從政策系統觀看我國的計生政策基于南方某縣計生政策失敗的案例分析一、案例描述 我國南方某縣的計劃生育工作多年來一直徘徊在全省倒數1-3名的位置。1998年，新一屆領導班子走馬上任，為了建立政績，完成好上級政府下達的計劃生育任務，甩掉計劃生育的落后帽子，采取了一項新的政策措施，即對計劃生育實行高額罰款。具體的罰款標準是：超生第二胎罰款為2000元，超生第三胎罰款5000元，超生第四胎或更多罰款為10000元。縣政府希望通過這項措施的實施有效地控制縣里的生育數量。考慮到基層計劃生育工作的艱巨性，為了解決基層計劃生育工作經費不足的問題，有效地調動計劃生育人員的工作熱情，該政策還作出了罰款提成的相關規定，即罰款所得，村、鎮兩級各提成30%。該項政策實施兩年多后，縣政府調查后發現，根本沒有達到他們的預期目標，超生問題仍然很嚴重。許多人寧愿交納高額罰款也要生育第二胎和第三胎，有些沒錢的家庭甚至舉債生育也在所不惜。似乎有很多人覺得，交了罰款就等于購買了計劃生育指標，就具有了合理合法的權利，不少人甚至在未生育之前就預先把罰金交了上去。當然，這一方面是因為重男輕女、多子多福、傳宗接代等傳統觀念在當地群眾思想中根深蒂固；另一方面也是由于一些基層干部把超生計劃當作一種創收的途徑，為了多來錢，對超生現象睜一只眼閉一只眼，有的甚至對超生予以暗中鼓勵。二、背景透視1、我國計劃生育政策的變遷及政策效果 全國城鄉自1971年普遍實行計劃生育政策以來，至今已有36年的歷史。從最初較為寬松的“晚、稀、少”政策，到1980年緊縮的“一胎化”政策，在到1988年在農村開小口的“一孩半”政策，中國的生育政策經歷了曲折的歷程。這個過程可以分為三個階段：第一階段是寬松的生育政策階段（1971-1980年初秋）；第二階段是緊縮的生育政策和不斷調整照顧生育二孩比例階段（1980秋-1988年8月），從全國城鄉只能勝一個孩子調整到大部分省、自治區農村一女戶可以照顧再生一個，少部分省、自治區農村生二孩，五個省、直轄市城鄉仍然只能生一個孩子的政策。這三個階段可以概括為“寬松、緊縮、較緊”。 1（p1） 從政策執行的效果來看，第一階段生育政策及其執行效果好，政策成本少，人口控制好，生育率下降很快，政策執行難度小，社會和諧；第二階段的生育政策及其執行效果差，政策成本較大，人口控制效果差，生育率沒有下降而是波浪式起伏，政策執行難度大，黨群干群關系緊張影響了社會穩定，出現了性別比失調，加快了人口老齡化；第三階段的人口控制效果較明顯，生育率開始緩慢持續下降，執行難度降低，但是成本增加極快，性別比失調和人口老齡化程度嚴重，人口素質出現逆淘汰，政策不公平，政策執行過程中的問題仍然存在。1（p137）2、現階段影響我國生育政策有效執行的主要阻力因素 本文分析認為，現階段影響我國生育政策有效執行的阻力因素只要有以下幾個方面：一，我國的育齡群眾，尤其是廣大農村地區的育齡群眾，受傳統生育文化的影響，生育意愿并未完全轉化；二，計劃生育政策不論是一孩政策、一孩半政策還是二孩政策，都以犧牲群眾的小家庭利益為代價，與眾多政策目標群體的生育意愿存在差距；三，由于以上原因，導致我國的生育政策在一定程度上帶有強制性，在基層農村的政策具體執行過程中，執行措施的不合理、執行手段的單一僵化、執行人員的素質低下等，仍然影響著政策目標的有效實現。三、理論分析本文分析將就此案例具體分析導致計劃生育政策措施未能有效執行的原因：1、上下級政策目標的偏差導致政策執行的方向性錯誤 政策目標是指有關公共組織特別是政府為了解決有關公共政策問題而采取的行動所要達到的目的、指標和效果。公共政策的元目標一般包括公平、效率、自由和安全。國家制定計劃生育政策的目標在于“穩定低生育水平，提高人口素質，改善人口結構”，實現人口的可持續發展。而本案例中該縣新任領導班子的政策目標是建立政績、完成好上級下達的計劃生育任務，甩掉計劃生育的帽子。針對此目標采取的對策是對違規生育人員進行高額罰款。這項政策更多注重了工作效率而忽視了政策的公平。同時，為了解決基層計劃生育經費不足的問題，調動基層計生工作人員的積極性，該政策還規定罰款所得鄉鎮兩級各提成30%。這項規定使得，對于基層干部來說，計生罰款不僅僅是約束性政策，更成為了村鎮增加財政收入的合法有效的手段。政策目標在此層級再次發生嚴重偏差。兩次政策目標的偏差導致政策執行的方向性錯誤，使得政策執行得越有效，離原定政策目標越遠。2、政策問題構建錯誤導致政策執行的偏差 政策問題的性質、政策對象行為的多樣性、政策對象人數及其行為需要調試量，都直接影響到政策的有效執行。生于政策屬于復雜的問題，所涉及的目標團體人數眾多、對象復雜，加上人們因傳統文化的熏陶而形成了一套行為定向和模式，更增加了政策執行的難度。因此對于計生政策問題的構建，目標團體行為必須調試量越小越好，從而盡量減少人們的抵制與沖突。 本案例中對超生第一胎或更多胎都采取嚴厲的罰款懲罰，不符合國家提倡的“只松不緊”的計劃生育政策傾向，也違背了大多數群眾的意愿，無法得到被執行者的擁護與認同；第二，本案例中計生政策采取單一的行政手段高額的罰款，缺乏有效的約束力，甚至在農民中產生“用罰款購買計劃生育指標”的錯誤認知，動搖了公共政策的權威性；第三，允許村鎮兩級從罰款中提成，無疑對基層干部起到一定的誘導作用，計劃生育給他們帶來了實惠，他們怎么會積極制止這種行為呢？甚至此規定更可能進一步增加計生執行過程中的人為因素，失去政策的公平性。3、政策執行者的素質不高，其行為與原政策目標背道而馳 政策執行主體是指負責組織落實公共政策的人員或組織。計劃生育政策的執行主體為各級計劃生育工作者，以及鄉鎮政府和街道辦事處其他人員，村婦女主任和村長、書記，主要是靠鄉鎮、街道和村（居）計劃生育工作者。計劃生育工作是一項政策性很強，做人的思想的工作。執行者對政策的認可、較高的政策水平和管理水平是必備的素質。本案例中，政策執行者的素質不高，不僅對計生工作的精神實質缺乏深刻理解，宣傳教育工作不到位，甚至受經濟利益的驅使，將計生政策等同于罰款政策，將超生罰款當作創收的途徑，對超生現象不予制止，甚至暗中鼓勵，這與政策制定主體的原政策目標背道而馳，導致無法較為理想地實現政策目標。4、政策執行主體與政策對象之間的溝通不暢造成政策雙方對政策理解上的偏差 政策對象的利益取向、文化心理因素和文化教育程度等對政策執行有重要影響。計生工作的政策對象是城市、農村的廣大育齡群眾。他們，尤其是農村育齡群眾受傳統思維觀念的束縛，重男輕女、傳宗接代、養兒防老等傳統觀念的影響根深蒂固，使得他們對違規生育行為產生一種社區價值認同和支持力。再加上計生政策本身對政策對象的利益具有侵害性，更使得政策對象對計生政策缺乏足夠的理解和認同度。在此情況下，政策執行者只采取單一的強制性行政措施遏制生育，政策宣傳、解釋工作不到位，更造成政策雙方對計生政策缺乏統一的認識和理解，政策對象甚至對此產生抵觸情緒。四、對策與思考1、逐步縮小目標團體的范圍，生育政策向只松不緊的方向進行微調 生育政策本身可行與否是決定政策執行成敗的關鍵因素。生育政策是一個比較敏感的社會話題，其任何較大變化都會引起生育行為的波動，并對生育工作者產生巨大壓力。具體的調整方案可以是：執行國家照顧生育二孩政策，即農村一女戶可以照顧再生一個。凡夫妻雙方為獨生子女的另一方是非計劃外出生的，可生育兩個孩子。待時機成熟，可在全縣普遍實行“二孩加間隔”生育政策，但夫妻雙方是屬于計劃外生育的則只能生育一孩。 采取這一調整的理由如下：第一，從可行性角度來看，我國生育政策的三個階段的實踐證明，寬松的生育政策的目標團體較小，與大多數群眾的生育意愿契合度更高，所遇阻力與壓力更小，從而比嚴厲的生育政策更能取得好的執行效果；第二，從必要性角度來看，人口多一點有利于改善人口的結構問題。據研究，“二孩加間隔”政策對于解決性別比例失調、緩解人口老齡化進程有積極的影響。人口多并不是中國現代化的主要障礙，關鍵是要有高素質的人力資源、合理的人口結構。所以生育率并不能成為評價計生工作好壞的唯一標準，2、計生政策的執行要從行政強制為主轉向多種手段相結合 強制性行政手段雖然在“大政府”的計劃經濟時代取得了良好的效果，但是并不符合當代政府建立服務型政府的改革方向，和社會主義市場經濟的要求，絕不是計生工作的長久之計。因此，計生政策的執行手段要從行政強制為主轉向多種手段相結合的轉型成為必然。多種手段相結合是指計劃生育政策的執行要行政手段、法律手段、經濟手段、思想政治教育手段和技術手段相結合。要從基本依靠強制性行政手段轉變以宣傳教育為主，通過大眾傳媒和群眾喜聞樂見的形式，開展面向基層、面向家庭、面向群眾的經常性宣傳轟動，樹立起農村科學、文明、進步的婚育觀、家庭觀和養老觀；要逐步把計劃生育工作從行政化轉向法制化，依法辦事，以法強制規范人們的生育行為，而不僅是罰款了事；要把計劃生育工作與發展經濟、幫助農民勤勞致富奔小康，建設精神文明幸福家庭相結合。只有建立起適應社會主義市場經濟體制和綜合治理要求的工作機制，計劃生育工作才能長期、持續、有效地開展下去。3、建立計劃生育的利益導向機制，加大對農村計劃生育家庭的獎勵扶持力度 建立起適應社會主義市場經濟的計生政策，從某種程度上來說，就是要逐步建立和完善計劃生育工作利益導向機制，通過采取對計劃生育戶提供小額貸款、項目優先、科學扶持、政策優惠等措施，幫助農民解決實際困難。同時要把這項政策納入社會養老保險體系，在制度上、法律上給予保障，解決受“養兒防老”思想影響的農村群眾的后顧之憂。國家計生委和各基層單位還要繼續加大“關愛女孩”工程，提高農村女孩的成才機會和可能性，改變農民追求生男的心理壓力和價值認同，建立起“生男生女都一樣” 的示范作用，從而能動地促進和加快新舊文化的更新和轉換。4、建立起注重服務質量的全面的計劃生育考核機制 計劃生育政策是一項系統工程，其執行質量不能單純以人口指標的完成情況作為考核標準。其考核重點要轉變到為群眾服務的質量方面，如宣傳是否到位，群眾掌握計劃生育技術、法律知識的知曉率，對群眾上環、結扎后是否上門隨訪的服務率，群眾對避孕節育措施的知情選擇率，依法行政率等方面。要強調計劃生育 “以人為本”的優質服務。考核和評估各部門配合情況、領導干部重視計生工作程度和經費是否到位，計生干部自身掌握政策程度，群眾對計生工作的滿意程度為主，當然人口的指標完成情況也是必不可少的。 總之，在實行寬松的生育政策的前提下，我們要跳出就計劃生育抓計劃生育的圈子，執行手段要多樣，要建立計劃生育的利益導向機制，加大對農村計劃生育家庭的獎勵扶持力度，要建立起注重服務質量的全面的考核機制，這才能從有效地解決農民落后的生育觀，從而解決中國的人口問題。四、結語：從系統論視角看我國的計生政策？ 政策系統是一個由若干相互區別又相互聯系的政策子系統構成的政策巨系統，它與政策環境持續不斷地進行著物質、信息和能量的交換，從而使政策系統成為一個動態、開放的系統。對政策系統的考察通常在兩個層次上展開：第一層次分析政策系統內部的結構要素及其功能。首先，政策的主體系統，包括國家宏觀計生政策的決策者，基層計生措施的規劃者和執行者對提高政策效力的影響是最重要也最直接的。同時也不能忽視政策支持系統合反饋系統的作用。政策信息的交流有利于在政策雙方中形成統一的認識，增強相互間的理解。全面的注重復務質量的考核機制為政策評估提供了標準。對計生系統考察的第二層次是分析政策系統與環境的關系。計生政策能