外資并購國有企業的稅收問題及對策一、外資并購國有企業的稅收政策和稅收法規方面存在的問題(一)關于外資并購的稅收政策問題1、外資并購政策不平衡導致稅收的不公平。根據有關外資并購法律法規的規定,外國投資者通過收購企業的產權、股權、資產、債權或增資擴股等方式并購國有企業、設立外商投資企業的,只要外國投資者在并購后所設的外商投資企業中的出資比例不低于25%,即可享受外商投資企業的待遇,而按我國現行的稅收法律規定,外商投資企業可享受包括優惠稅率、減免稅、再投資退稅在內的眾多稅收優惠。這意味著國有企業通過并購嫁接外資后能享受到一系列稅收優惠政策。這種政策實際上導致了內資企業無法公平地參與并購活動。除了在內外資并購方面反映稅收政策的差別外,在外資并購的不同形式之間也存在差別。根據2002年證監會、財政部和國家經貿委聯合發布的關于向外商轉讓上市公司國有股和法人股有關問題的通知,上市公司國有股和法人股向外商轉讓后,上市公司仍然執行原有政策,不享受外商投資企業待遇。這就是說,向外資轉讓國有股和法人股的公司,不論轉讓后外資在公司中的股份有多少,只能按內資企業待遇納稅,稅負上要遠高于外商投資企業。這樣規定,也許在政策層面上有特定考慮,但是從稅收角度來說,顯而易見是不公平的。再進一步分析,再投資退稅的稅收優惠政策對不同的外資并購方式來說也存在差別。按現行稅法規定,外商投資企業中的外國投資者,將其獲利投資于該企業、增加注冊資本、經營期不少于五年的,可退還再投資部分已納所得稅的40%。又規定,外商投資企業中的外國投資者用所獲利潤投資其他外商投資企業,也可享受再投資退稅40%的待遇。但是,根據國家稅務總局2002年7月17日發布的關于外國投資者再投資退還企業所得稅有關問題的通知,外國投資者用所獲利潤直接用于投資舉辦其他外商投資企業享受再投資退稅40%的規定,必須是直接用于再投資新辦其他外商投資企業,且其再投資構成新企業的注冊資本,或者是直接用于再投資增加已存在外商投資企業的注冊資本。無論是“再投資于該企業,增加注冊資本”還是“直接用于再投資增加已存在外商投資企業的注冊資本”,實際上都屬于“增資擴股并購”,可享受再投資退稅優惠,但是,“外國投資者將從外商投資企業取得的利潤,再投資購買其他投資者在已存在企業的股權,未增加該企業的注冊資本和經營資金,不得享受再投資退稅的優惠”。由此可見,外資通過股權收購或資產收購方式將在華投資獲利用于在中國境內再投資不享受有關退稅的優惠。2、稅收政策滯后于外資并購政策,造成兩者之間的不協調。2002年3月,我國發布了新的外商投資產業指導目錄,新目錄把外商投資項目分成鼓勵、限制、禁止和允許四大類,但是在稅收政策上,卻沒有相互呼應。按我國現行的外商投資企業和外國企業所得稅稅法規定,給予外商投資企業的稅收優惠是按區域或地理位置劃分,而非按產業規定。這種按地理位置劃分的稅收優惠政策本身體現的產業政策導向存在滯后性和不科學性,不能為外資并購活動提供很好的鼓勵和刺激作用。(二)關于外資并購的稅務處理問題并購是一項復雜的經濟活動,特別是外資并購國有企業,既涉及外資背景,又涉及國有企業的特殊背景,相對而言,我國目前關于外資并購的稅務規定顯得過于偏重原則性,對并購中可能出現的許多具體問題沒有考慮,因此,在操作中難免會留下一些漏洞。1、應稅并購和免稅并購同時并存,容易誘導企業進行避稅型并購,既造成國家稅收利益的損失,又扭曲企業的并購行為取向。并購理論中的納稅同效應觀點認為,企業通過并購可以使避稅得到很好的利用,即使是為了其他目的而進行的并購,人們也會采用高速交易方式以在遵守稅法的前提下盡可能地獲取稅收利益。我國稅收規定中應稅交易和免稅交易并存,給企業利用并購活動避稅留下了空子。免稅并購對被并購公司股東來說,可以獲得遞延納稅的好處,即并購交易所得要遞延到被并購公司股東將取得的股票轉讓時才實現;對于并購公司來說,則可利用被并購方的稅收特點,進行虧損結轉等。所以,各國對于免稅并購在并購動機、持續經營、支付手段等方面都有嚴格規定,而我國在這方面的規定幾乎是空白。此外,對在外資背景下并購活動的復雜化所引起的相應稅收問題,我國稅收法規也沒有做出明確規定。如,在免稅合并中,對是否禁止使用二級子公司沒有規定:存續公司必須直接由外國投資者自己擁有還是允許由外國投資者的二級子公司擁有?對此如果不做限定的話,投資者就可能將被合并企業或執行并購的子公司的股票配置到任何層次的子公司中,經過復雜的資本運作獲得利益。2、稅務處理的規定不夠明確和嚴謹,不利于規范外資對國有企業的并購活動。 (1)對應稅交易的規定不明確。特別是對以實物資產交換股權,要求被并購企業按公允價值轉讓處置全部資產,計算資產的轉讓所得,依法繳納所得稅。這一規定,從表面上看是合理的,但是在實踐中存在兩個問題:第一,以實物資產交換股權。被并購企業收到的是股權而不是貨幣所得,雖然收到的股權也可按公允價值計算出資產的轉讓所得,但企業的實際納稅能力并未增加,此時的所得實際上是資產評估的增值,無法納入應納稅所得中計算征稅,所以,被并購企業的納稅義務只能遞延到被并購企業股東將股票轉讓、取得轉讓溢價時實現。這時,從稅務上把以交換股權為主要特征的企業合并和企業整體資產轉讓定為應稅交易,沒有實際意義。所以,在其后的條款中,又同時規定并購支付額中非股權支付額不高于所支付股權票面價值的20%時,可不確定資產轉讓所得。這樣,在條款的表述上又容易含糊不清,對并購活動產生誤導。第二,這一規定沒有考慮國有企業并購重組的特點。對于國有企業來說,由于其所有權虛化,所以,當國有企業的全部資產和負債以合并或整體資產轉讓方式轉移給并購企業后,原有企業不復存在,此時股權實際上歸國家或政府持有。在這種情況下,即使是存在資產轉讓所得,納稅主體是誰卻不明確。顯然,作為終極所有者的國家或政府或政府授權的資產管理公司,是不可能作為該筆資產轉讓所得的納稅人的。(2)應稅并購的收益確認時間規定不明確。一些較大規模的并購涉及巨額資金,多數不可能一次全部付清,需采取分期支付。從我國現行規定來看,這是允許的,最長可延至一年內付清。但是,對轉讓資產或股權的企業來說,如何確定其應稅收益的時間卻沒有明確規定。根據企業所得稅暫行條列,納稅人應納所得稅額的計算,以權責發生制為原則,但同時又規定以分期付款方式銷售商品的,可以按合同約定的購買人應付價款的日期確定銷售收入的實現。那么對資產轉讓業務是否也是這樣呢?3、稅務處理的規定未能與并購會計核算方法很好銜接,不利于推動外資對國有企業的并購活動,不利于加快國有企業重組的步伐。按國際慣例,企業并購的會計核算方法主要有購買法和股權聯合法。我國的會計準則規定企業合并采用購買法進行核算。但由于稅務處理上允許應稅交易和免稅交易并存,當并購企業以80%的股權支付并購金額時,可不確認或暫不計算確認資產轉讓所得,并購企業以原賬面凈值為基礎確定并購成本。這樣的規定給并購企業的會計處理帶來困難:被并購企業投入的資產按公允價值或評估價值折合股金,反映股東權益,但卻按賬面凈值記賬,其公允價值超過原賬面價值的增值部分該如何處理?(三)關于外資并購國有企業中的稅收管理問題在外資并購國有企業的實踐中,由于利益的驅動,加之我國現行企業并購的程序不規范,約束機制還未健全,出現了一些企業借并購之機,通過各種手段損害國家稅收利益的現象。1、采取“金蟬脫殼”方式進行資產重組,轉移欠稅。外資并購國有企業時主要選擇效益好的企業或者企業中的優質資產。而一些地方政府和企業為了迎合這種要求,把優質資產剝離出去進行并購重組,而把劣質資產、債務、欠稅留在原企業。剝離后的企業根本不具備清繳欠稅的能力,只能長期拖欠。2、對被并購企業的資金清償管理程序不規范。從法定程序來說,企業進行資產重組后,其資金清償應按“稅、貸、貨、利”的程序進行。在我國關于利用外資改組國有企業的法規和規章中,規定了資產清查、債權債務清理的要求和程序,但沒有關于欠稅的清理要求。因此,在實踐中,往往是貸款或其他債務優先,稅款反而沒有著落。而且稅務部門往往不參與并購過程,因此很難從正常渠道獲得企業并購的全部信息,只能被動地等待清償。而一旦并購結束,原企業注銷,對其法律約束力隨之失去,國家稅款也就付之東流。3、借并購之機,多報資產損失,侵蝕所得稅稅基。有的國有企業在并購資產清理中,利用多報財產損失、壞賬和呆賬的做法,以達到甩“包袱”的目的;而有的則是把資產重估的增值直接增加資本公積,沒有按規定沖銷歷史包袱,結果侵蝕了企業所得稅稅基,造成國家稅款的流失。二、外資并購國有企業對我國稅制結構提出的挑戰 隨著外資并購國有企業的白熱化,我國現行稅制中一些深層次的結構性問題也凸顯出來。1、內外兩套所得稅制并存,造成資本因國籍、投資方式或投資規模的不同而享受不同的稅收待遇,企業間稅負不平,不利于外資并購活動的正常開展。按我國現行稅制,內、外資企業適用不同的所得稅,對外資的優惠在短期內可以在一定程度上起到吸引外資的作用,但從長期看,可能會損害市場功能的正常發揮,阻礙國內資本的健康成長。2、對證券交易的征稅制度不完善。目前,外資在我國的并購活動很主要的一個內容是對上市公司的并購,這必然會涉及到股票的轉讓問題。我國目前對股票交易是按交易額征收千分之二的印花稅,就稅率本身而言并不高,但對于大規模的企業并購,就可能導致巨額的稅收負擔,增加企業并購的成本。對于股票轉讓所得的征稅,從性質上說屬于資本利得的征稅范圍,而現行稅制是視為投資所得并入企業的營業利潤一并計算征收的。這是因為我國在制定內、外資兩個企業所得稅時,產權市場尚未建立,企業的產權交易和資產交易處于停滯狀態。所以,對資本利得或損失的稅務處理基本上未作特別規定。隨著現代企業制度的建立,國有企業資產重組、企業并購活動的發展,企業產權交易日益頻繁,對資本利得的征稅問題也日益突出。就企業并購活動而言,其資產轉讓或股權(股票)轉讓的所得基本上是屬于資本利得的范疇。西方國家通常要把資本利得分為長期資本利得和短期資本利得,對長期資本利得給予稅收優惠照顧,以示對投資和投機的政策區別,并規定企業取得的當期資本交易中的凈損失只能沖減其從該項資本交易中取得的收益,而不得沖抵企業的其他正常營業利潤。西方國家的這一規定對企業并購來說,其意義在于能更有效地對戰略投資者的并購行為給予鼓勵,特別是對上市公司的并購來說尤其如此,而這一點我國現行稅制還未充分考慮。三、完善稅收制度,促進外資并購1、統一內外資企業所得稅。引進外資或利用外資來重組國有企業,目的是為了加快我國經濟市場化的進程,但如果因此而忽視了內資在我國經濟發展中的作用,就得不償失了。所以,有必要重新審視我國利用外資的政策。經過多年的改革和發展,我國的市場環境已有了很大改善,當初利用外資的很多條件因素已發生了很大變化。在這種情況下,重新調整我國的利用外資政策,取消外資的“超國民待遇”是必要的也是可行的。在稅收優惠政策的制訂上,原則上應根據產業政策的導向,而不是資本的國籍身份。2、適時改革商品勞務稅制。逐步擴大增值稅的征稅范圍,相應縮小乃至取消營業稅,同時逐步實施增值稅從生產型向消費型的轉化,以刺激更多的外資進入國有企業。3、完善對股票轉讓或交易的征稅制度。對企業因并購而發生的股票轉讓免予征收股票交易的印花稅。同時開征資本利得稅,或在企業所得稅中對資本利得作特別規定,在稅收立法中根據鼓勵投資,防止投機的原則,對戰略投資者的資產或股權轉讓所得給予照顧。在這方面可參照西方國家做法,對公司轉讓非控股股份或轉讓持股時間在一年以上的其他公司的股份而獲得的收益給予免征所得稅的優惠,并允許資本轉讓損失在資本利得范圍內進行沖抵和結轉。4、調整和完善現有的并購稅務處理的法規,使之適應并購業務發展的需要。要對跨國并購活動中可能出現的交易問題進行深入研究,借