后危機時代政策性金融的發展前景及其實現模式研究【導 語】政策性銀行作為政策性金融主要載體，由于金融危機對實體經濟的沖擊，政策性銀行在應對金融危機中發揮了重要作用。但隨著危機的逐漸消退，后危機時代以政策性銀行為代表的政策性金融的走向又一次成為了各界探討的話題，因此本文將立足政策性業務領域，把握實踐中的動態性，在理論分析和實踐觀察的基礎上，探討政策性銀行的實現模式?！娟P鍵詞】后危機時代 政策性金融 發展模式一、 我國實施政策性金融的起源及發展政策性金融是指政策性銀行在政府支持下，以國家信用為基礎，以實現社會效益最大化為目的，通過對特定的領域、行業、地區和項目提供融資支持來體現政府的意圖，貫徹國家政策的金融機構，其金融活動是執行國家財政政策和貨幣政策的重要工具。而政策性銀行則是政策性金融的主要載體，承擔了國家金融調控的各項職責。與商業銀行相比，政策性銀行對社會進步、經濟發展和市場優化有著重要的理論依據和現實意義。首先，政策性銀行的存在是由于市場存在失靈和信貸配給失衡。利率是金融市場上的價格，在信息完全公開的情況，市場可以實現資金的有效配置，而當交易雙方存在著信息不對稱的情況時，市場就有可能失靈。逆向選擇和道德風險的存在使銀行存在巨大風險，加之我國在經濟發展初期所面臨的特殊經濟、金融環境問題，因此政府對資金市場的介入，不但可以保持利率穩定，而且能夠有效解決由信貸投放不平衡所帶來的低效率等問題。因此，通過建立政策性金融機構，提供補助金、優惠貸款、信用保證等服務，有利于經濟增長的可持續發展。其次，政策性金融能夠對商業性金融起到補充和引導作用。政策性金融機構通常體現的是政府的調節意圖和產業政策，并將這些信息向市場進行傳達。一般情況下，國家調控的基礎性項目的政策性投資比例較小，但通過政策性金融機構投入的帶動和引導，商業性金融機構也會紛紛加入，最終完成項目所需資金。例如，在20世紀90年代，電力和交通作為制約中國經濟發展的薄弱產業，基本沒有盈利，因此，商業銀行不愿介入，而開發銀行則在這些領域投入了大量的中、長期貸款，促進了電力和交通行業的發展，而隨著電力、公路等產業的成熟和穩定，商業銀行也開始這些領域投放更多的貸款?？梢钥闯觯咝糟y行在社會經濟發展中占有重要地位，對一國的產業調整、結構優化和經濟發展，起著重要的作用。從世界范圍來看，政策性金融體系有三種基本發展模式。第一類是美國模式，即由政府發起建立一些政策性金融機構，這些機構的運作是市場化運作，依靠專門法律來確定機構的業務經營；第二類是日本模式，就是由政府發起設立、并長期保存政府控制的機構；第三類是德國模式，實際上是取美國模式和日本模式的中間形式，即在政府目標與商業運行之間達到最大限度平衡。而我國基本是模仿日本模式，即以政府補貼和非盈利為目標，通過調節資金的投向來實現政府調節經濟結構，平衡社會發展的意圖。在改革開放后，我國金融體系得到重新確立，金融業得到迅速發展。但隨著經濟深入發展，經濟發展的不平衡性和區域、產業差異，要求國家對經濟調節的作用不斷強化。為進一步促進經濟協調統一發展，政策性金融隨即孕育而生。作為政策性金融主要載體的政策性銀行，從此擔負起了調節經濟結構、平衡區域經濟發展、完善基礎設施建設等重要職能。1994年第一家政策性銀行中國農業發展銀行誕生。隨后國家開發銀行、中國進出口銀行相繼成立，形成了我國三大政策性銀行并存的局面。三家政策性銀行成立后，認真貫徹國家的宏觀經濟政策，在支持國家基礎設施、基礎產業和支柱產業重點建設，支持大型成套設備和機電產品出口，以及促進農業和農村經濟發展方面(如表1所示)，做出了積極的貢獻。表1 我國政策性銀行主要業務一覽政策性銀行主要業務國家開發銀行1.向國家基礎設施、基礎產業和支柱產業發放政策性貸款；2.管理和運用國家預算內經營性建設基金和貼息資金業務；3.在國內發行金融債券及財政擔保建設債券業務；4.經批準在國外發行債券，根據國家計劃籌借商業借款業務等；中國進出口銀行出口信貸：貸款和轉貸業務、其他進出口金融業務；融資業務：咨詢服務(主要為出口業務咨詢和項目評審)。中國農業發展銀行農副產品的國家專項儲備貸款、收購貸款、扶貧貼息貸款等。從我國的政策性銀行業務發展趨勢來看，政策性銀行經歷了政府計劃性到市場商業化的發展道路，其發展過程可以分成三個階段: 第一個階段，從1994年到1998年是開創階段。當時處于計劃經濟向市場經濟體制過渡時期，市場經濟體制得到進一步確立和發展。政策性銀行在這種背景下成立和運行，有力支持了國家各項基礎設施和民生工程建設的發展。在這一階段，政策性銀行明顯具有計劃經濟的特點，業務發展主要依靠政府指令開展，資金投向主要集中在基礎設施、基礎產業、支柱產業領域，同時政策性銀行也承接了大量歷史遺留不良資產。第二個階段，從1999年到2006年是發展階段。九十年代后期我國宏觀經濟在成功完成經濟軟著陸后，市場經濟體制得以完全確立，隨之我國經濟發展迎來了增長高峰，GDP年均增長保持在10%以上，經濟總量不斷攀升。此時政策性銀行也開始由國家計劃向市場需求轉變，建立了金融債券市場化發行與指令性派購并存的籌資機制，并根據宏觀政策的調整和市場走勢的變化，及時調整并明確信貸支持的重點，改變了長期以來單純依靠政府部門指令性投放的資金投放方式，積極探索新的業務領域和品種。第三個階段，從2007年至今是成熟轉變期。隨著改革開放以來我國經濟的快速發展，市場經濟體制改革的深入，市場機制的逐步發育，金融體制和投融資體制的不斷完善，我國政策性銀行原有業務領域市場化機制逐步成熟。但是由于2007年末的金融危機對我國實體經濟的沖擊和政策性銀行行政色彩濃重、機構組織管理僵化的影響，政策性銀行傳統模式的弊端日益顯現。為了提升政策性銀行資金利用效率，提升政策性銀行發展活力，這時期國家積極開展政策性銀行轉軌試點，并取得了一定成績。同時，各政策性銀行在“保本微利、兼顧政策性”原則指引下，積極根據自身的特點，發展自營業務，充分利用市場機制提升資金利用效率。二、 后金融危機時代我國政策性金融的作用起源于美國次貸危機的全球金融危機已近四年，隨著各國救市政策措施績效的顯現，目前危機造成的負面沖擊基本消除，世界經濟也開始逐步回穩，全球開始進入后金融危機時代。從歷史來看，在歷次金融危機和經濟恢復過程中，各國政策性金融機構均為減輕金融危機的沖擊，提振市場信心，恢復經濟活力發揮了重要作用，是各國政府恢復本國經濟發展的主要推動力量。因此政策性金融在后危機時代的擁有以下現實作用：（一） 有效實施國家宏觀調控政策，優化產業結構政策性銀行在支持我國基礎設施建設、基礎產業和支柱產業發展、進出口貿易發展以及農業發展方面做出了巨大貢獻。目前我國政策性銀行在國民經濟中占有重要地位。通過政策性銀行為特定的領域、行業、地區和項目提供融資支持，實現信貸擴展，可以有效填補利率、準備金率等貨幣政策工具鈍化后項目投資資金的不足，為積極財政政策的有效實施打下了基礎，有效落實了國家各項調控政策，優化了產業結構。（二） 有效利用危機后社會資金，推動實體經濟走出危機政策性銀行對社會經濟發展的一個重要作用就是可以有效利用社會資金，最大限度發揮資金的杠桿作用，籌集資金推動社會、經濟平衡發展。后危機時代，由于政府加大了指導性資金投放力度，政策性業務需求不斷加大，而政府財政受危機影響，收入增幅大幅下降，那么利用社會資金解決實體經濟恢復的資金需求則成為解決政府調控資金短缺的重要途徑。政策性銀行作為政策性金融制度的安排可以有效地將社會資金與國家信用結合起來，最大限度地發揮財政資金的杠桿作用，滿足經濟發展對資金的迫切需求。2009年國家通過政策性金融為擺脫經濟衰退的危險，吸收大量社會資金投入鐵路、公路和機場等傳統領域以及農村基礎設施建設、產業結構調整等方面，取得了可喜的成績（三） 發揮開發性功能，彌補危機帶來的金融市場缺陷。目前，國際上政策性金融機構已由傳統的政策性信貸支持機構過渡到開發性金融機構，其基本職能是作為政府與市場之間的橋梁，通過提供資金投放和金融服務彌補危機帶來的市場和服務的缺失，從而實現政府控制危機發展和蔓延的經濟目標。我國政策性銀行在2008年至2009年的危機中依據國家宏觀調控政策，從彌補金融市場缺失的角度出發，不斷擴大信貸投放量，為經濟復蘇期的民間投資和商業金融的進入提供引導，真正發揮政策性金融的開發性功能和引導作用。三、 后金融危機時代我國政策性金融的模式探索本次全球危機給世界經濟金融的未來發展造成了巨大影響。中國經濟的體制和運行機制也在發生深刻變化，這些變化將直接引致政策性銀行經營理念、經營模式、業務結構、創新取向、管理機制發生變化。因此，經營轉型將成為后危機時代中國政策性銀行改革與發展的主題，加快推進經營轉型也將是中國政策性銀行的主要任務。2009年國家開發銀行股份有限公司掛牌，標志著我國政策性銀行轉型進入實質性操作階段。對于政策性金融在中國金融發展中的重新定位，以成為后危機時代推進政策性金融改革與提高效率的重要突破點，但在轉型的過程中應以下面幾個方面作為出發點：（一）正確處理好政策性金融與國家財政之間的關系，防止政策性銀行資金財政化政策性金融與財政都是以政府為主體，用來彌補金融資源配置不足的制度安排。而政策性金融和財政作為兩個通過不同渠道、方式來集聚和分配不同性質資金的工具，在不同程度上體現著政府的意圖，同時，財政資金又最容易與政策性金融形成沖突。政策性金融資金通常成為國家的“第二財政”。因此，政策性金融和財政應明確分工，各司其職，防止政策性金融被財政化運作而導致資金使用效率低下的情況出現。在市場經濟體制下，政府公共財政主要是為市場提供公共服務和滿足社會公共需求，財政資金來源和使用的無償性是其基本特征，其職能主要是服從和服務于國家發展戰略和產業政策，為國家行使各項職能提供強有力的資金支持。至于政策性金融，政策性金融機構的主要出資人通常是國家，其設立主要是與商業性金融分軌運行，根據國家產業發展和宏觀調控開展政策性投融資業務。除和國家財政一樣必須符合國家意圖外，在具體的運行中，政策性金融采取的是“有償性”為基本特征的操作方式。政策性金融機構的內部治理結構和運行規則是按照企業運作模式來構建的，因此，政策性金融可以有效成為政府與市場之間的橋梁，成為政府間接干預市場的一種有效途徑。因此，在政策性銀行運行過程中，政府要減少對其經營活動的干預，使政策性銀行能夠根據自身的特點，在兼顧社會效益和經濟效益的同時，進行項目規劃和開發、信貸評審、風險管理等活動，防止政策性銀行資金財政化，導致產生新的信貸風險。（二）注重發揮開發性功能，彌補危機后市場的缺失目前，國際上政策性金融機構普遍由傳統的政策性信貸支持機構過渡到了開發性金融機構。開發性金融機構不是簡單地、被動地適應經濟發展對它的要求，而是通過“建設市場”這種方式，更為積極地、主動地運用資金投向，引導社會資金流向，提高社會資本使用效率，在促進經濟增長的同時，擴大社會需求，優化經濟結構。通過建設市場的方式來實現政府發展目標，是國際上開發性金融的通行做法，具體體現在緩解經濟社會發展中的物質和制度瓶頸、維護經濟金融安全穩定等方面，。（三）加快體制、機制創新，加速市場化轉型近年來我國政策性銀行商業化業務比重不斷增長。例如2009年，國家開發銀行在采礦、制造、電力、燃氣、交通運輸等行業的信貸比重超過80%，中國農業發展銀行糧棉收購信貸比重高達50%以上，中國進出口銀行機電、船舶信貸的出口比重也接近一半。然而，與商業銀行相比，我國政策性銀行長期按事業單位對待，內部運營機制僵化、項目評審、風險控制能力較差、市場開拓能力和服務意識缺乏。因此，在當前宏觀經濟背景下，我國政策性銀行需要將短期政策性目標與長期商業化轉型相結合，一方面要積極服務于國家的政策性目標，加大準公共產品投入，引導社會資金投向；另一方面要加強內部體制、機制創新，強化項目評審、風險控制等業務能力，同時加強人才隊伍建設，培養市場意識和服務意識，加速市場化轉型。四、 建議和意見政策性銀行的經營轉型，是一個動態的調整過程，在堅持“政策性投資，商業化運作”模式的改革過程中，不應忽視以下方面：（一）經濟有效性和社會合理性的調整。政策性銀行在經營上逐漸向商業性轉變的趨勢是其隨著我國經濟社會環境的轉變對自身經營結構和發展目標的調整。但是完全商業化在我國還需要很長的路要走，因此政策性銀行在經營調整的同時，必須從社會合理性的角度出發，注重政策性職能發揮，結合商業化調整的情況對自身的職責和功能進行相應的調整和重新定位。在當前經濟發展形勢逐步回升、資金充裕的后危機時代，政策性銀行的規模和占金融總資產的比例應有所下降，但仍需發揮執行政府經濟政策、促進經濟和社會發展目標等重要作用，在經濟有效性方面，政策性銀行的主要任務是支持產業發展和促進經濟增長，但目前有些行業已明顯產能過剩，其中鋼鐵、電解鋁、風電設備、水泥等行業產能過剩問題突出，已逐漸成為影響經濟回穩、發展的嚴重障礙。因此，政策性銀行必須對規模進行縮減、功能進行調整，調整方向應偏重優化產業結構，更多地涉足如清潔生產、循環經濟、社會保障、國民教育等新領域，追求經濟與社會、人與自然的協調均衡發展。（二）業務拓展應與風險防范并重。由于政策性銀行資金來源及資產負債結構特殊，所以微觀運營風險極易造成宏觀影響。政策性銀行不吸納儲蓄存款，資金來源的主要渠道是政府供給資本金，發行債券籌資，從央行借款等。如果資金來源總量不足或結構不合理，造成資金運用的缺口，極易形成經營風險。另外，政策性銀行在商業轉型過程中，與商業銀行相比，在風險管理和業務控制上