1、 城市災害應急管理體系建設思考 方發達國家早在半個世紀以前就開始研究城市應急管理并建立政府應急管理機構和機制。隨著全球城市化進程的加快， 經濟快速化發展、生態惡化、災害頻發和社會危機和沖突的加劇， 給城市應急管理帶來了持續的新挑戰。因此， 城市災害應急管理作為應急救援管理的重要領域， 受到了特別的關注。西方發達國家從二十世紀七十年代開始，就逐步建立了一體化應急救援管理機制和管理系統。二十世紀九十年代， 應急救援管理機制和系統得到進一步的發展。一、我國城市災害應急管理的發展歷程 2004年5月在我國北京召開的“中國城市經營與發展高峰會”上，城市應急與社會綜合服務系統作為主要的議題之一在大會上引起

2、了廣泛的關注，并對統籌建設內地大中城市社會應急聯動系統的有關問題進行了專門的研討，會議提出并建議我國爭取用三到五年在內地主要大中城市建成城市應急和社會綜合服務系統，實現城市互聯互通和資源共享，并盡可能擴展系統覆蓋范圍。且認為目前我國內地已具備技術及物質基礎，推動信息系統連動建設的時機已然成熟。同年5月22日，國務院辦公廳關于印發省(區、市)人民政府突發公共事件總體應急預案框架指南的函(國辦函200439號)，明確規定了各省市提交應急預案的編制原則、組織機構與職責、預測與預警、應急響應、后期處置、保障措施、宣傳培訓和演習等。這說明我國政府已高度重視應急管理在政府管理職能中的地位，也標志著城市應急

3、管理全面正式納入到城市的常態化管理且進入到一個新的發展階段。具體表現為，在國辦函200439號文出臺前后，各省和直轄市相繼成立了突發公共事件應急委員會、應急管理辦公室、突發公共事件應急處置指揮中心和突發公共事件應急處置總指揮部。該機構的第一責任人基本為省市主要領導負責， 并有常設機構，該機構負責城市應急管理的日常管理工作，同時成立專項災害應急管理指揮部(如抗震救災指揮部；地質災害應急指揮部；消防滅火指揮部；生產安全事故應急指揮部；特大危險化學品事故應急指揮部；防汛抗旱氣象災害指揮部；突發公共衛生事件應急指揮部； 突發社會安全事件應急指揮部； 交通事故應急指揮部；重大、特大環境污染事件應急指揮部

4、等)，這些指揮部門則直接領導為政府對應部門的責任領導。從目前我國各省市建立的應急管理的行政架構來看， 已基本完成了應急管理體制。二、我國城市災害應急管理存在的問題雖然已初步建立應急管理的架構和基本制度，但還存在著以下方面的問題：(一)城市應急管理模式不完善突發公共事件應急管理模式已基本構建， 即應急管理領導體制及機制的框架已基本建立。但長期以來我國政府管理體制所限，普遍形成了條塊分割行政管理體制，并形成了各自為政的單一災害管理模式，不利于統一指揮和調度，因此造成了缺乏統一、協調及有效的應急管理體制和機制，看似各司其職的災害管理體系，在面對重大災害及群災齊發的復雜局面時，卻無法形成統一應急力量，

5、也不能及時有效地配置分散在各個部門的資源，勢必造成救援遲緩、應急低效、信息不暢等的被動局面。因此。需要政府及社會各界研究制定切實能夠形成應急高效、信息暢通、機制靈活的城市災害應急管理模式。目前， 國內業已形成的有一定代表性的管理模式具有以下共性：其一，建立了城市應急管理中樞常設機構，明確了職能權限；其二，基本建立起了城市的應急聯動機制； 其三， 已開展了標準化管理和信息化管理。北京市已構建的大城市應急管理模式是目前比較超前且完善的管理模式之一2004年4月，北京市成立了突發公共事件應急委員會，下設1 3-f-專項應急指揮部，統一領導全市突發公共事件應對工作。委員會主任由市長擔任，副主任按處置自

6、然災害、事故災難、公共衛生和社會安全四類突發公共事件的分工，由分管市領導擔任，市委、市政府秘書長、分管副秘書長、市突發公共事件專項指揮部、相關委辦局、北京衛戍區、武警北京總隊負責人為成員。市政府秘書長為總協調人，市委、市政府主管副秘書長配合，市委、市政府辦公廳主管副主任協助，協調突發公共事件應對工作。委員會下設辦公室，作為日常辦事機構。辦公室設在市政府辦公廳，加掛市應急指揮中心牌子。市應急指揮中心備有指揮場所和相應的設備設施，作為突發事件發生時委員會的指揮平臺。委員會聘請專家顧問組成市突發公共事件專家顧問組，整合與各類突發公共事件處置有關的各領導小組、指揮部，建立健全各類突發公共事件專項指揮部

7、，補充其職能、強化其作用、規范其名稱，完善應急體制。 各區縣建立相應的突發公共事件工作體制和工作機制。區縣成立突發公共事件應急委員會，委員會辦公室設在區縣政府辦公室。各突發公共事件專項指揮部、相關委辦局和區縣按照“統一指揮、分級負責、資源共享、條塊結合”的原則，開展突發公共事件應對工作。為構建北京市應急管理信息化平臺，北京市充分利用多年來信息化建設和科研的成果，建成了功能齊全、系統完善、便于指揮的技術支撐系統，并實現了信息共享：依托北京市電子政務專網，與各應急專項指揮部和各委辦局建立起信息溝通渠道；接入了公安信息網和因特網；初步整合了氣象、公安和遙感影像等信息資源等等。北京市政府面將這些已有的

8、數字集群無線通訊系統、城市圖像監控網絡、有線電子政務專網和業務管理信息系統等相關資源進行整合，盤活了大量過去已經建成的信息化基礎資源，迅速建設起具備六大功能的市級應急指揮平臺。 必須看到北京在應急體系建設方面還存在的問題。如自然災害應急管理體系尚未完全建立；各災害管理部門問協調和配合的應急措施尚不完善；各種災害及其次生災害的預報準確率、精度和時效不高；預報預警作業流程和業務服務規定尚未真正建立；各種自然災害及其次生災害預警發布的覆蓋地區存在空白，特別是易受災害影響的農村和山區；災情收集上報工作薄弱，各部門問的信息共享機制尚未建立，也很少進行災情的獨立和綜合調查；各種自然災害及其次生災害的災前、

9、災中和災后評估工作尚未建立等等。北京市城市應急管理體系模式的建立和存在的問題，其實也必將是其他各省市今后面臨的問題。(二)城市應急管理機制不健全機制的建立， 一靠體制， 二靠制度。有了完備的機制， 才可保證城市應急管理的有效運轉。在我國業已完成的應急管理體系情況看， 已具備了一定的應急管理能力和運行機制，如責任機制、決策機制等，但大部分的機制尚未建立，要達到應急管理的真正目標管理水平，尚有很大的距離，任重而道遠。(三)城市應急管理理念不科學所謂科學管理，一般遵循四大原則， 即管理行為科學原則；科學選擇員工原則；協同合作原則； 責任劃分原則。城市應急管理是一個龐大而復雜的管理系統，是考驗政府管理

10、水平的風向標。須借助科學管理手段、理念和管理技術、管理隊伍、協同合作管理且責權清晰等才能使此龐大的管理系統正常、有效的運轉。對現行行政體制下的城市應急管理體系，需采用科學的管理制度、運行機制、責任體系劃分、協同管理信息技術平臺等進行全方位構建， 以期采用科學的管理理念和手段來保證此復雜管理體系的高效、協同運轉。(四)城市應急管理系統不完備科學的應急管理理念是應急管理實現科學化的基礎， 要真正實現城市應急管理的科學化，需要有完備的城市應急管理信息系統作為科學化的關鍵平臺。我國目前城市應急管理系統的建立只是剛剛開始起步。城市應急管理系統業務功能的實現主要依賴城市應急管理信息系統(em i s)。e

11、m i s包括信息資源共享系統、應急業務處理系統、應急管理決策系統、數據庫系統、安全管理系統、gi s管理系統、災害評估系統、預警預報系統、監控系統、應急預案管理系統、信息發布系統等。該系統是多種系統的集成。顯然是一個龐大而復雜的系統，對其建立并逐步完善需要一個過程。 從系統功能上，em i s可以劃分為五層面：核心層：主要指政府應急決策中心的決策支持系統以及專業應急指揮中心的指揮調度系統。資源管理層：應急指揮需要許多應急資源，應急資源分為服務(應急)資源和信息資源。通訊層：通訊層聯結指揮中心、應急處置分中心及與現場指揮等。協助力量層：包括相關應急機構力量， 如氣象局、消防、醫療、交通、電信等

12、提供相關資源和信息。處置力量層：進行突發事件應急處置的實力，如消防車輛、巡邏車、搶險車輛、醫療隊伍等。要建立完備的e m i s信息系統，需要我國各級政府和社會力量通力合作。在em i s信息系統的建立水平方面，目前上海、北京等省市已走在了全國前列。(五)應急預案的可操作性待檢驗目前，我國各省市都制定的應急總體預案和部分專項預案。在這些預案中也較詳細地對災害發生時的責任體系、應急方案、災害恢復及災害評估等方面有了較明確的規定，但有些應急預案最大的缺陷就是沒有通過演習或災害實際災害發生時的檢驗，缺乏可操作性， 如遇突發事件難以有效應對。基本上是一項停留在制度層面上的預案。另外， 應急預案還缺乏必

13、要的靈活性和動態性。(六)城市災害應急指揮通信系統不適應城市災害應急本身就決定了需要以最快捷的速度來應對在城市中發生的任何災害，這勢必要求城市災害應急分指揮通信系統應該是目前各種先進通訊技術手段的聚集系統，包括有線通訊無線通訊、影像視頻、固定移動、實時動態等多種類、多渠道的高科技通訊系統的整合體。同時，應確保應急指揮災害應急管理總系統和各分系統之間、總指揮部與各分指揮部之間、各分指揮部之間、城市應急接處警平臺和各應急指揮中心之間以及現場信息應急通信暢通，否則，應急指揮與管理很難做到快速、準確、及時。(七)城市災害應急裝備與技術手段落后我國的應急救援裝備普遍存在數量不足、技術落后和低層次重復建設

14、等問題， 即時在我國已經非常完善的公安消防系統，在相當一部分城市存在應急裝備和器材數量不足、技術手段落后的現象，就更不用說裝備針對性強、特殊專用的先進救援設施。這些現象的存在一方面跟政府資金困難有關，但更重要的跟政府對城市應急救援的認識和重視程度有關。(八)城市災害應急管理缺乏整體合力該問題是我國應急管理體系存在諸多問題的一個客觀反映。條塊分割的政治體制和各自為政的管理模式是造成城市災害應急管理缺乏整體合力的關鍵之一。近年來我國災害應急管理機構的構建是重塑該管理體系的重要契機，是全面提升我國城市災害應急管理整體合力的機遇。三、我國城市災害應急管理體系的重構所謂重構(reconstructiol

15、1)，就是根據系統的目標，對已有的制度、體制和模式等進行重新構建，使其更具科學性和合理性。(一)我國城市災害應急管理體系重構的必要性如上所述， 日益頻繁的各種災害事件對城市災害管理提出的挑戰和需求，客觀上要求城市災害應急管理要能應對這種已逐步成為城市常態化管理的各種應急事件。另外，我國城市災害應急管理存在諸多的問題， 與我國目前城市災害應急管理模式、管理機制、責任體系、法律法規、應急預案、應急管理信息系統等的不完備性有密切的關系。同時，城市災害的發生，往往對居民的生命及財產安全帶來巨大的損失，如汶川大地震等，為了真正落實政府執政為民的宗旨，最大程度的減少災害給人民帶來的災難，我國城市災害應急管

16、理重構的必要性是顯然的。(二)城市災害應急管理體系的重構主要指管理模式、管理制度及管理機制等方面的重構。就管理模式而言，鑒于城市災害應急管理在城市管理中的地位， 目前已構建的管理模式具有一定的共性，具體呈現為：第一， 已構建了城市應急管理的層次和網絡管理結構， 明確了各自的職能權限，設置了專門的應急管理機構，一般由主管最高行政領導擔任負責人，能做到統一領導、統一協調和統一調度等。第二，已初步構建了城市的應急聯動機制，具備了統一接警、統一指揮、資源共享、快速反應、聯合行動的能力。第三，各省市已基本完成了應急總體預案和專項應急預案。第四，條件具備的省市已經搭建了應急管理信息系統框架和部分功能。應該

17、說以上管理模式是我國政府初步重構了城市應急管理的框架模式，各省市需結合本地區的情況進行更具針對性構建，包括應急管理制度和管理機制的構建。管理制度和管理機制的重構是對管理模式重構的兩個主要方面。具體地講，城市應急管理機制包括責任機制、決策機制、災害預警機制、災害評估機制、聯動機制、協調機制、信息溝通機制、資源(含信息、物資等資源)共享機制、財政機制、法律機制、培訓和演練機制、全員參與機制等管理機制。要建立完善的城市應急管理體系，需在完善上述機制方面進行大量的工作。(三)城市災害應急管理責任制的重構在我國現行行政管理體制下，執行力不足是政府機構常見的管理問題之一， 其主要原因則與責任界定不清、相互

18、推諉有直接關系，故制訂并界定完善的城市應急管理責任體系是提高其管理效率和執行力的關鍵環節之一。(四)城市災害信息管理系統的重構城市災害信息管理系統的重構，主要指兩個方面的重構：一是應急管理信息網絡的重構；二是指應急管理信息系統功能應用軟件的重構。關于應急管理信息網絡的重構，首先，我國主要大中城市目前已建立了電子政務專網，這為城市災害信息管理系統的重構提供了必要的基礎；其次，各省市已基本建立了專項災害信息管理系統，包括地震、防汛、交通、公共衛生、消防等，這為各單項災害信息管理系統的整合為綜合性的城市災害信息管理系統提供了關鍵的基礎。也就是說，要充分利用網絡下的分布式技術重構原有不同城市災害應急管理系統的服務模式(包括指揮模式、信息共享模式、決策模式等)，同時城市應急聯動系統也將重構為以網絡和空間信息技術的集成應用為支撐的分布式緊急響應救援系統。關于應急管理信息系統功能應用軟件的重構，其目的把應用多智能體系統(mu1ti-agent system