設計。1. 調查對象此次調查的對象為具有貴陽市農村戶籍的低保對象。根據“核實收入、民 主評議、分類劃檔、按檔救助“的辦法，貴陽市目前農村享受基本生活保障的 困難群眾的低保標準為分三檔，分別為年標準 1800 元、 1500 元和 840 元。 為

4、確保調查能覆蓋不同貧困程度的低保對象，課題組在調查中選擇了三個樣本 組。調查對象分別是年低保標準為 1800 元的小河區平橋社區辦事處的王寬村 等三個村的 4659 總人口中的農低保對象 59 戶、 186 人；年低保標準為 1500 元的白云區沙文鎮四方坡村等兩個村的 3568 總人口中的農低保對象 48 戶、 135 人；年低保標準為 840 元的清鎮市百花湖鄉上麥城村等三個村的 3421 總 人口中的農低保對象 58 戶、 178 人。2. 調查內容此次調查內容涉及 7 個方面近 40 個工程。具體內容是：1 ）戶別結構：核心家庭、單親家庭、單身家庭、三代同堂家庭；2 ）住房狀況：自有私

5、房、租房、無房、危房；3 ）年收入狀況；房租收入、村級補助費，種植、養殖、打工、做小生意 收入、親友資助；4 ）年支出狀況：吃穿、就學、看病、房租、取暖；5 ）困難狀況：因病、殘疾、子女就學、無穩定收入、意外突發事件；6 ）需救助工程：就學、就醫、就業、意外災害、住房、取暖；7 ）家庭人口狀況：人口數、與戶主關系、健康狀況、就業狀況、婚姻狀 況、受教育程度；8 ）目前貴陽市農村低保制度實施存在什么問題和改進建議。3. 調查方法此次調查主要采取抽樣調查和問卷調查的方法。課題組成員經過專門培訓 后，直接到被調查對象家中通過面對面的問答方式填寫調查表。為確保調查數 據的客觀真實性，調查人員隨后必須再

6、次對被調查對象家庭進行回訪。走訪調 查結束后，課題組最后統一對收集到的資料進行匯總統計、分析和研究。4. 調查時間此次調查從 8 月 22 日開始到 10 月 30 日結束，前后歷時兩個半月時間， 具體時間安排如下 :1)8 月 22 日9 月 1 日，進行調查前的準備，包括制作調查統計表，設 計問卷、印制問卷、表格等；2)9 月 1 日9 月 5 日，對課題組及相關人員進行培訓，按照此次調查 的要求劃定調查范圍、選擇被調查對象；3)9 月5 日至 9 月 15 日，進行入戶訪問和問卷調查、收集相關數據和情 況，登記造冊。4)9 月 15 日9 月 30 日，對所收集的數據和情況進行錄入匯總、

7、數據 校對、圖表制作，并對收集的典型個案召開專題會進行研究分析。5)10 月 1日10 月30 日，進行調研報告的撰寫、討論、修改和定稿。 二貴陽市農村低保制度實施情況 近幾年來，為切實保障民生、保障農村困難群眾的基本生活，在貴陽市 委、市政府的高度重視下，貴陽市民政部門本著“以民為本，為民解困，為民 服務”的工作宗旨，積極開展扶志、助殘、救孤濟困工作。貴陽市委、市政府 按照胡錦濤總書記在貴陽考察工作時提出“作表率、走前列”的要求，把社會 救助作為農村工作的重要內容來進行安排部署。貴陽市在原來農村臨時救助工 作的基礎上，市委、市政府本著“低標準、廣覆蓋”的原則，以解決農村貧困 人口的民生問題為

8、出發點， 2004 年把建立和完善農村特困群眾救助制度列為政 府實事，出臺了貴陽市建立和完善農村特困群眾社會救助制度實施意見 筑府辦發 2004147 號)文件。在做好農村困難群眾臨時救助的基礎上，為確保農村社會救助制度常態化 并與城市低保制度同步， 2005 年，貴陽市委、市政府出臺了貴陽市農村居民 最低生活保障暫行辦法及貴陽市農村居民最低生活保障暫行辦法實施意 見，標志著貴陽市農村低保工作開始邁入了規范化發展軌道。貴陽市率先在 全省建立了農村居民最低生活保障制度，切實保障了農村困難群眾的基本生活。目前，貴陽市已實現了農村困難群眾“應保盡保”的動態管理。對維護農 村社會穩定、促進農村社會經濟

9、的發展、加快城鄉一體化進程、構建和諧社 會、建設生態文明城市起到了積極的作用。 見表一、表二）。表一）貴陽市農村低保實施情況一覽表工程年度保障數保障數 人）年度支出低保當年人均季度戶）金額 萬元）補差金額元）2005 年1859735766900982006 年21960433831652.71022007 年31622705922614.51052008年9月31945694401977.9159表二）貴陽市農村低保標準調整情況一覽表標準 元）區縣2005 年2007 年2008 年南明區144018001800云巖區144014401800小河區120012001800白云區1000120

10、01500金陽新區9609601500烏當區720720840花溪區720720840清鎮市720720840修文縣720720840息烽縣720720840開陽縣720720840在保障農村困難群眾基本生活的同時，為解決農村困難群眾就醫難問題，2004年，貴陽市民政局出臺了關于實施農村醫療救助的意見 筑民發200411號）。為確保醫療救助落到實處，貴陽市民政局會同貴陽市衛生局、 貴陽市財政局三家聯合制定了貴陽市農村醫療救助實施辦法 筑民發2004號）。2005年初，針對實施過程中存在的問題，貴陽市政府下發了貴陽市農 村醫療救助實施方案 試行） 筑府辦發200551號）文件。至此，農村醫 療救

11、助制度在貴陽市全面鋪開。 見表三）。表三）貴陽市農村醫療救助制度實施情況一覽表人 次）程交納參加新農現金救年度投入救年度支出救合保險費人 次助人 次助資金 萬助資金 萬元)元）)2005 年0020502006 年482641398200150.32007 年507924280200310.42008年6月底766342246預計314.01200三.調查的基本情況此次調查了 165戶500人，調查戶數和人數分別占貴陽市農村低保戶數和人數的0.52%和0.72%。貴陽市農村低保家庭生活狀況可以從戶別類型、住房狀況、收入結構、年 支出結構、困難狀況、需救助類別、家庭人口結構和文化程度等方面反映出

12、 來。1.戶別類型在調查的165戶農村低保家庭中，核心家庭所占的比例最大 90戶），單 親家庭所占比例相對較小45戶，占27% ），單身家庭最少30戶）。如圖 1 ）所示：農村低保家庭戶別類型圖1）此次調查的農村低保家庭中，私房所占比例最大130戶，占79% ），無房和危房居中，租房所占的比例最小5戶，占3% ）。也就是說在農村低保家 庭中，無穩定住房的比例較大，占整個農村低保家庭的15%。如圖2 ）所示：農村低保家庭住房狀況圖2 ）3收入結構在調查的農村低保家庭中，傳統的收入來源種植農作物所占主要收入戶數 比例最大125戶，占76% ），打工、做小生意、養殖業所占的比例還很小， 其中養殖所占

13、比例最小5戶，占3% ）。在貴陽市的農村低保人群中，基本上 還是靠傳統的農作物維持基本生存，以打工、做小生意以及養殖等獲得生活來 源的能力還很薄弱，這是導致農村低保家庭難以脫貧致富的關鍵制約因素。女口 圖3）所示：農村低保家庭收入結構圖3）80% 70% -60% -50% 40% 30% -20% -10% -0%房租4.支出結構在整個調查的農村低保家庭中，每年除用于維持吃、穿、住等基本生活開 支外，看病支出部分所占整個支出比例較大 100戶，占61% ），就學支出所 占比例相對較小 占21% ）。從調查情況來看，目前，貴陽市的農村低保家庭 中，還有一半以上的人群仍處于與疾病掙扎之中，而用于

14、提升自身文化水平， 培育自主創收能力等方面的投入較低，這是導致農村低保家庭貧困的根本因 素。如圖4 ）所示：農村低保家庭支出結構圖4 ）5.困難狀況據調查顯示，在農村低保家庭中，有殘疾人員的家庭所占的比例最大110戶，占67% ），家中有成員身患疾病的家庭次之 占33% ），因意外突發事件 導致家庭困難所占的比例最小5戶，占3% ）。表明，在目前的農村低保家庭 中，殘疾導致勞動能力完全或不完全喪失，以及疾病的長期困擾是導致農村低 保家庭難以擺脫困難的主要因素。如圖 5 ）所示：農村低保家庭困難結構圖5 ）6.需救助類別通過對農村低保家庭中急需救助工程的調查統計，急需就醫所占的比例最 大80戶，

15、占48% ），就學、住房、取暖所占比例居中，就業和意外災害所占 比例最小分別為5戶，占3% ）。從統計的數據分析不難發現，目前整個農村 低保家庭中，最期盼的還是就醫、就學，以及住房、取暖等基本生存保障，而 在通過就業等自主脫貧等方面還存在很大的惰性。如圖6 ）所示：農村低保家庭需救助類別比例圖6）取暖27%住房124%意外災害二3%就業二i 3%就醫j48%就學j18%7家庭人口結構在此次調查中的農村低保人員，務農所占的比例最大110人，占22% ），打工次之 占16% ），就學和無業人員所占的比例最小 30人和25人），而無勞動能力和完全或不完全喪失勞動能力的人員則占整個農村低保群 體的一半

16、以上。相反，非低保的農村家庭，務農和打工人員則基本占到家庭人 口總數的一半，且家庭老年人較少。可見，在整個農村低保對象中，僅占38%的務農和打工人員在除政府給予的各種救助外，要承擔占62%的就學、無業以及無勞動能力和因病、因殘等完全喪失或不完全喪失勞動能力人員的基本生活 照顧、就學、就醫等支出。如圖7 ）所示：農村低保家庭人口結構圖7）8低保對象受教育情況此次調查的農村低保對象中，小學文化程度所占的比例最大315人，占63% ），文盲和初中文化程度所占比例居中，高中及以上文化程度所占比例最 小10人，占2%）。可見，在整個農村低保對象中，具有初中以上文化程度 的僅占23%，而小學文化程度和文盲

17、的人員則占77%，這就充分說明了目前農村低保群體還很缺乏脫貧致富的能力，而最根本的原因則是在整個農村低保 群體中大部分文化程度較低或沒有文化，缺乏脫貧致富的骨干力量。如圖8）所示：據有關部門數據顯示：貴陽市農村居民中，文盲半文盲的人口占農村人口 總數的15 . 1%，小學文化程度的占農村人口總數的41. 9%，初中文化的占農村人口總數的34 . 59%，高中 中專）文化的占農村人口總數的 6. 92%， 具有大專以上文化的占農村人口總數的1 . 49%。從以上數據來看，貴陽市農村低保家庭人口的文化程度與非農村低保的農村居民家庭人口的文化程度還存 在很大差距農村低保家庭人口文化程度示意圖8)高中

18、及以上初中小學文盲14%!0%20%40%60%80%四存在的問題及成因貴陽市農村低保工作在經過 2004年農村特困群眾社會救助制度的探索，到2005年農村居民最低生活保障制度的建立并在全市全面鋪開，至今已近5年。經過5年來的實施，目前，貴陽市的農村低保工作取得了明顯成效：農村 低保已基本覆蓋農村困難群眾，基本實現了“應保盡保”和“分類施保”，動 態管理的工作格局初步形成，各項農村配套救助制度已基本建立正趨于完善。但從近年來工作開展過程中所遇到的問題和困難，并結合此次調查的情況來看，導致農村低保對象生活困難和制約農村低保工作有效實施的原因是多方面 的，即有客觀方面的原因，也有主觀方面的原因。客

19、觀原因主要體現在：如大 部分農村低保家庭人口文化程度較低、身患重病或殘疾、就業難度大、農村社 會救助機構不健全、沒有專職的農村社會救助人員，農村低保家庭收入難以準 確核實以及各項針對農村困難群眾的救助政策還不完善等方面。主觀方面的原 因主要體現在：部分鄉 鎮)、村干部存在以權謀私、優親厚友、對低保政策 宣傳不力，管理不到位等方面。主要表現在以下幾方面：1 農村社會救助機構缺失和工作人員力量較為薄弱，不適應當前農村社會救助工作的需要。現有的區 縣）、鄉鎮）、街道的民政社會救助機構設置和人員配備都是根據傳統的民政業務種類和工作量來安排的，隨著經濟社會的不斷發展和市場 經濟體制的建立、發育，民政部門

20、承擔的“民生”事務愈來愈多，救助人數不 斷擴大，救助內容不斷增加，新增了農村醫療救助，教育救助等專項救助工 作，以及各項救助制度不斷健全完善，救助覆蓋面進一步擴大。按理應充實民 政工作，增加工作人員，而貴陽市農村低保工作開展五年來，專職低保工作人 員卻沒有增加，甚至在鄉 鎮）和農村還沒有專職的低保工作人員，導致了區 縣）、鄉 鎮）、街道和村的民政社會救助工作量和工作難度空前加大，并呈 繼續加大之勢，原有機構和工作人員顯然已不能適應新形勢下農村社會救助工 作的需要，嚴重制約了農村社會救助工作的進一步規范和長遠發展。從目前情 況看，貴陽市只有市、區 縣）設置了專門的社會救助工作機構，配備專職的 低

21、保工作人員，而鄉 鎮）、街道臨時指定負責的低保工作人員都是同時負責 多項工作，或多或少的在工作責任心、工作積極性等方面產生負面影響，一定 程度上影響了農村低保制度的實施效果，制約了農村社會救助工作的發展進 程。據統計， 2005 年以來，貴陽市專門從事農村低保工作的專職人員增長遠遠 小于農村低保人數的增長比例。目前，貴陽市的市及區 市、縣）級民政部門 專門從事農村低保的工作人員只有 28 人，鄉 鎮）社會事務辦、街道民政辦負 責農村低保工作的專職人員僅有 156 人，一共只有 184 人，卻要承擔全市 186 萬農村人口最低生活保障和 69440 農村低保對象的家庭收入調查、核實和資金 發放以

22、及年度審核等工作，平均分攤工作量， 1 名專職低保人員要承擔 10000 名農村人口的最低生活保障和 377 名農村低保對象的日常管理工作，工作面寬 量大、難度較大，超負荷運轉導致政策實施效果差。如圖 9 ）所示：2005年以來專職低保人員數與低保人數比例圖 9 ）800007000060000-50000-40000-30000-2000010000-0-J3576643383J70592j 69440一專職低保人數 農村低保人數暫 176 “2005 年2006178184* 184年2007年2008年2 .工作經費與當前的農村社會救助工作量不相匹配。近年來，隨著農村社會救助內容逐年增加

23、，救助范圍進一步擴大，已覆蓋 各鄉鎮 村）。同時，村級入戶調查、民主評困都沒有工作人員，村、鄉鎮）、區 市、縣）的“三榜公示”等沒有工作經費保障。但上級部門對農村 低保等社會救助工作經費仍沒有明確的規定，區 市、縣）級特別是鄉 鎮）和 街道辦事處基本沒有專項工作經費。而農村社會救助工作是直接面對困難群眾 本人，各自然村居住較為分散，路途遙遠，加之鄉鎮沒有專職的農村低保工作 人員，又無車輛，沒有相應的交通補助，僅憑臨時低保工作人員自己步行到困 難群眾家中調查核實家庭情況，難度較大，在規定時間內難以完成相應的調查 核實工作，低保工作的客觀公正性和規范化發展也就難以得到保障。因此，農 村低保制度作為

24、一項制度安排，在行政管理辦公經費上應納入預算安排，保障 農村低保工作的經費，確保農村社會救助工作能夠健康有序的推進。3 .經濟來源復雜，家庭收入難以核實。通過調查了解，目前貴陽市農村低保家庭收入主要以貴陽市農村居民最 低生活保障暫行辦法實施意見的相關規定予以計算認定，但在實際執行時把 握和確切計算仍存在很大難度：一是農村家庭收入難以貨幣化。由于在農村居民收入結構中，糧食等農作 物收入占相當比重，加之農村沒有專職的低保工作人員，在對農村低保家庭收入進行價值轉化過程中，計算仍存在較大的隨意性。二是收入的不穩定性。除農作物收入的季節性以及受自然災害影響較大等 因素外，隨著當前經濟社會和各種產業的不斷

25、發展，農村居民外出務工人員逐 年增加，而且從業領域較廣。因此，這部分人員的收入來源較為復雜，并呈現 出不穩定性和隱蔽性的特點，致使對農村低保家庭收入難以確切的核實。另外，有些家庭為了獲取低保救助金，想方設法把年老的父母與子女分 開，由父母單獨申請農村低保，把法律規定應由子女承擔的贍養義務推給政 府，享受低保救助，成為低保對象。還有的是村一級在調查核實家庭收入，確 定低保對象時將申請家庭中有殘疾或者智障的人員納入保障對象，即以戶為單 位納入保障范圍。以上兩種造成了“一家兩制”的保障現象，這種“一家兩 制”的情況呈現不斷擴大的趨勢，嚴重違背了農村低保制度以戶為單位實施保 障的真實意思。4當前實施的

26、“民主評困”正在悄悄向“民主評定”轉化。在調查過程中，據白云區四方坡村主任蔣昌松介紹：由于農村低保家庭收 入難以準確核實，也沒有一套完整的、準確的核算科目。因此，在對申請對象 進行家庭收入核算時，首先是經過初步的家庭情況查看和收入評估，最后以 “民主評困”的方式來確定其是否享受低保待遇。這種通過“民主評困”的方 式來最終確定誰能享受低保待遇似乎很合理，但由于農村居住地域和人員構成 的特殊性，宗族觀念還很強，家族勢力往往左右了“民主評困”的過程，申請 者能否評上，很大程度上取決于人際關系的好壞，這就在一定程度上導致了通 過“民主評困”確定的低保對象不一定是真正困難的急需要救助的群眾。相 反，那些

27、確實困難的，在“民主評困”中也不一定能夠評上，這就會造成真正 需要救助的困難群眾沒有得到及時的救助，有違政府救助的初衷。5救助水平的差距逐年擴大，農村救助存在嚴重的保障不足。3.33 倍，且呈通過此次調查，結合對 2005 年以來貴陽市城鄉低保實際補差水平的分 析：目前的城鄉低保救助水平在逐年拉大，農村低保月人均補差標準的增長遠 遠小于城市，城市月人均補差標準平均是農村月人均補差標準的逐年擴大之勢。如圖10）所示：貴陽市城鄉低保補差金額對比圖10）單位：每人/每月/元 城市月補差*農村月補差 T-倍數從圖10 ）不難看出，城市低保的實際保障水平在逐年增高且增幅較大， 而農村實際保障水平增長幅度

28、較小，城市和農村實際保障水平的差距正在不斷 的擴大。加之當前農村困難群眾的醫療，就學等保障問題還很突出，農村社會 救助的覆蓋范圍和保障力度還需要進一步加大。從全國來看，貴陽市城市低保月人均補差金額增長高于全國，增幅較大。 農村低保月人均補差整體也高于全國，并呈拉大之勢。如圖11 ）所示：貴陽市與全國城鄉低保補差金額對比圖11）6 農村養老院規范小、投資不足，重視不夠。貴陽市共有65所農村敬老院，由于改擴建資金投入不足，規模普遍較小，特別是鄉 鎮）級和村級敬老院床位數還不能滿足廣大農村五保對象的居住需 求，而縣級農村敬老院雖有床位，但大多數農村五保對象不愿遠離家鄉入住縣 級敬老院。從目前情況看，

29、入住農村敬老院的五保對象371人，僅占五保對象總數的11.6%。農村敬老院床位數的使用率僅占現有床位總數的40.5%。分散供養仍是貴陽市農村五保供養的主要形式，五保對象的居住環境還有待進一步 改善。如 表四）所示：表四 貴陽市農村敬老院規模及入住情況工程敬老院數入住人數床位數敬老院建設投備注單位所）人）個）入資金 萬元）區、縣級665300740市級580萬鄉、鎮級56302611村級244合計6437191513207 就學、就醫問題，仍是制約農村低保家庭脫貧致富的主要因素從調查統計的情況分析，在全市 31945戶農村低保家庭中：小學以下文化 程度占到77%其中：小學63%，文盲14% ），

30、家中有成員身患疾病的低保 家庭占33%。在低保金支出結構上，82%的低保金用于就醫和就學 其中：看 病占61%，就學占21% ）。在急需給予救助的工程中，要求急需給予就醫救 助的占48%，就學占18%。從以上數據不難看出，當前就學、就醫問題仍是農村低保家庭的主要開支。大多數低保家庭為了供子女上學以及看病，幾乎用盡了全部收入包括低保金），加之近年來農業生產資料以及副食品等價格的不斷上漲，使得低保家 庭在同等的收入下實際購買力下降，生活消費逐年緊縮，返貧和生活質量遞減 現象明顯，并呈上升趨勢。從調查情況看，大多數農村低保對象因無錢看病、 無錢供子女上學而返貧的現象還很普遍。8 低保對象退出難，存在

31、養懶漢現象。農村居民最低生活保障主要是對因缺乏某些必要的生活資料和服務、生活 處于困難境地的當地農村居民實施的一項保障制度。從調查情況分析，貴陽市 農村低保對象主要由兩種類型的人員構成：一是因失去了生存的自然基礎，需要政府給予長期的生活保障的農村居 民。如無生活來源、無勞動能力、無法定撫養義務人或雖有撫養義務人但撫養 義務人無撫養能力的這部分人員。二是因社會原因或自然原因而暫時失去收入來源，卻又在較長時間難以獲 得生活來源的農村居民。如因發生自然災害受到重大損失，需要一段時間才可 能恢復生產、生活的農村居民或因重大疾病使其短期內喪失勞動能力而無法獲 得必要的生活來源的農村居民。這部分人員在享受

32、低保待遇期間，有些已完全 恢復勞動能力或獲取生活來源的能力，但由于各種因素不能及時準確核實其家 庭收入，加之近幾年來，貴陽市出臺了很多低保配套優惠政策，低保對象實際得到的實惠遠遠大于低保政策所給予的，造成了他們依賴思想不斷滋生，導致 了一旦將其納入低保對象就難以退出。9需臨時救助工程不斷增多，常態的低保救助已不能滿足當前救助工作的 需要。由于近年來物價的不斷上漲以及各類自然災害的頻繁發生，臨時救助的內 容和范圍不斷擴大，僅憑現有的農村低保等常態救助制度已難以適應當前農村 救助工作的需要，容易造成救助環節的脫節。如對自然災害、突發疾病等意外 事件的救助能力還很弱，還需要建立一套切實可行的臨時救助

33、制度，使困難群 眾盡快擺脫意外事件的困擾，走出貧困。10 缺乏就業扶持機制，農村低保就業難度大。 從調查的情況看：目前，貴陽市農村低保家庭人口中，從事養殖的家庭僅 占 3%，打工的家庭占 9% ，做小生意的家庭僅有 6% 。雖然在整個農村低保家 庭中，就業家庭的比例很小，但此次調查了解，在目前的農村低保對象中，僅 有 3% 的農村低保對象有就業愿望。因為，農村低保對象大多文化程度較低， 又缺乏相應的就業技能，加之有關部門沒有針對農村困難群眾的就業出臺相關 的扶持機制，農村低保人員就業還存在很大難度，對通過就業自救失去了信 心。五. 貴陽市農村社會救助面臨的形勢分析1. 有利條件 黨的十七大提出

34、加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民基本生 活，著力保障和改善民生，推進社會體制改革，擴大公共服務，完善社會管 理，促進社會公平正義，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老 有所養、住有所居，推動建設和諧社會的要求，為貴陽市今后健全覆蓋城鄉社 會救助體系指明了方向。在此基礎上， 2004 年貴陽市本著“低標準、廣覆蓋” 的原則，把建立和完善農村特困群眾救助制度列為政府為民辦的“十件實事” 之一，制定出臺了貴陽市建立和完善農村特困群眾社會救助制度實施意見 筑府辦發2004147 號）文件。 2005 年市政府又制定出臺了貴陽市農村居 民最低生活保障暫行辦法及貴陽市農村居民最低生活

35、保障暫行辦法實施意 見，標志著農村低保工作開始邁入了規范化發展軌道，率先在全省建立了農 村居民最低生活保障制度。 2007 年，中共貴陽市委第八屆四次全體會議作出關 于建設生態文明城市的決定。 2008 年制定出臺“六有民生行動計劃”，決定大 力實施“學有所教”、“勞有所得”、“病有所醫”、“老有所養”、“住有 所居”、“居有所安”的“六有”民生計劃，以提升城鄉居民基本生活。今 年，黨的十七屆三中全會又提出關于“貫徹廣覆蓋、保基本、多層次、可持續 的原則，完善農村最低生活保障制度，加大中央和省級財政補助力度，做到應 保盡保，不斷提高保障標準和補助水平，健全農村社會保障體系”的要求。有 了這些政

36、策的支撐，加之農村五保供養制度、農村醫療救助制度等各項專項救 助在貴陽市的建立并有序開展，為貴陽市今后一個時期健全覆蓋城鄉社會救助 體系奠定了堅實的基礎。2. 不利因素 由于貴陽市處于西部經濟欠發達地區，貧困面大，貧困程度深，健全覆蓋 農村社會救助體系的任務還十分艱巨。一是救助對象呈逐年上升之勢，救助范 圍不斷擴大，救助內容進一步增加，救助資金需求不斷加大。二是農村社會救 助工作沒有專職的工作人員，還沒有相應的農村救助機構，對救助對象的具體 情況特別是對農村困難群眾的家庭收入難以準確的掌握，不利于對農村困難群 眾及時實施有效的救助。三是由于貴陽市屬西部山區，農村居民居住較為分 散，大多鄉 鎮）

37、、村交通不便，農村困難群眾難以走集約化生產道理，加之 城市經濟總量較小，無力大規模反哺農村困難群眾。六. 貴陽市農村社會救助工作應遵循的原則 1樹立科學發展觀，堅持以人為本，為民解困，把農村社會救助工作的發 展同實現經濟社會和諧的可持續發展相結合的原則。2堅持從實際出發，充分尊重客觀規律，積極進取、不斷創新、注重實 效、突出重點、分類指導，有計劃有步驟逐步推進的原則。3堅持立足當前，著眼未來，把解決當前的突出問題同實現長遠目標結合起來，通盤考慮，科學設計七. 進一步完善農村低保制度的對策措施1.建立社會救助機構，充實調整專職人員。貴陽市自 2004 年實施農村特困群眾社會救助制度到 2005

38、年開展農村低 保工作以來，隨著保障標準的不斷提升，保障范圍不斷擴大，農村社會救助工 作面臨的問題愈來愈突出。一是區 市、縣）級民政部門負責農村社會救助工 作專職人員較少，只是 12 個，有的甚至沒有；鄉 鎮）往往只有社會事務辦 的 1 名工作人員在承擔鄉 鎮）政府所有社會事務工作的同時兼顧民政工作及 農村低保工作，這種局面已不能適應當前農村低保工作開展的需要。二是辦公 經費嚴重不足或者沒有辦公經費，甚至連低保申請的核實、常規檢查抽調人 員、安排車輛等都有困難，無法獨立有效的開展核查審批工作。三是有的鄉 鎮）、村的干部在辦理困難群眾申請審批手續時還存在不公正的現象。四是鄉 鎮）還沒有常規的農村社

39、會救助機構，未配置專人負責農村社會救助業務管 理，而是由其他人員兼職帶管，有時難以將相關政策落到實處，嚴重影響了農 村社會救助工作有效開展。解決以上問題的最好辦法是加快農村社會救助組織 機構的建設，將負責城鄉社會救助工作的處 室）設置成 “社會救助局”或 “城鄉社會救助局”，并將農村低保社會救助和城市低保社會救助分開，單獨 設立科室開展相關業務工作，各司其職、各負其責。各區 市、縣）也成立相應的社會救助管理局 中心），各鄉 鎮）、街道成立社會救助管理所，并配置 相應的專職工作人員和解決工作經費。只有這樣，才能為切實解決農村困難群 眾的基本生活，保障他們的合法權益，維護農村社會穩定，奠定良好的工

40、作基 礎。2.細化家庭收入核算種類，科學制定收入標準。 農村社會救助工作主要以農村當地全體貧困村民為對象，凡家庭收入水平 低于當地最低生活保障標準，缺乏必要的生活資料和服務，生活處于困難的當 地農民都應得到基本生活保障，納入保障對象范圍，依法保障其基本的生存權 益。針對目前農村家庭收入難以核實的實際情況，應按照分類指導的原則，把 農村貧困農民分為絕對保障對象和相對保障對象。絕對保障對象主要包括那些 無生活來源、無勞動能力、無法定撫養人的農村居民，這類農村居民因為不可 逆轉地失去了生存的自然基礎，需要國家和社會對其長期實行生活保障直至死 亡，如“五保戶”、農村“三無人員”等。相對保障主要以因為社

41、會原因或自 然原因而暫時失去收入來源，又在較長時間內難以保障基本生活的農村居民， 如發生自然災害遭受重大損失需要在一段時間才可能恢復生產、生活的農村居 民或重大疾病使其短期內喪失勞動能力而無法獲得生活來源的農村居民等。因 此，需要在全面調查了解掌握貧困農村居民的家庭成員結構、收入水平、生活 費用支出、致貧原因等情況的基礎上，結合當地經濟發展狀況、生活水平和保 障標準，細化農村家庭收入核算種類，因地制宜的制定科學規范的行業收入標 準，分類別、分情況制定屬于保障對象的條件與范圍，為核算農村家庭收入提 供行業收入參考，以便工作人員嚴格按審批程序對申請對象進行家庭收入調查 核實，確保對農村低保家庭收入

42、核算的準確性。3. 科學“民主評困”，確保農村低保客觀公正。調查發現，由于農村低保家庭收入難以準確核實，也沒有一套完整、準確 的核算科目，有些村在對申請對象進行家庭收入核算時，首先是經過初步的家 庭情況查看和粗略的收入評估，最后以“民主評困”的方式來確定其是否享受 低保待遇，這在很大程度上有失救助的公平，某種意義上違背了救助的初衷。 因此，應進一步完善農村低保申請審批制度，村一級要嚴格按照農村居民最 生活保障辦法及實施意見的相關規定，以戶為單位，對申請人家庭收入 狀況和生活水平進行綜合全面的調查評估和上報，科學合理的發揮好“民主評 困”的作用。“民主評困”低保對象是審定農村低保對象的一個重要補

43、充，不 能將其視為主要依據，主要的依據是經過村干部調查和核實后的生活水平和收 入狀況。也就說在確定低保對象的過程中，有“民主評困”是為了確保低保對 象確定的公平、公正，走群眾路線，避免在通過調查核實后漏掉真正困難的農 村居民，而不是“民主評定”。4. 合理制定保障標準，縮小城鄉救助差距。隨著經濟社會的不斷發展，人民生活水平的不斷提高和物價水平指數的不 斷變動，保障標準也應隨之而調整。目前，貴陽市農村低保基本實行的是同一 區 之間更應該避免不同地域差別較大，特別是要避免同一個 生活區域、因戶籍不同而享受不同保障標準的情況。否則就會引起舉家遷移等 一系列社會向題。就保障標準的調整而言，貴陽市已經幾

44、次提標，但實際上都 是被動調整，如近年來的副食品價格一路攀升，在困難群眾的基本生活受到嚴 重影響、難以維持的情況下調整的，顯得有些被動。因此，在保障標準的制定 上，應關注民生、體現社會公平為出發點，建立起真正的保障標準自然增長機 制，確保農村困難群眾基本生活得到有效保障。要切實做好農村困難群眾基本生活的保障工作，課題組認為應從以下幾方 面入手：一是建立科學的生活狀況評估體系。對農村低保家庭吃、穿、電、 煤、子女就學、醫療等基本生活所需費用進行客觀評估，根據本地當年農村居 民人均收入和消費水平增長幅度的比例測算維持基本生活的收入，確定下年度 農村低保標準，建立起真正意義上的自然增長機制；二是建立

45、市場預警機制。 通過市場評估體系，掌握物價動態，對與人民群眾生活密切相關的糧食、副食 品等價格，有關部門應進行預警，制定預案。民政部門根據有關部門提供的對 市場價格波動情況和對農村低保群體生活影響程度，適時給予價格補貼和制定 下年度低保標準，使困難群眾不因市場價格的波動受到大的影響；三是進一步 完善農村臨時救助制度。堅持政府財政主導，確保臨時救助資金來源，對低保 對象、低保邊緣家庭出現臨時性困難時進行有效救助，使農村困難群眾共享經 濟社會發展的成果。5. 堅持“三榜公示”，強化社會監督。從此次調查的情況看，社會監督在農村低保工作中還很薄弱，有些鄉 鎮）雖對申請、審核以及審批后的低保對象進行了公

46、示，但大多是前幾個季度 的名單，而對新增的名單沒有及時上墻進行公示，不利于群眾及時監督。下 步，要進一步完善農村低保政策、低保標準、申請程序的“三公開”制度，加大申請、審核和審批“三公布”制度的落實力度，充分利用低保工作公開欄、舉報箱、舉報電話等形式進行切實有效的監督。區 市、縣）、鄉 鎮）人民政 府及其相關部門、村民委員會都要將有關政策和申請對象名單及生活狀況、 “民主評困”意見、審核審批結果、實際補助水平等內容作為政務公開和村務 公開的重要內容及時上強，向社會公布，接受群眾監督。在此基礎上，探索建 立農村低保督察機制，成立由民政部門牽頭，市委督查室、市政府監察室，財 政、審計、勞動等部門參

47、加的農村低保專職督察小組，定期不定期對區 市、縣）、鄉 鎮）的低保工作進行督察。專職督察工作人員主要查處低保工作中 的違規、違紀問題，查處騙取低保待遇和不應享受低保待遇等問題。低保督察 主要采取抽查入戶核查或接群眾舉報專項督察的方法，入戶核查隨機抽查低保 戶，抽查農村低保工作人員的入戶核查情況。經過督察查實，對采取瞞報家庭 收入、弄虛作假等手段騙取或冒領低保金的，通知相關業務部門取消其低保救 濟，追回其騙取或冒領的低保金。情節惡劣的，處以冒領金額一倍以上三倍以 下的罰款。低保工作人員濫用職權違規辦理“人情保”、“后門保”的給予相 應的黨紀、政紀處分，嚴重的移交司法機關處理。6. 整合部門救助資

48、源，建立農村社會救助體系。 根據農村社會救助工作發展形勢以及經濟社會發展水平，探索強化整合農 村社會救助部門，建立農村社會救助體系。一是機構、隊伍的強化和整合。要借此次機構改革的契機，整合鄉 鎮） 辦事機構，強化鄉 鎮）民政辦機構，充實人員編制。二是建立工作平臺。在鄉 鎮）特別是在村建立綜合救助信息工作平臺， 救助工作仍由各職能部門具體負責，所有的農村社會救助工作都要經過這個平 臺進行落實，做到救助信息共享，一個口子上下。上就是村或鄉 鎮）這個平 臺建立農村困難群眾家庭的經濟收入、家庭生活狀況、就業、就學、醫療等跟 蹤機制，并將掌握的困難情況通過村或鄉 鎮）這個平臺向上級部門反映。下 就是救助

49、部門通過救助平臺進行統一分配資金或物資，避免重復救助和遺漏救 助的現象，使農村社會救助工作更加公開、公平、公正。在此基礎上，通過鄉鎮）這個平臺所反映的跟蹤信息，如就業、就學、醫療、住房、意外事件等 情況，便于上級政府和各職能部門聯合制定相關政策，如就業、醫療、勞務輸 出以及其它方面的扶持和優惠政策，切實解決因就學、醫療等導致農村低保對 象貧困的根本問題，使農村困難群眾盡快走出貧困。三是整合救助內容。將目前的農村低保、五保供養、特困戶補貼、醫療、 教育、扶貧等制度性救助工程，以及臨時幫困、送溫暖等各種臨時性救助工程 加以整合歸并，使整個農村社會救助制度更加簡明和便于操作。如取消五保供 養、特困戶

50、救助、醫療救助、教育救助、扶貧等各類臨時性救助，用最低生活 保障制度統一取而代之。這種整合是在現有的多頭救助工程的基礎上建立的， 并不需要增加財政支出，相反還從根本上避免重復救助、遺漏救助的現象，且 能通過救助的集中統一使用，發揮有限資金的最大救助效應，從而在最大限度 上解決農村困難群眾的基本民生問題。7. 完善低保漸退機制，鼓勵困難群眾自食其力。經調查了解，由于一些困難群眾長期享受低保待遇，造成了依賴思想不斷 滋生，低保制度在一定程度上存在“養懶漢”現象。對此，要按照十七大提出 關于提高城鄉社會救助水平，確保困難群眾基本生活的要求，本著“以民為 本，為民解困”的原則，堅持政府救濟與家庭贍養扶

51、養、社會互助、個人自立 相結合，建立健全農村低保對象就業漸退幫扶機制，鼓勵支持有勞動能力的困 難群眾進行生產自救、勞動自救，盡快走出貧困。對那些有勞動能力而不愿就 業，長期躋身于低保隊伍的農村居民，要加大實施低保制度重要意義的宣傳力 度，讓他們知道實行農村低保并不是僅僅維持低保對象“餓不死”，而是通過 低保制度的有效實施使其恢復獲得生活來源的能力，只有積極就業和勞動，通 過自己的勞動才能脫貧致富。8. 加大敬老院建設資金投入，保障農村五保對象居住需求。堅持以“三個代表”重要思想為指導，按照科學發展觀的要求，結合建設 生態文明城市的總體部署，本著以“以民為本、為民解困、為民服務”為宗 旨，按照“先易后難、量力而行、布局合理、經濟實用”的原則，統一規劃，分類實施，進一步改善敬老院基礎設施，實現五保集中供養率達 50% 以上的目標。一是多渠道籌集建設資金。按照以縣、鄉級財政為主，市級采取“先投 資，后補助”及“以獎代補”的辦法。市級財政主要根據各區 市、縣）經濟 發展狀況、敬老院規模大小、床位數、供養人數等，按一定的比例予以補助， 建立完善市、縣、鄉三級財政分擔的農村五保供養投入機制。在此基礎上，采 取聯系鄉 鎮）的區 市、縣）部門扶持一部分、社會捐助一部分、企業援助一 部分，鄉 鎮）、村自籌物料一部分的方法作為補充，加大敬老院建設資金的 投入；二是充分動員社會力量，大力興辦農