1、政府購買公共服務的內涵與動因 . , .第 卷第 期 湖 北科 技 學 院 學報 年 月 . 文章編號: ? ? ?政府購買公共服務的內涵與動因王春婷華中師范大學 管理學院,湖北 武漢摘 要:發端于英美的政府購買公共服務已經成為一種世界性的制度安排,是提高公共支出質量與創新公共服務的重要舉措。我國內地對政府購買公共服務的探索尚處于起步階段,對什么是政府購買公共服務,為什么要推動政府購買公共服務的認識存在差異。本文首先分析了政府購買公共服務的內涵,探討了這場變革的動因,期望有助于我國政府購買公共服務的理論研究與實踐。關鍵詞:政府購買;公共服務;內涵動因中圖分類號:. 文獻標識碼: 一、政府購買公

2、共服務的內涵及相關概念辨析 組織或其他政府部門等各類社會服務機構都是政府的購買一政府購買公共服務的內涵對象;從政府購買的方式來看,政府購買分為兩種方式:直政府購買服務 ,在美接購買與間接購買。政府與非政府組織以合同出租的方式國被稱為購買服務合同或合同外包。理論界對政府購買公確定購買關系,稱之為直接購買。而政府分別采用對公共共服務的相關表述很多,有的學者認為“公共服務購買,是服務消費者和公共服務供給者進行補貼的方式,稱之為間政府 公共部門 與私人部門之間簽訂購買協議,由政府出接購買。其中政府補貼有兩種方式:一是補助,即給生產者資,將涉及公共服務的具體事項承包給私人部門的行服務供給者 的補貼;政府

3、通過向服務供給者給予補貼來為。”?有的學者認為“購買是指政府將原來直接提供的公增強其提供公共服務供給的能力;二是憑單制,即給公共服共服務事項,通過直接撥款或公開招標的方式,交給有資質務消費者的補貼;政府圍繞特定物品或服務向特定消費群的社會服務機構來完成,最后根據擇定者或者中標者所提體實施的補貼,持憑單制的消費者有更多的自由選擇權。供的公共服務的數量和質量,來支付服務費用。” 有的學從政府購買的手段來看,政府主要通過公開招標或有限招者認為“政府購買服務包含如下元素:政府購買服務的委托標和直接撥款或稅收優惠、提供場地等的手段來購買公共主體是政府,受托者是營利、非營利組織或其他政府部門等服務,采取哪

4、種手段是由購買的公共服務范圍來決定,有的各類社會服務機構,表現為一種通過政府財政支付全部或部門費用的契約化購買”行為;政府以履行服務社會公眾的 公共服務適合招標,而有的公共服務則適合直接撥款或減責任與職能為目的,其購買對象則是服務與公眾的公共服 免賦稅等其他手段;從政府購買的權責關系來看,政府購買務;政府承擔財政資金籌措、業務監督及績效考評的責公共服務并非將公共服務提供權完全交由非政府組織,也任。” 有的學者從社會福利的角度出發認為“政府購買服不是政府責任轉移,而是政府供給公共服務具體方式與機務是指政府在社會福利預算中拿出經費,向社會各類提供制的轉變,是政府部分決策權的下放,政府將公共服務具體

5、社會公共服務的社會服務機構,直接撥款資助服務或公開生產過程讓渡給市場,并對公共服務的實施過程進行監督招標購買社會服務。”管理對實施效果承擔最終責任,而非政府組織承擔合同的筆者認為,政府購買公共服務的內涵,可以從購買的目違約責任,即政府依靠市場組織和第三部門進行生產,將公標、對象、方式、手段、權責關系等方面綜合考察政。從政府共服務的提供與生產分開,在公共服務生產領域引入競爭購買的目標來看,購買首先意味著重新界定政府與市場的機制,政府職責在于確定購買公共服務的范圍、數量、標準、功能,改變公共服務的供給機制,其主要目的是減少政府開選擇公共服務承辦 出售方 、監督公共服務生產過程、評支,節約成本,提高

6、公共服務供給效率。從政府購買的實質估公共服務的效果。來看,政府購買是在公共服務領域打破政府壟斷地位引入二政府購買公共服務的幾個重要概念辨析競爭機制,把非政府組織的管理手段、方法、技術與專業化.政府購買公共服務與政府采購的優勢引入公共服務之中,依靠市場組織和第三部門進行很多人認為政府購買公共服務就是政府采購,事實上,生產,讓非政府組織參與到公共服務的供給。從政府購買的對象來看,政府是公共服務購買的主體,而營利、非營利 政府購買公共服務并等同于政府采購,目前針對采購法收稿日期: ? ? 第 期 王春婷 政府購買公共服務的內涵與動因具體操作的政府采購品目分類表中所列舉的十大類服 成本收益。因此,對以

7、低成本、高效率為核心的公共服務或公共財政支出有限、不涉及社會公平公正的公共服務,應當務項目都是針對政府部門提供的行政后勤和輔助性服務,而沒有把針對公眾提供的公共服務納入其中。筆者將從政 考慮向營利性組織購買,如垃圾清理、公園維護等。與營利府購買與政府采購的相同點與不同點兩方面加以分析探 性組織相比,社會組織具有非營利性特征,以社會公益為宗討。對于政府采購的概念,政府采購法的定義是:“政府 旨和使命,對公眾需求回應性更高,能夠滿足多樣性和異質采購,是指各級國家機關、事業單位和團體組織,使用財政 性的公共需求,特別是弱勢群體的需求。所以對于公共性較強、與社會公正、社會和諧相關的公共服務,特別是社會

8、性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。” 領域的服務向社會組織購買公共服務更能保證公共服務提政府購買公共服務與政府采購的相同點:第一,公共 供的公共性和品質,如社區服務、殘疾人服務等。性和非營利性。無論是政府購買還是政府采購,都是以政 .政府購買公共服務與公共服務民營化很多人認為政府購買公共服務就是公共服務民營化,府為主體進行購買活動,政府活動本身并不以營利為目標,其公共性體現在兩個方面:一是資金來源的公共性,即來源 其實不然。盡管兩者都是以打破政府提供公共服務的壟斷于以稅收為主的財政收入;二是目標的公共性,即政府采購 地位,在公共服務領域引入競爭

9、機制,利用市場與社會的高與政府購買的項目并非為私人服務,而是間接或直接地為 效率、低成本優勢為公眾提供更優質、更廣泛的公共服務,公眾提供公共服務。第二,經濟性。政府采購與政府購買 滿足公眾需求為目標,以創造競爭的環境為成功的關鍵,以都是以競爭締約的形式將公共物品的生產過程讓渡給市場 公私間的合作為手段,以非政府組織為購買對象,但是政府購買公共服務并不是公共服務民營化。政府購買公共服務與社會,其經濟性指追求低成本、高效率的目標。第三,平等性。在政府采購與政府購買過程中,政府與公共物品出 僅僅是指原來由政府提供的公共服務外包給其他部門,政售者之間處于平等地位,必須遵循市場交易的一般原則。 府以購買

10、的形式獲得,而公共服務民營化的內涵更廣泛,其政府購買與政府采購的不同點:第一,主體不同。政府 表現形式更多樣。政府購買公共服務的主要方式是合同承購買公共服務的主體主要是指履行政府職能提供公共服務 包、憑單制與政府補助;而公共服務民營化是重新界定政府的政府部門,而政府采購的主體除政府部門外,還包括事業 與市場的關系,其表現形式不僅包括合同承包、憑單制與政單位和團體組織。第二,范圍不同。政府購買公共服務以 府補助,還包括政府出售、無償贈與、政府淡出等形式。為公眾提供公共服務為目的,而政府采購的范圍更大,不僅 二、政府購買公共服務的動因包括服務類,還包括工程類與貨物類。第三,規模不同。從 “政府購買

11、”在西方國家更多地被稱為“合同外包”,其政府采購的規模來看,無形公共服務類的購買比較低,根 推動力量是多元的復雜的,各國的情況不同,其推行政府購買的動機也不盡相同,而且它是隨著時間的推移、政治、經據財政部網站發布的 年全國采購項目數據, 年全國政府采購貨物類規模為 . 億元,占采購總規模的 濟、社會環境的變化而不斷變化的。政府購買公共服務并%;工程類采購規模為 . 億元,占采購總規模的 不單是政府管理職能、管理方法、手段與技術的小幅度變%;服務類規模為 . 億,占采購總規模的 %。 這 化,而是對政府與市場、社會關系的重新定位與根本性調說明政府購買公共服務的規模小、資金欠缺,而政府采購的 整。

12、現代組織理論認為,任何組織的變革都是組織依據外規模較大,資金更為充足。第四,法制環境不同。政府采購 部環境和內部情況的變化,及時調整并完善自身的結構和有相應的政府采購法作為法律依據,而政府購買公共服 功能,以適應生存于發展的需要。公共服務供給方式的變務尚未納入法定程序,相關法律制度不健全,政府購買公共 革也是如此。服務的法律依據只能以政府采購法中關于公共服務類 一西方國家公共服務民營化的動因的采購條款為準。 西方國家公共服務供給方式的變革主要是指公共服務.政府購買服務與政府向社會組織購買公共服務 民營化,其實質是在公共服務提供過程中引入競爭機制,利目前學術界很多學者將政府購買公共服務等同于或直

13、 用市場與社會的高效率、低成本優勢為公眾提供更優質、更接默認為是向社會組織購買。然而政府購買公共服務與政 廣泛的公共服務,滿足公眾需求。薩瓦斯從現實壓力、經濟府向社會組織購買公共服務并非是一個完全等同的概 推動力、意識形態動力、商業動力、平民主義等方面分析公念。 政府購買公共服務的對象既可以是社會組織,也可以 共服務民營化的推動力 :.現實壓力:人們對更好、更高效政府的追求是民營化是營利性組織或其他政府部門,還可以是個人。從我國公共服務實踐來看,政府向企業所購買的數量和規模遠遠超 的現實壓力,因為民營化是改進政府機構生產率的根本戰過了向社會組織購買服務的數量和規模。【 因此政府購買略之一。它能

14、夠引發私人產權、市場和競爭的力量,迫使公的對象不僅限于社會組織,還包括個人、營利性組織或其他共部門雇員與私人簽約者展開競爭,從而為公民提供更有政府部門。政府如何選擇購買的對象是由公共服務供給主 效率的服務。民營化如果實施得當,會導致公共服務效率體的性質及公共服務本身內容決定的。營利性組織具有天 的大幅度提高,同時會保持甚至改善公共服務的水平與質然降低交易成本的機制與動力,基本沒有官僚等級制的束 量。.經濟推動力:隨著個人經濟力量的增長,更多的公民縛和制約,在管理和運營上比較靈活,以營利為目的,追求可以管理自己的事務。消費者對教育、醫療、住房、退休保高效率、低成本,特別是通過專業化、規模化生產來

15、實現其 湖北科技學院學報 第 卷障及其他物品和服務的支付能力日益提高,他們對這些服 空前的提高。同時公眾對公共衛生、公共醫療、公共教育等務的需求超出了政府的提供能力,而經濟因素正在減少人方面的服務提出了更高的要求。另一方面,政府重復生產、們對政府物品和服務的依賴,使他們更樂于接受民營化方 供給效率低下,造成公共服務供給不足,又缺乏合理的公共式來滿足需求。 服務分配與遞送機制,使得弱勢群體和地區無法均等的享.意識形態動力:在意識形態領域,自由、正義和效率受到公共服務,造成基本公共服務不均衡。政府購買公共都必不可少,它們代表著不同甚至有時相互沖突的目標,相 服務為上述問題提供了重要的解決途徑,非政

16、府組織提供互之間密切聯系。無論是古典自由主義、新保守主義,還是公共服務往往以公眾需求為導向,專業化、低成本的生產減自由至上主義都將崇尚個人自由與民主,并將其視為最高少了公共資源浪費,提高了公共服務供給效率,解決了公共價值,追求更少的政府,認為政府規模和權力過大,對公眾服務需求與供給之間的矛盾;與此同時,由于許多社會事業生活干預過多,對民主構成威脅,政府的政治決策較市場決通常向非營利性社會組織購買,促進了社會組織迅速發展策更不值得信賴。而民營化能減少政府的作用。 壯大,提高了弱勢群體享受公共服務的效率。.商業動力:對民營化的進一步支持來源于商業利益。 .基于公民社會發展的需求:促進民主治理是推動

17、社政府開支是經濟的重要組成部分,商業利益追求者的目標 會主義民主政治和政治文明建設核心內容。隨著民主政治是更多的商業機會,即政府開支更多地轉向私營企業,以賺的發展,中國社會經歷的由“單位社會”向“公民社會”轉型取更多利潤。 的整體性變遷,非政府的民間組織對公民參與的組織協調.平民主義動力:平民主義者既反對大政府,又反對大 正在變得越來越重要。通過民間組織這個平臺實現公民的商業集團,主張地方性機構和賦權于人民。平民主義者有 有序參與,不僅可以減少政府的政治成本,更能體現公民的兩個核心主張:一是公眾對公共服務應擁有更大的選擇權, 主體性,更能表達民意,更能激發公民的參與熱情,發揚民而不是對官僚機構

18、過分依賴;二是更大程度上依靠鄰居、公主精神,通過民間組織所提供的公共服務更能滿足公民的民組織和自愿團體,從而樹立社區感。同時削弱公共和私 需要,提高公共服務的供給效率。換言之,民間組織是政府營部門官僚的權力。與公民溝通的一座重要橋梁,面對公民益增長的多樣化二 我國政府購買公共服務的動因 需求,政府的供給能力已很難滿足,需要更多的借助以民間.基于公共服務成本、質量與效率的需求:政府購買公 組織為主體的公民社會的力量。當前,中國社會雖然已經共服務的首要動因基于降低公共服務成本、提高公共服務 初步完成從單位社會向公民社會的轉型,但是,我們還處于質量與效率的需求。傳統的政府壟斷式的供給模式存在兩 公民

19、社會的入門水平,從民間組織自身看,良莠不分、管理個問題:一是由于政府是公共服務唯一的供給主體,缺乏降 失范、方向不明、合法的與非法的并存、體制內的與體制外低產品服務成本、提高服務效率與質量的內在動力,政府并的并存、有形的與無形的并存、與政府合作的與政府抵抗的不了解公眾需要哪些公共服務,往往憑借主觀臆斷決定公 并存等許多問題,這與公民社會的發達國家模式還有很大共服務的項目,造成有限的公共資源大量的浪費;二是由于 的差距,與公民社會的理想境界相距甚遠。 因此需要發展在公共服務提供的手段上,比較偏愛行政手段,對經濟和法 公民社會,提高公共服務的質量。從各國改革的經驗看,政律手段不夠重視,這使得行政機

20、構重疊,辦事環節多,政府 府通過競爭方式將公共服務的生產職能轉交給非政府組織的大量精力不是為公眾提供滿意的公共服務而是用來應付 企業與社會組織 ,不僅可以降低公共服務的成本,減輕龐大的行政組織所帶來的自身問題,偏離了其為公眾服務 政府自身的負擔,還可以提高公共服務的質量,實現公共資的本質,造成了公共服務的成本高、質量差、效率低下。美 源的最大價值。國民營化專家薩瓦斯認為:政府提供公共服務通常成本高 .基于民主與和諧社會發展的需求:實現社會公平正而質量差、效率低,其原因并不是政府部門雇員的素質比私 義是發展社會主義民主政治的重大任務,是中國特色社會營部門雇員差,問題的實質不在于公營還是私營,而在于壟 主義的本質要求,是促進