國有商業銀行公司治理的國際比較劉士謙摘要：本文在簡要介紹當前西方發達國家公司治理的兩大主要派系及其發展趨勢的基礎上，重點分析了我國國有商業銀行公司治理存在的問題以及與國際成熟的公司治理水平尤其是巴塞爾銀行監管協議關于銀行公司治理框架的要求之間的差距，并提出完善我國國有商業銀行公司治理水平的相應措施。關鍵詞：國有商業銀行；公司治理；銀行監管 文章編號：（）5804中圖分類號：832.33文獻標識碼： Abstract: This paper, based on a brief introduction of the two main schools and their development trends of corporate governance in the current western developed countries, focuses on an analysis of the problems existing in corporate governance in Chinas state-owned commercial banks and the gap between our corporate governance and the international mature corporate governance (especially the requirements relating to banking corporate governance framework of Basle Banking Regulation Accord). It also puts forward some proper measures for perfecting the corporate governance of Chinas state-owned commercial banks. Key words: state-owned commercial banks; corporate governance; banking regulation 公司治理結構（Corporate Governance）在20世紀90年代以前是一個鮮為人知的名詞，90年代后才被廣泛討論并應用，是隨著現代企業的發展壯大而產生和發展的。公司治理結構思想始于90年代美國學者對美國公司缺乏競爭力的研究，當時美國大型公司的持續重組、董事會的改組以及經理報酬收入的大幅增長等一系列變化，導致他們需要尋求一種新穎的治理制度，從而使公司治理結構成為熱門話題，將公司治理的研究推向了前沿。一、英美模式和德日模式的銀行治理結構比較 從全球范圍看，商業銀行的治理結構有兩種典型的模式。一種是以英國和美國為代表的英美法系型法人治理結構和以日本和德國為代表的大陸法系型法人治理結構。一些學者將英、美模式稱為“保持距離型”（arms-length）融資模式，或市場型的治理結構；而將德、日模式稱為“控制導向型”（control-oriented）融資模式或管理型的治理結構。不同治理結構的形成有其不同的歷史的、法律的甚至是哲學上的背景，在此基礎上形成了不同的公司財產所有者與法人所有者之間的權力分立與制衡機制。大體上說，這兩種公司治理結構的基本區別在于：1.主要由于英國美國的股市比較發達，企業資產結構中股市的地位舉足輕重，因而英美法系的公司治理更多地依賴于公司外部市場的力量，更強調股市的流動性（liquidity），而且由于公司擁有眾多的小投資者，但小股東們對經理層的影響力較弱。于是，這種模式比較強調保護少數股東的利益，要求公司財務數據充分公開，增強透明度，禁止內部人交易，用股票市場監督經理。兼并、收購等公司控制市場（corporate-control market）在這種模式中起著重要的作用。2.日本和德國等大陸法系的公司治理則由于企業資本主要來自于占據支配地位的銀行和財團，因而更多地依靠債務約束和經營者的“團隊精神”以及法人股東在公司非正常狀態下的控制力。投資者（主要是銀行，或與公司有商業關系的其他持股公司）持有大比例的股份，他們與經理層保持長期關系，并對經理實施直接監督。由于股權集中于幾個大股東手中，他們有足夠的動力，也有足夠的能力對經理層實施監督和控制。英、美模式和德、日模式是在不同的法律制度環境下，和對金融管制上的差異等因素下分別形成的，可以說是各有特點，其與各國的宏觀環境（包括法律體系、金融結構、文化傳統等）相適應，很難簡單地區分孰優孰劣。從國際經濟界的動向看，在20世紀80年代，國際經濟界對日、德體制比較推崇，認為這種銀行和企業集團控股方式有利于鼓勵企業著眼于長期發展；而英美以股市為主的資本市場則容易導致經理層因為關注短期的市場壓力而采取短期行為，可能為了眼前的投資回報損害企業的長遠利益。20世紀90年代以來，隨著美國經濟對日、德經濟相對優勢地位的上升，認為美國體制更優越的觀點漸漸占了上風，其重要看法是英美體制更強調保護投資者，股市發育比較完全，融資成本低，能夠有效地推動企業之間的重組，從而推動經濟發展。 客觀地說，上述兩種治理結構在不同國家、不同的環境下均發揮了相當重要的作用，促進了各自國家經濟的快速發展。從全球范圍看，國家之間的經濟競爭往往表現為企業之間的競爭，而企業之間的競爭在很多時候常常表現為治理結構之間的競爭。如果說在原來經濟全球化程度不高的條件下，英美模式和德日模式可以并行存在并各自發揮效果的話，那么，隨著經濟全球化進程的加速和兩種模式的不斷互動，這兩種模式開始不斷融合，主要表現為這兩種模式開始吸收其他模式的優點，以進一步提高治理結構的有效性。如英美模式中，機構投資者開始成為主導性的投資者，并且更為積極地參與公司事務（activism），監督公司管理層。事實上，過去幾十年來，美國資本市場的結構發生根本性的變化，各種機構投資者所占的比重越來越大。機構投資者在美國企業資產中所占比重已經從1950年的6.1%上升到1996年的48.8% 。同時，德、日模式中來自外部的監督也在增強，養老基金、共同基金等機構投資者在穩步發展，交叉持股雖然不會迅速減少，但信息披露在不斷增強；特別是90年代初日本和德國的經濟衰退，促使人們反思交叉持股等治理結構的弱點，著力彌補德日模式的關鍵性缺陷缺乏可競爭性（contestability），許多大型公司也開始公開上市，小股東也開始要求更多的權利。 二、巴塞爾銀行監管委員會定義的良好銀行機構公司治理結構 英美模式和德日模式的融合，顯示出企業界已經開始認同一些有效的治理結構的基本特征。隨著全球經濟的一體化，銀行業務、銀行機構、銀行管理和銀行風險也開始逐步國際化，國際組織為規避銀行監管風險，對銀行治理結構給予了高度關注，并制定通過了一些有廣泛影響的關于銀行治理結構內容的文件。1999年經濟合作及開發組織（OECD）理事會通過OECD公司治理原則，規定了公司治理機制框架，并對維護股東權利、利益相關者合法權利，及時準確地披露公司信息，確保董事會的指導監督權等做出了明確規定。同年9月，巴塞爾銀行監管委員會發布了健全銀行的公司治理專門文件。發布這一文件的目的是強調公司治理對銀行的重要性，并提請銀行和監管當局對公司治理的一些新問題予以關注。巴塞爾銀行監管委員會對銀行公司治理結構做出如下定義：銀行公司治理涉及董事會和高級管理層對銀行經營和管理方式的治理來影響銀行經營目標的制定，日常業務的運作、相關人利益的考慮、經營的穩健性與合規性及存款人利益的維護等。目的是在公司所有權和經營權分離的情況下，通過對管理層作為監督來維護股東和其他利益相關者的權益。此外，該文件還提出銀行應吸取公司治理方面的經驗，防范公司治理問題的發生，建立良好的銀行公司治理機制應涵蓋以下7個內容：1.設立貫徹全行的戰略和銀行目標及銀行價值至上的公司理念。2.界定全行各崗位的職責并保證其得以實施。3.確保董事會成員稱職，清楚理解自身在公司治理中的角色，并且能不受管理層或外界的影響。4.確保董事會對高級管理層及高級管理層對其屬下的充分監督權。5.充分認識并有效發揮內部和外部審計人員的作用。6.確保薪酬制度與銀行的道德觀念、經營目標、戰略決策及管理環境相一致。7.增強銀行公司治理狀況的透明度。三、完善公司治理結構是我國國有商業銀行改革的核心 在分析國際良好治理結構后，我們可以運用對比分析的方法更清楚地看到國有商業銀行公司治理結構中存在的突出問題，其中巴塞爾委員會發布的健全銀行的公司治理作為世界各國改善商業銀行公司治理的重要指導性文件，對于我國國有商業銀行公司治理結構的構建同樣具有重要的指導意義。國際實踐表明良好的商業銀行公司治理結構是樹立市場信心、 保證業務穩健發展、抵御風險的重要保證，是獲取更加穩定的長期銀行效益的重要保證。由于公司治理結構涉及眾多的利益主體，同時也受到政治、歷史、文化等多個方面的影響，不同國家、不同歷史時期對公司治理結構內涵與實質的界定存在許多差異，具體到銀行業來講采取的公司治理模式也不盡相同。從公司治理的發展實踐來看，公司治理模式是與一定經濟和金融體制、法律制度、文化背景以及發展歷史相適應的，并且是一個動態發展的過程。我國在構建國有商業銀行公司治理結構的過程中，不僅要充分借鑒發達國家的經驗，同時也要注意我國經濟條件、法律制度、文化傳統等方面的差異可能對公司治理結構產生的影響，建設適合我國國情的商業銀行公司治理結構。我國為改變國有商業銀行公司治理結構的落后狀況，從改變產權制度入手開始進行股份制改革。現代市場經濟條件下，包括銀行在內的公司組織科學管理、高效運作的原動力在于內部建立有效的權力制衡和激勵約束機制，而良好的公司治理正是確保銀行利益相關者(stakeholders，股東、高管層、存款人、員工、銀行監管者等)利益均衡的制度安排，它是銀行良好運作和科學管理的根源和基礎，是實現銀行價值最大化目標的制度保障。 四、完善我國國有商業銀行公司治理的建議 （一）進一步完善公司治理機制 公司治理是指為解決因所有權和經營權相分離而產生的委托代理問題而設定的制度安排，具體主要指公司“三會”及高級管理層等組織機構設立和運作的機制制度。 首先，嚴格設定內設組織機構的職責邊界和議決事議程。國有商業銀行實行股份制改革是我國具體國情的特殊要求。西方國家商業銀行實行股份制，一個重要目的是確保在投資主體分散化的條件下實現銀行的專業化管理。 我國國有商業銀行實行股份制改造，可以通過制度約束和監督機制將政府的權力限制在“規范行使所有權”的范圍內，解決在國有控股條件下銀行專業化管理的問題。從這個角度講，國有商業銀行公司治理的關鍵在于對股東大會、董事會、監事會及高級管理層等組織機構制定明確的職責分工和議決事議程，特別是要規范股東所有權的行使。股東只能通過對銀行重大事項的表決權和一定程度的建議和質詢權來體現自身意圖，不能直接干預銀行的正常經營，更不能與銀行進行關聯交易。 其次，要建立規范的董事會制度。董事會在銀行的治理結構中處于核心地位。銀行董事會要重點做好制定銀行發展戰略、確保銀行依法審慎經營、提高銀行的透明度、監督銀行高管誠信經營等方面的工作。董事會內部要建立起效率評價和責任追究制度，董事要重點履行好受托職責 (Fiduciary duty)和看管職責(Duty of care)，并應以個人身份為銀行所承擔的法律后果承擔責任。 目前，中銀股份和建銀股份兩家股份銀行董事會均設立了提名與薪酬委員會、風險政策委員會、審計委員會、戰略發展委員會、關聯交易控制委員會五個專業委員會(兩行在具體名稱上有些差異)。董事會將充分利用各專業委員會對銀行實現有效治理和科學管理。比如，董事會要根據審計委員會的匯報對銀行經營管理的合規性、合法性、審慎性進行評估，審計委員會則既可以通過外聘審計師了解銀行的財務及經營狀況，也可以直接通過銀行內部的稽核部門獲取信息。董事會專業委員會在運作中要充分發揮獨立董事的作用，充分利用獨立董事體現小股東和存款人的利益。特別是審計委員會，一定要由獨立董事擔任主席。 再次，提高經營管理層的專業化管理水平。建立一個精干、專業化的經營管理層隊伍非常重要。今后，必須要將高管人員管理工作制度化，不僅要建立符合現代銀行管理制度要求的高級管理人員選聘機制，在選拔工作中要突出道德素質、專業水平以及管理能力等方面要求；還要建立相應的問責制、業績評估制度和激勵約束機制。 最后，要加強監事會的職能。從國際上看，圍繞銀行監督權的實施，銀行治理有兩種模式，一是英美模式，主要通過獨立董事、審計委員會和外部審計師對銀行進行監督；二是德日模式，主要通過設立監事會行使銀行監督職責。目前兩家股份銀行采用的是雙重監督的治理模式。鑒于獨立董事和審計委員會內設在董事會之下，其主要是對銀行經營狀況進行監督；監事會是與董事會并列的監督機構，其監督對象不僅要包括銀行的具體管理活動，更重要的是對董事會和高級管理層進行監督。 （二）規范引進戰略投資者 戰略投資者是指與發行公司業務聯系緊密且欲長期持有發行公司股票的機構投資者。 與普通的財務投資者不同，戰略投資者在公司發展初期進入公司，在公司還比較困難的時期與公司大股東共同努力，協助公司改善治理狀況，提供先進的管理技術和經驗。它謀求的應當是長期戰略利益，通過公司長期的發展和成長獲取直接或間接收益。 近年來，我國許多國有企業通過引入戰略投資者，成功實現了改制和轉型，一些銀行在境外戰略投資者的協助下也取得了良好的改革效果。但是也應當看到，部分引入海外投資者的中國企業缺乏長遠戰略目標，短期趨利性較強。兩家試點銀行在引入戰略投資者時堅持：1.長期持股原則，戰略投資者持股一般在銀行上市23年后才可拋售；2.優化治理原則，戰略投資者應帶來先進的公司治理經驗，從長期看有利于改善銀行的公司治理機制；3.業務合作原則，戰略投資者能夠促進業務的高效合作，引進銀行急需的管理經驗和技術，解決銀行發展的薄弱環節；4.競爭回避原則，鑒于業務合作難免會涉及部分商業機密，因此戰略投資者在相關領域與銀行不存在直接競爭。 （三）充分發揮普通員工在公司治理中的作用 英國法學家戈沃(Gower，1979)所指：“現代企業內部真正與治理機構相關的權益主體是企業的職工，而不是股東，盡管從法律上看股東是公司資產的終極所有者，但是職工為企業工作并在企業度過他們的大半生時間”。對于銀行業，其提供產品的質量直接決定于銀行員工特別是普通員工的服務態度，銀行員工特別是普通員工在公司治理中的地位更是重要。OECD在2004年新推出的公司治理準則修正版中著重突出了公司員工在公司治理中的作用，強調員工持股計劃和員工福利補償計劃對公司可持續發展和社會穩定的重要性。 近年來，國有商業銀行均進行了薪酬改革計劃。在實踐中，部分地區在薪酬、用工制度改革方面缺乏公開性和透明度；管理層和員工的收入差距水平遠遠超過了合理水平；在改革方案的設計中忽視基層員工的意見等。因此，在未來改革縱深推進過程中要重視解決這些問題。 （四）加強內部管理和風險控制建設 借鑒現代銀行管理經驗，建立和完善風險控制管理體系。在規范進行貸款五級分類的基礎上探索更嚴格的風險識別和撥備提取制度；實行經濟資本管理，強化資本對風險和效益約束，實現穩健經營，防止盲目擴張。 加快推進機構扁平化和業務垂直化管理。通過設立區域性總部，提升局部區域性服務跟蹤和市場聯動的整體能力；以業務垂直管理為方向進行業務流程改造，建立戰略業務單元組織架構，實現核心業務的垂直化管理。 建立市場化人力資源管理體制和有效的激勵約束機制。徹底取消機關化的行政級別和干部管理制度；建立擇優任用、優勝劣汰、能上能下、能進能出的用人制度，按需設崗、以崗定薪、崗變薪變；按照市場化原則引進稀缺人才，重視關鍵崗位合格人才的選拔和任用，解決人員結構性矛盾。 實施審慎的財務和會計政策，嚴格信息披露制度。按照現代金融企業和上市銀行的標準，實行符合國際準則的會計制度。完善會計核算體系，加強各部門、各機構及個人的業績評價和管理；加強財務管理，創建以全面預算管理為手段、以全面成本管理為主要內容的財務運行機制；加強信息披露工作，提高信息透明度，發揮市場對經營管理的監督約束作用。 （五）股份制改革是完善國有商業銀行公司治理結構的重要途徑 傳統經濟中，由于國有商業銀行的單一產權產生必然的壟斷地位，我國國有商業銀行治理結構問題的根源是國家獨資的產權制度，產權制度改革的核心問題是把所有權與經營權分開，而這種分開的重要意義在于：要由所有者去約束經營者，讓經營者維護所有者的利益，并防范經營者發生損害所有者的行為。對此，要建立各種約束機制，其中特別是防止企業所有者對企業經營者的權力失控的局面出現，即“內部人控制”現象。這是與公司治理機制不相容的。公司治理機制不同于傳統企業制度的標志之一，就在于企業不僅要受政府的法律約束，而且要受到出資人即所有者、客戶、中介組織、社會公眾、新聞媒介的監督。現代企業制度的內涵包括：明晰的產權制度；有限的責任制度；科學的管理制度；有效的社會監督制度等，即“產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學”。以公司治理機制為核心的現代企業制度一般采用“公司制”的形式。股份制是公司