第七講人事行政 一 人事行政的含義人事行政定是指國家的人事機構為實現行政目標和社會目標 通過各種人事管理手段對公共行政人員所進行的制度化和法治化管理 理解人事行政的含義 需把握以下要點 1 人事行政為履行公共行政職能 完成各種組織目標和社會目標提供了重要的保障 2 人事行政的管理主體是國家人事行政機關 3 人事行政是法制化和制度化的人事管理 4 人事行政的管理對象是行政工作人員 二 人事行政的特點1 法治化法治化是現代民主國家推行法治行政的必然結果 根據法治行政原則 人事行政必須符合憲法精神 并以法律和法規為依據 這可作如下理解 1 法定地位 2 法定關系 3 依法行政 4 程序法定 5 法律責任 2 專業化專業化來自現代政府行政事務的復雜化 多樣化和規范化的趨勢 為此 政府管理體制必須相應地部門化 政府行政人員也必須實現專業化 這可作如下分析 1 國家公務員職業專業化 2 人事行政理論專業化 3 人事行政機構專業化 4 人事管理方法專業化 職業化即政府國家公務員職業的終生制或永業制 終生任職是現代政府國家公務員的一項基本權利 這種權利的必要性首先來自穩定行政人員隊伍的需要 其次來自吸收優秀人才為政府服務的需要 職業化的基本內容包括 1 國家公務員一經任用就取得法定身份 受國家法律保障 除本人自愿轉業 即成為終生職業 2 國家公務員非因違法失職并經過法定程序 不得被免職或停薪 即使被認為有錯 本人也有申訴和說明理由的權利 3 國家公務員身份一經確認 即享有法律規定的一切權益 非經法律程序 任何機關或個人不得剝奪其權益 現代化是指人事行政適應公共行政和社會發展的需要而作的改變或更新 這種改變或更新直接推動著人事行政的發展 使其不斷調整完善 在國家行政管理中發揮應有的功能 現代化包括以下方面 1 觀念現代化 2 管理現代化 3 技術手段現代化 三 人事行政的原則1 德才兼備原則 2 知人善任原則 3 公平競爭原則 4 功績原則 5 依法管理原則 四 人事行政機關1 人事行政機關的含義人事行政機關是指根據人事管理職責 按照一定的組織原則建立起來的專門承擔人事行政業務的組織機構 2 人事行政機關的類型 1 部外制所謂部外制 亦可稱為獨立制 是指人事行政管理機構設立于政府組織系統之外 獨立掌握整個政府的人事權 這類人事機構不僅負責制訂一般的方針政策 而且具體掌管考試 考核 晉升 培訓 工資 退休等實際業務 直接管理國家公務員事宜 這類機構典型的有美國的文官委員會 日本的人事院等 部外制是美國用法律制度把政黨制度排除在政府之外而產生的一種人事行政機構 這種人事行政機構處于超然地位 使人事行政不受政黨政治的干涉 使行政管理擺脫政黨分贓 同時 也免于行政首長直接干涉人事安排 2 部內制所謂部內制 是指人事機構設在政府部門之內 是政府機關的組成部分之一 內閣設有人事機構 負責提出人事行政的一般性原則意見 具體的人事管理事務由各部門內設的人事機構自行負責 實行部內制的國家主要有法國 德國和瑞士等 3 折中制所謂折中制 是部內制與部外制之間的一種類型 是指人事機構 既有一些獨立于政府部門系統之外 也有一些附屬于政府機關之內 折中制是英國實行的一種人事行政管理體制 中央人事機構分為獨立的兩部分 一部分是設在中央政府之外的文官委員會 另一部分是設在中央政府之內的文官部 各自獨立地行使職權 這是一種部外制與部內制結合的人事管理機構 這是中國和一些社會主義國家的人事行政體制 在行政系統之外中國共產黨中央設置組織部 制定統一的干部政策 并且直接管理一定行政級別的干部 在各級各類的行政機關中 黨委也設置組織部門 除了掌握干部政策之外 也直接管理一定級別的干部 在政府內設置人事部 貫徹執行黨的干部政策 負責具體的人事行政工作 各級各類行政機關也設置人事行政部門 在黨委組織部門的統一領導下 負責具體的人事管理工作 也直接管理部分干部 五 從人事行政到人力資源管理1 人力資源管理與傳統人事行政相比較的特點 1 以人為本 2 把人力當成可以開發利用的資源 當成能帶來更多價值的價值 3 把人力資源開發放到首位 4 人力資源管理被提高到組織戰略高度來對待 2 人力資源的含義與特點 1 人力資源的含義所謂人力資源指在一定范圍內能夠作為生產性要素投入社會經濟活動的全部勞動人口的總和 它可分為現實的人力資源和潛在的人力資源兩部分 一個國家或地區人力資源構成的要素有兩個基本方面 第一個要素是人力資源的數量 這是標志人力資源總量的基礎性指標 是人力資源量的特征 第二個要素是人力資源的質量 這是國家人力資源總體素質的指標 是反映人力資源質的因素 人力資源的質量對于國家和社會發展的作用比人力資源的數量因素更為重要 2 人力資源的特點 人力資源的時效性 人力資源的時代性 人力資源的能動性 人力資源的再生性 人力資源的增值性 3 人力資源管理的作用 1 公共部門人力資源管理是國家長治久安 社會安定團結的重要保證 2 公共部門人力資源管理是推動經濟和社會發展的必要條件 3 公共部門人力資源管理是不斷開發和培養公共部門人力資源 是造就一支優秀國家公務員隊伍的重要途徑 六 國家公務員制度1 西方國家公務員制度的形成在西方 國家公務員是指通過非選舉程序而被任命擔任政府職務的國家工作人員 西方各國對國家公務員的基本含義和特定范圍都有嚴格規定 這些規定因國而異 國家公務員制度是一種現代人事行政制度 它通過制定法律和規章 對國家公務員進行依法管理 是人事行政的制度化 法治化 科學化管理較為完備的形式 是人事行政的核心內容 體現了人事行政發展的一般趨勢 西方國家公務員制度是資本主義制度的產物 它源于中國古代的科舉制 而始于英國資產階級革命后建立的文官制度 在長期的歷史發展中 西方各國國家公務員制度雖各有特點 但也有共同之處 主要是 1 公開考試 擇優錄用 2 嚴格考核 功績晉升 3 政治中立 職務常任 4 人事分類 依法管理 2 我國國家公務員制度的形成我國國家公務員制度的建立和推行 經過了一個較長的歷史過程 在建立和推行國家公務員制度以前 我國傳統的干部人事體制是在長期的革命實踐過程中逐步形成和發展起來的 在革命戰爭時期我黨是統一管理干部體制 建國以來 我國建立了分部分級管理干部體制 中共十一屆三中全會以后 隨著社會主義建設新時期的到來 干部人事制度又進入了恢復 發展和改革的新階段 1993年10月1日起施行的 國家公務員暫行條例 標志著有中國特色的國家行政機關新的人事管理制度的初步確立 從此 我國干部人事管理體制進入了一個新的階段 經過十多年的實踐 國家公務員暫行條例 也暴露出一些問題 主要是公務員的范圍僅限于國家行政機關的工作人員 因此 2005年4月27日第十屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過了 中華人民共和國公務員法 并于2006年1月1日施行 該法所稱的公務員 是指依法履行公職 納入國家行政編制 由國家財政負擔工資福利的工作人員 具體來說 中國共產黨機關和人大 政協 民主黨派機關的工作人員以及法官 檢察官與國家行政機關工作人員一樣都屬于公務員 鑒于我國公務員的范圍不限于國家機關 因而 中華人民共和國公務員法 不再使用 國家公務員 而使用 公務員 的稱謂 這說明 我國公務員制度具有中國特色 七 職位分類制度1 職位分類與品位分類世界上通行的人事分類制度有兩種 一種是品位分類 為英國 法國等國家所采用 另一種是職位分類 美國 日本等國家采用此種人事分類制度 品位分類是以國家公務員所具有的資格條件為主要依據 并以其地位高低來分類和確定待遇 職位分類又稱職務分類 就是根據職位的工作性質 責任輕重 難易程度和所需資格條件 分為不同的類別和等級 然后用文字的形式固定下來 形成規范性文件 為國家公務員的考試錄用 考核 晉升 培訓 獎懲 工資待遇等各項管理提供依據 職位分類最早產生于19世紀的美國 后被許多國家所效仿 2 職位分類的內容我國公務員的職務分為領導職務和非領導職務兩個序列 領導職務指副科長以上的職務和各級政府職能部門的領導職務 非領導職務序列包括辦事員 科員 副主任科員 主任科員 副調研員 調研員 副巡視員 巡視員 公務員的級別 按照所任職務及所在職位的責任大小 工作難易程度以及公務員的德才表現 工作實績和工作經歷確定 公務員的級別分為十五級 八 任用與更新制度1 國家公務員的任用國家公務員的錄用是人事行政的初始環節 所謂任用 是指用人單位根據用人條件和用人標準 按照法定的程序和原則 采用一定的方式 選拔和任用國家公務員的過程 機會均等原則 公開原則和擇優原則是國家公務員任用制度的主導原則 2 國家公務員的調配國家公務員的調配是指行政組織基于工作培養人才的需要或其他法定的原因 依據法定的管理程序和方法 改變國家公務員的隸屬關系或工作崗位 以激發組織活力并達成人事相宜目的的人事管理活動 在我國 公務員調配重要體現為公務員交流制度 我國公務員制度中規定了公務員交流的三種基本形式是 調任 轉任和掛職鍛煉 3 國家公務員的培訓培訓 就是通過有關的培訓機構 由具有實際行政工作經驗和行政科學理論知識的人員 教導政府公務人員掌握和提高行政工作所需的特定知識和技能的過程 對國家公務員的培訓 一般都強調學用一致 即要求培訓內容與工作實際相結合 在培訓中學習到的知識和技能 要與國家公務員所在職位的工作有密切的關系 能迅速 直接地運用于實際工作之中 在培訓過程中 國家公務員因等級不同 工作種類不同而分別接受不同內容的培訓 培訓有如下幾種 1 初任培訓 2 任職培訓 3 業務培訓 4 更新知識培訓 此外 調入行政機關的人員還必須進行調任培訓 國家公務員培訓制的特點 1 培訓制度法律化 2 培訓機構專門化 3 國家公務員培訓的終身化 4 培訓 任用和晉升的一致化 4 國家公務員的辭職 辭退與退休 l 國家公務員的辭職所謂國家公務員的辭職 是指國家公務員按照一定的法定程序 主動地提出解除與其所服務的行政機關工作關系的申請 并經過有關部門批準而辭去所擔任的行政職務的制度 國家公務員的辭職包含兩層涵義 其一是擔任領導職務的國家公務員辭去所擔任的領導職務 但繼續保留國家公務員的身份 即部分解除國家公務員職務關系 其二是國家公務員依法辭去所擔任的任何國家公務員職務 包括領導職務和非領導職務 即全部解除與行政機關的職務關系 辭職是建立在國家公務員自愿的基礎之上的 是國家公務員的自由擇業權利的體現 辭職雖然是國家公務員個人的權利和自由 但辭職并不是無條件的 至于辭職的限制條件 各國相關規定的限制程度是不同的 2 國家公務員的辭退所謂國家公務員的辭退 是指國家行政機關依據有關法律 按照一定的法定程序和事實 由有關行政機關批準 解除國家公務員與國家行政機關工作關系的制度 辭退是國家行政機關的主動行為 但是 辭退不是行政處分 而是行政機關輸出不適合在本單位工作人員的一種手段 世界各國對辭退國家公務員的條件有十分明確而嚴格的規定 3 國家公務員的退休所謂國家公務員的退休 是指當國家公務員因年老或其他原因 如因公致殘等 而不適宜繼續工作時 由政府機構發給該國家公務員一定的退休金 并使之退出政府公務職位的制度 國家公務員的退休 一般都有一定的資格條件限制 只有達到一定的退休條件 國家公務員才可被準予退休并享受退休待遇 國家公務員的退休條件包括 年齡條件 工齡和繳納退休保險金的年限 身體與精神狀況 1 國家公務員的考核 獎勵與升降 1 國家公務員的考核國家公務員的考核是指國家行政機關按照法定管理權限 根據國家公務員法規和國家其他有關規定確定的考核內容 原則 方法 形式和程序對所屬國家公務員進行的考察與評價制度 我國公務員考核內容有五個方面 即德 能 勤 績 廉 重點考核工作實績 2 國家公務員的獎勵國家公務員的獎勵是指國家行政機關按照規定的標準 條件和程序 對在公務活動中成績突出的公職人員給予物質 精神嘉獎的人事管理活動 3 國家公務員的升降 國家公務員升降的含義從廣義上講 國家公務員的升降包括職位的升降和級別的升降 一般意義上的升降 是指國家公務員職位的升降 它包括晉升和降職兩個方面的內容 國家公務員的晉升國家公務員的晉升要貫徹公平 擇優和資歷原則 國家公務員晉升需要具備一定的條件 前提條件是晉升國家公務員的職務 必須在國家核定的職數限額內進行 從國家公務員晉升的形式上來看 大體上有功績晉升制 考試晉升制 年資晉升制 越級晉升制 綜合晉升制等五種 國家公務員的降職國家公務員的降職體現為國家公務員職務的下降 但降職并不是一種行政處分 而是讓由于各種原因不勝任職務的國家公務員改任一種較低的職務的管理措施 2 國家公務員的工資 保險與福利 1 國家公務員的工資國家公務員的工資是指政府機關以貨幣形式支付給國家公務員的勞動報酬 目前我國公務員工資包括基本工資 津貼 補貼和獎金 2 國家公務員的保險國家公務員保險制度 是指國家對因生育 年老 疾病 傷殘和死亡等原因 對暫時或永久喪失工作能力的國家公務員給予物質幫助的一種保障制度 3 國家公務員的福利國家公務員福利制度是國家和單位為解決國家公務員生活方面的共同需要和特殊需要 在工資之外給予經濟上幫助和生活上照顧的制度 3 國家公務員的回避與懲戒 1 國家公務員的回避在國家公務員制度中 回避是指在國家行政機關中 為了防止國家公務員出于某種親情關系或個人利益 不能秉公執行公務 直至徇私枉法 以權謀私 而對其任職和執行公務等做出的事前限制性措施 回避針對的是親屬聚集現象 我國公務員制度規定應回避的親屬關系包括 夫妻關系 直系血親關系 三代以內旁系血親關系 近姻親關系 公務員回避一般包括 任職回避 公務回避 地域回避 2 國家公務員的懲戒懲戒即懲罰以示警戒 懲戒制度是指國家行政機關依法對國家公務員違法違紀的職務行為進行行政處分的制度 應該指出對國家公務員的懲罰不是目的 而是手段 處分分為 警告 記過 記大過 降級 撤職 開除 受撤職處分的 按照規定降低級別 公務員在受處分期間不得晉升職務和級別 其中受記過 記大過 降級 撤職處分的 不得晉升工資檔次 課堂練習 一 單項選擇題1 現代意義上第一個獨立的 職能化的人事行政機關是 于1855年成立的文官委員會 A 日本B 美國C 英國D 法國2 美國的文官委員會 日本的人事院等機構屬于 類型 A 部內制B 部外制C 折中制D 黨統一領導制3 部外制是 國用法律制度把政黨制度排除在政府之外而產生的一種人事行政機構 A 英B 法C 日本D 美4 人事行政機關實行折中制的國家有 A 英國B 美國C 日本D 法國5 人事行政機關實行黨統一領導制的國家有 A