基層公務員績效考核的問題與對策余文君1 林巖松2 葉春明1 （1.上海理工大學 管理學院，上海200093；2. ）摘 要：公務員績效考核是公務員制度的重要組成部分。通過實證調查結果說明，我國的公務員績效考核工作仍然存在著一系列問題，包括：考核主體不夠全面、考核指標不盡合理、考核方法不夠完善以及考核結果缺乏監督等。解決這些問題的措施分別是：拓寬渠道實現考核主體多元化、建立科學化的考核指標、完善考核方法、從機構設置和獎懲機制上規范考核工作。關鍵詞：公務員績效考核；問題；對策The Problems and Countermeasures on Civil Service Performance EvaluationYuWenjun1 LinYansong2 YeChunming1(1.Management School, Shanghai University for Science and Technology, Shanghai 200093,China；2. )作者簡介：公務員績效考核，又稱公務員績效評估，是指：評估主體用已制定的評估標準對評估對象公務員的工作實績進行測量和判斷，并把評估結果反饋給評估對象的過程，以達到提高個人績效和組織績效的目的。 卓越.公務員績效評估M.北京:中國人民大學出版社,2010:1-2.對公務員的績效進行科學、合理的評價，是政府管理公務員的重要手段，也是提高公務員隊伍素質、優化公務員隊伍結構、提高政府行政效率的重要途徑。我國的公務員績效考核在制度建設和實際操作中還存在一些困惑和誤區，隨著行政體制改革的不斷深入，原有公務員績效考核的不適應性也日益顯現。從實際出發，考察當前公務員績效考核工作中存在的問題及其成因，通過對理想模型的分析，從制度層面、觀念層面和技術層面等角度提出完善公務員績效考核的對策和建議，具有重要意義。筆者以在上海某中心城區A區進行的一次抽樣問卷調查結果為例，對基層公務員（即占我國公務員群體大多數的科級和科級以下的公務員）績效考核中存在的問題及對策進行分析探索。 該調查是通過對上海市某中心城區A區參與公務員績效考核的人員發放無記名問卷調查的形式展開的。問卷調查工作從2010年9月初啟動，至12月底完成，對該區黨群、政府和街道（鎮）的部分科級及以下公務員累計發放問卷1000份，回收有效問卷731份，問卷發放回收率為73%。 一、基層公務員績效考核存在的問題我國的公務員績效考核起步較晚，仍處于初創階段，對于基層公務員的績效考核相對來說更是關注度較低，在理論上不夠成熟，在制度建設和實際操作中還存在一些困惑和誤區，導致公務員績效考核往往流于形式，結果與實際不相符，起不到其應該發揮的激勵作用，有時反而打擊了公務員的工作積極性。據調查結果顯示（如圖1所示），在調查公務員考核工作“最突出問題”時，排在前三項的分別是：“考核結果與工作完成好壞關系不大”、“僅有年度考核，忽視平時考核”、“評定指標主觀性太強，易受認識偏差的影響”。 總體來說，主要包括考核主體、考核指標、考核方法和考核的監督等幾個方面。可見，要完善公務員績效考核工作，今后需要注重在這些方面有所加強。圖1 公務員績效考核中的突出問題數據來源：上海市A區公務員績效考核問卷調查數據（一）考核主體不夠全面在政府機關等部門中，公務員績效考核模式是由黨委組織部門或政府人事部門牽頭，對公務員個人進行考核，這種體制內為主的考核模式很容易受官僚思想影響，接受考核的公務員也以迎合官僚體系的上層為目的，并不太注重社會老百姓的真正利益訴求。事實上，公務員績效考核考的是公務員的工作，應該是以服務對象的感受為基礎的，目前的考核沒有社會組織和社會公眾的全面參與，這不僅使得考核結果缺乏真實性，而且與政府通過考核來形成壓力、促使公務員提高服務社會和公眾的質量的初衷背道而馳。盡管目前也有部分地區開始考慮對考核主體進行延伸，如將考核權賦予各部門公務員自身的同時，還引入了一定量的社會評價和服務對象作為考核主體。如上海A區在考核主體上增加了社會評價和服務對象。在內部上下級考評的基礎上，增設了社會評議，有第三方調查機構，對區域內的數百家企業和一萬多名居民開展問卷調查，邀請他們對區內各部門進行評議，簡稱“萬人百企”評議，通過對部門的打分來間接影響公務員個人的考核等次；同時，對于“公眾影響度高”、“公權力大”、“公益性強”的“三公部門”增加“服務對象考評”，要求從被考人員的服務對象中隨機抽選10個單位或10名群眾參與公務員績效考核，服務對象對公務員的評價則是直接納入公務員個人績效考核的總分，占整體考核分數的50%。但是總的來說，基層公務員的績效考核仍然是以機關內部考核為主，容易導致考核主體的延伸形同虛設，使公務員績效考核的結果仍舊成為機關內部人際關系的體現。（二）考核指標不盡合理考核指標是整個公務員績效考核體系的重要組成部分，是正確評價公務員工作績效成果的前提。然而目前絕大多數地區公務員績效考核體系中的考核指標設置仍顯粗放。雖然有的已經就“德”、“能”、“勤”、“績”、“廉”幾大方面進行了再次劃分，但仍以宏觀的評價出現，難以和實際工作情況聯系起來，多數人仍以主觀對人對事的看法為評價依據，考核結果也難以與事實保持一致。據調查結果顯示（如圖2所示），績效考核中個人考核指標體系存在的最大問題是“很多考核指標在實際中很難量化或分級，考核拉不開差距”。“缺乏平時相關指標數據的統計、整理與分析”和“對指標進行打分的人，對被考核人的情況不了解”分別位于第二，第三。可見，考核指標設置的能力相對比較欠缺，平時考核比較薄弱以及考核方法有待優化。圖2公務員績效考核指標體系存在的問題數據來源：上海市A區公務員績效考核問卷調查數據如何針對不同的部門、不同的職務、不同的工作性質來設置專門化的考核指標，并實施分類別、分層次、分級別的個性化考核，是考核機關共同的疑問。公務員崗位之間因職務不同、工作性質不同、工作量大小、工作難易程度差別較大而導致目前考核實施中籠統、單一的考核標準不能準確了解和掌握每個公務員的具體情況，針對性、可比性和操作性不強,難分上下和優劣，導致考核結果無法反映公務員個人的真實工作績效，從而影響工作積極性。然而，公務員的地位較特殊性，且不同職務之間也難以比較，這種復雜的情況給績效考核帶來困難，績效考核指標粗放一直是導致難以準確評價公務員的工作和績效情況重要原因，無論是世界各國還是我國的各級政府并沒有很好的辦法去妥善解決，這主要的原因就是如今公務員績效呈多樣性趨勢。與傳統體制下的政府管理時期不同，當今社會日新月異，新興產業和新職業不斷涌現，各群體不斷增長的物質、精神需求也給政府施加了巨大壓力，公務員崗位的職能也從單一性較強的工作逐漸轉化為復合型工作，“一張報紙、一杯茶”的時代早已一去不復返，取而代之的是快節奏、高效率的綜合性工作，有些崗位需要公務員有著較強的文字能力、有些崗位需要公務員具備較強的現場組織協調能力、還有些崗位則需要公務員在理論上和實際處理事務的能力上兼有所長。在這種情況下，用同一的考核指標來考評所有崗位公務員的績效顯然是不可能的，只能依靠考核主體主觀的感受來進行評價，缺乏客觀的評價體系，所以常常會出現考核結果與實際不完全相符的情況。區一級政府作為直接面對老百姓的基層政府，相對一般的政府部門而言，呈現出部門眾多、部門功能各異的特點。如上海A區的黨群、政府、群團、街道鎮等部門達到70家，分別管轄著民生、就業、教育、衛生等方方面面的事務。不但部門之間的職能不一樣，即使同一個部門內的公務員，其所擔負的工作責任也是不盡相同的。如果用目前這種較為籠統的考核指標統一對公務員進行考核測評，不但難以準確測出實際的工作績效，甚至還可能造成某些不公平。例如對黨務工作人員和街道鎮一線工作人員的測評，如果使用同一套測評標準，勢必會對其中一方造成不公平的現象。可見，公務員績效考核的指標設置需要進一步的細化。（三）考核方法不夠完善重年終考核、輕平時考核是當前我國公務員績效考核的一大弊病。盡管很多地區在確定公務員考核時也有提出將平時考核與年終考核相結合，但從實際操作流程中可以看出，平時考核難以對公務員的考核結果造成影響，幾乎是以年終考核為唯一的考核的流程和依據，結果顯得草率。同時，相對于西方發達國家，我國歷史上的人治時期長期存在，法治基礎比較薄弱，這給我國政府部門實行公務員管理帶來了很大的影響。公務員績效考核作為公務員管理過程中的重要一環，在實施過程中也不可避免受到了來自政治、體制、文化等各方面的壓力，使得考核方法中存在一些缺陷。無論在考核主體的設置上還是實施考核的方法上，當前政府中依然不同程度地存在著官本位思想、機會主義和平均主義傾向，人情關系、小團體主義等社會上一些不良的風氣也對實施公務員績效考核造成不同程度的干擾。而目前的考核體系中個人的主觀判斷顯得比客觀事實更重要，如果長期出現這種考核結果與工作實際偏差大的情況，會導致依法治國、依法行政的理念難以深入人心，認為公務員績效考核也不過是走過場。尤其是地區一級的公務員，相互之間往往又有著很深的地緣關系，影響到考核的公平。以上海A區為例，上世紀80、90年代進公務員隊伍的多數人在該區土生土長，相互之間經常保持密切的聯系，甚至還有很多沾親帶故的情況，人際關系復雜。在這種背景下，目前這種不重平時考核重年底打分的考核辦法顯得非常不合適。在人際關系的干擾下，年底為主的考評得分顯然不能正確反映個人的正式工作成果和績效。（四）考核結果缺乏監督在公務員績效考核中，盡管考核結果一般分為優秀、稱職、基本稱職和不稱職四大類，但在實際評定中，各個單位的公務員被評為基本稱職和不稱職的概率很小，經常是千分之幾的概率。這并不是說明公務員的工作做得多么完善，而是講人情、搞平衡等額外因素導致的，這也使得公務員績效考核失去了懲戒的作用。以我們調研的上海A區為例，2010年公務員考核有1717人參加，未發生一例“基本稱職”的情況，更沒有出現“不稱職”的情況。從該區歷年的公務員考核結果來看，也幾乎沒有“基本稱職”和“不稱職”的人員。這一結果和群眾反映的情況嚴重不符，也與目前我國政府服務水平的真實現狀不相符，不得不讓人懷疑公務員考核結果的有效性，政府也不得不直面公務員考核實際難以監督、無人監督的問題。從問卷調查和走訪的結果來看，多數人認為部分單位領導雖然表面上履行了考核的規定程序，但考核中并不認真聽取群眾意見，而是個人說了算，憑個人的好惡搞內定，結果使考核工作流于形式、走過場；還有部分單位領導礙于情面，怕得罪人，對個別工作不負責任、問題比較突出的公務員雖很不滿意，但在確定考核等次時卻手下留情、做好人。由于推薦部門“優秀等次”人員時多以群眾無記名投票表決，其結果雖然經常不合理，但群眾也無法查證，難以監督。從對社會群體造成的影響來看，公務員績效考核結果的失真是個關鍵問題，這主要是由公務員績效考核中監督制度的缺失造成的。在各級政府實施的公務員績效考核過程中，毫無例外的將實施過程的監督權賦予了實施考核的部門，這種既當運動員又當裁判員的做法顯然無法保障監督權的正常行使。此外，公務員績效考核結果的運用也存在著監督缺失的問題。按照公務員法的規定，考核結果應該與工資福利和職務晉升有對應關系。然而在實際工作中，由于沒有法律法規來明確具體操作細則，獲得優秀等次的公務員雖然在名義上應該有優先提拔、晉升的權利，但在實際工作中，這種優先難以得到貫徹落實。同時，由于公務員工資結構相對固定，在公務員實施“陽光工資”后，物質獎勵被控制在很小的尺度內，如何對優秀等次的公務員給予工資福利方面的獎勵成為實際中的難題。因此，考核結果出來后事實上很難將其運用到個人的獎勵、晉升等措施上，嚴重打擊了公務員努力工作的積極性。從調研區縣的情況來看，其公務員局對于公務員績效考核僅僅起著審核和備案的作用，具體每個部門如何去考核公務員、如何確定優秀與否都由部門領導說了算，公務員局缺乏對實際考核情況的監管；同時，無論從干部的任用還是干部競聘成功的概率上來看，組織部門并不認可考核結果帶來的優先權，這層對應關系失去了效果，使得考核結果無法幫助那些較為優秀的公務員加速自身的職業發展和進步。二、完善公務員績效考核的對策建議（一）拓寬渠道實現考核主體多元化傳統的公務員績效考核模式是以機關內部的上下級評議為主，即由被測評人的上級、同級和下級來對被測評人進行考核打分，并最終確定考核等次（如圖3所示）。這種評議模式不但形式單一，且容易因人情因素導致打分時不以客觀事實為主要依據，憑主觀印象來給出績效評判，這使得考核結果的公正性也難以保證。被測評人上級下級同級圖3 傳統公務員績效考核考評模式如果從考核的真正目的和需要出發，可以感受到拓寬考核主體設置的必要性，只有在公務員考核中加大服務對象的參與，尤其在針對一些窗口服務人員的考核中加大平時服務對象滿意度的分值，堅持內部評議與群眾評議相結合，才能讓公務員考核真正做到“以民意為前提”、“以人為本”。建議在保留原有機關內部上級、同級、下級測評的基礎上，將社會評價全面引入考核主體，讓企事業、老百姓都能有資格對公務員的表現打分；將服務對象全面引入考核主體，讓公務員平時在工作中服務的對象有話語權，表達其對該公務員的服務滿意與否；將網絡監督納入考核主體，根據網絡上反映的公務員問題，及時調查，確有其事的在考核中減分，直接對考核結果發生作用，這樣可以使考核主體多元化，公務員的工作好不好由大家說了算，而不僅僅是其同事的評價（如圖4所示）。被測評人上級下級網絡監督社會評價同級服務對象圖4 主體多元化的公務員績效考核考評模式（二）建立科學化的公務員績效考核指標傳統的“德”、“能”、“勤”、“績”、“廉”五大考核指標在操作中暴露出粗放的問題，沒有充分考慮到不同工作崗位公務員之間的差異和管理需求差異。建議對各部門進行深入調研，對各個崗位的職能和工作量做到心中有數，然后再根據具體崗位進一步細化考核指標，制定適于不同公務員的考核標準，實施分類測評，求得公正合理的考核結果。如在“德”指標下用“政治立場”、“理論學習”、“服務意識”和“大局觀念”四個方面內容來進行界定，“能”則用“業務能力”、“創新能力”、“組織協調能力”和“分析表達能力”四個方面內容來進行界定等。在細化考核指標的基礎上，為了避免考核主體在實際操作中仍易將這些分類混淆在一起考慮，還應采用定量與定性相結合的方式，對每一項細分內容設定具體分值。如對“德”下的“政治立場”、“理論學習”、“服務意識”和“大局觀念”，每項滿分設為4分，總計16分等。如果這樣設計考核指標體系，在考評中將細化公務員的各方面表現，以結構化評價的形式對各項指標打出具體分值，最后累加得出其綜合得分，并給出相應的考核等次，其結果相對傳統的五大指標來說，在細化的基礎上更能客觀地評價公務員的績效。（三）完善公務員績效考核方法傳統的公務員績效考核方法已經暴露出其局限性，在實施公務員績效考核時已經感受到了來自政治體制、文化環境等各方面的壓力，要使公務員績效考核的結果盡量客觀公正，維持公務員績效考核的穩定性，就需要從根本上健全考核方法并嚴格執行。從考核程序的設置上，應當改變年底考核定結果的模式，注重平時考核在年度考核中所占的比例，變年底考核為全年考核。重視平時考核，就要將考勤情況、工作創新等日常因素與工作目標完成情況放在同等重要的位置；此外，還要加強公務員與上級、下級和其他同事之間的持續溝通，暢通雙方溝通的渠道，及時發現、診斷并解決工作中遇到的問題，使目標更切合于工作實際；主管領導也要加強對下屬公務員日常工作情況的收集和反饋，可以建立和推行公務員工作記實手冊制度和工作月報制度，詳細記錄公務員的平時德才表現與工作實績，將平時考核落到實處；在此基礎上，各部門應該要推行定期考核，包括進行季度考評和半年度考評，為年度考核提供依據，真正做到考之有據。從豐富考核手段上，應當采取更為科學的考核方法，盡量減低因復雜的人際關系而給公務員績效考核帶來的干擾。目前被廣泛使用的“述職總結法”、“個別談話法”、“民主測評法”等較為傳統的考核手段，在操作層面上容易受到小團體、人情關系等的影響，考核結果無法使廣大公務員信服。建議充分發揮互聯網等技術，將公務員績效考核徹底地網絡化，設計專業的考核系統，結合使用目標考核法、360度考核法、平衡計分卡等較為先進的考核方法，對定量考核進行強化，從而對公務員績效考核的結果進行定性，減少人為的中間環節，以此提高考核的客觀性和公平性、公開性，確保考核結果的真實有效。（四）從機構設置和獎懲機制上規范考核工作公務員績效考核結果沒有得到有效使用，是公務員績效考核流于形式的重要原因之一。在公務員績效考核結果的運用上，要加大績效考核結果的獎懲力度，真正發揮績效考核的導向、監督和激勵功能。公務員績效考核作為公務員管理的重要手段，如果需要保持一個穩定的實施、管理、創新的局面，就需要成立一個人員齊整、運作獨立、級別較高的專門機構。建議成立公務員績效考核辦公室，獨立開展區內公務員績效考核工作，并通過全年對各部門工作的跟蹤督查，以及各方面對公務員個人的評價，從客觀、全面的角度來實施對部門和公務員個人的考核。這樣的考核結果才會得到充分認可，是真實有效的。同時，在建立獨立的考核機構的基礎上，要保持考核制度的生命力，還需要建立合理、規范、科學的獎懲機制，只獎不懲或只懲不獎都是公務員考核工作的大忌。從目前的公務員考核來看，考核獲得優秀等次人員的物質獎勵是到位的，但在職務晉升、提拔干部等方面優先權往往止步于書面文件，在實際操作中是缺失的，建議將考核優秀等次轉化為具體分值，在干部的晉升、提拔中作為加分項目使用，真正將工作表現優異公務員的優先提拔落在實處；同時，對于在考核中一直表現不佳的公務員也應加大懲罰力度，不能讓公務員成為可以“混日子”的“鐵飯碗”，結合公務員聘任制改革的實施，對于考核表現不佳的公務員嚴肅處理，給予獎金減免、調離崗位甚至解除聘用合同的懲罰，通過懲處手段消除公務員隊伍中的懶散作風。三、結語公務員績效考核是公務員管理工作的重要一環，它涵蓋了績效考核的內容、考核的方法、考核結果的運用等要素，對樹立正確的用人導向、激發公務員隊伍整體活力、促進各項目標任務的完成都具有極為重要的意義。總之，建立一個完善的公務員績效考核體系是公務員管理工作更趨合理、科學、規范的必要途徑，是提升公共管理水平的有效手段，也是建設服務性政府的重大助力。