“小產權房”問題研究摘要 小產權房是指由鄉鎮政府而不是國家頒發產權證的房產，在現實中往往是一些村集體組織或者開發商以新農村建設等名義出售的、建筑在集體土地上的房屋或是由農民自行組織建造的“商品房”。目前，我國各地城市小產權房數量驚人，非官方統計數據顯示，中國目前小產權房建設面積達六十多億平米，相當于中國房地產業近十年來的開發總量。令人欣慰的是，日前國土部等14部委已成立聯合整治處理領導小組，下一步如何治理小產權房終將駛進快車道。近年來，國家和各地相關監管部門屢屢提示建設和購買“小產權房”的風險，但仍難以遏制“小產權房”的蔓延。非官方統計數據顯示，中國目前小產權房建設面積達60多億平方米，相當于中國房地產業近10年來的開發總量。針對小產權房問題，國務院日前已做出部署，要求國土資源部、住房和城鄉建設部牽頭，成立專門領導小組，負責小產權房的摸底和清理工作。國務院要求：一是所有在建及在售小產權房必須全部停建和停售；二是將以地方為主體組織摸底，對小產權房現狀進行普查；三是責成領導小組研究小產權房問題，拿出相關處理意見和辦法。 但是，針對市場上流傳的“農地入市調控房價”，“小產權房將放開”“小產權房即將合法化”等說法，日前出席第13屆“渝洽會”的國家住房和城鄉建設部村鎮建設司副司長趙暉再度予以否認，并明確表示小產權房將不會合法化。關鍵詞 小產權房 現狀 成因 研究（一）什么是小產權房小產權房是指由鄉鎮政府而不是國家頒發產權證的房產，在現實中往往是一些村集體組織或者開發商以新農村建設等名義出售的、建筑在集體土地上的房屋或是由農民自行組織建造的“商品房”。 因此并不真正構成嚴格法律意義上的產權?！靶‘a權房”并不是一個法律上的概念，它只是人們在社會實踐中形成的一種約定俗成的稱謂。目前通常所謂的“小產權房”，也稱“鄉產權房”，是指由鄉鎮政府而不是國家頒發產權證的房產。所以，“小產權”其實就是“鄉產權”“集體產權”，它并不真正構成嚴格法律意義上的產權。說的再直白一些，“小產權房”是一些村集體組織或者開發商打著新農村建設等名義出售的、建筑在集體土地上的房屋或是由農民自行組織建造的“商品房”。據資料顯示，對于小產權房歸納起來主要有3種解釋，目前面臨整治的小產權房，指的是下面的第三種。 第一種解釋是針對發展商的產權而言，將發展商的產權叫大產權，購房人的產權叫小產權，這種叫法是因為購房人的產權是由發展商一個產權分割來的。 第二種解釋是按房屋再轉讓時是否需要繳納土地出讓金來區分的，不用再繳土地出讓金的叫大產權，要補繳土地出讓金的叫小產權。按這種解釋普通商品房就是大產權房，經濟適用房就是小產權房。 第三種解釋是按產權證的發證機關來區分的，國家發產權證的叫大產權，國家不發產權證的，由鄉鎮政府發證書的叫小產權，又被稱為鄉產權，鄉產權并不構成真正法律意義上的產權。 第一種和第二種解釋的小產權是合法的，只要交足購房款，或轉讓時補繳土地出讓金就可以自由買賣，其法律規定較為明確。而第三種解釋的小產權的法律屬性存在較大爭議，而且拿不到真正法律意義上的產權證。 從價格看，鄉產權房價格只有同樣位置商品房價格的40至60。 從住房形態看，一樣是普通住宅。從買賣手續看，沒有繳納商品房買賣的契稅。 從使用成本看，物業費便宜、水電費便宜、采暖費便宜。從物業管理看，由鄉政府指定的開發商成立物業管理機構進行管理，服務管理水平不是很高。（二）我國“小產權房”的現狀 近年來，國家和各地相關監管部門屢屢提示建設和購買“小產權房”的風險，但仍難以遏制“小產權房”的蔓延。目前，我國各地城市小產權房數量驚人，非官方統計數據顯示，中國目前小產權房建設面積達60多億平方米，相當于中國房地產業近10年來的開發總量。 小產權房數量非常之大，而且已成事實，是多年來累積起來的問題。這其中的問題是顯而易見，治理也勢在必行。可以預期的是，由于小產權房的大量存在和小產權房的交易不受法律保護，在越來越多的消費者因種種原因購置小產權房后，只會增加自身和家庭風險，進而可能會影響到整體社會穩定?？陀^上，有關方面態度固然極為明確，但在具體著手和開展整治上卻遲遲未能推進。這種不太鮮明的治理態度，實際上一定程度上造成了一些地方城市小產權房的進一步泛濫，也為下一步著手解決問題增加了不少工作量也難度。另一方面，久拖不決的治理舉措，只會繼續讓個別基層村組織持有僥幸心理，在違法違規以農用地建筑住房出售的同時，會進一步對我國的耕地持有量造成“擠壓”。既不利于保護耕地安全，長此以往也會影響到法治的權威。客觀地說，小產權房的大量存在，就相當于社會上存在的大批不合法的問題和隱患，再不客氣些就猶如一個亟待切除的“瘤子”。既然已明確為問題和“瘤子”就應該早下決心，治病如此、治理社會問題也應該是如此。（三）小產權房產生的主要原因小產權房的產生及長期存在是有其深刻的社會原因的，究其原因，主要有以下幾點：1，城市房地產價格居高不下。小產權房最吸引認得地方就在于其價格優勢，在商品房價持續走高、經濟適用房欲購無望的情況下，目前一些打著“小產權”、“鄉產權”旗號的項目在一些大城市中熱銷起來。小產權房銷售價格低、環境好，因此雖然距離城區遠一點，但現在大城市攤大餅式的發展，以及道路公交的延伸，這種小產權房還是具有不小的吸引力。這從另一個角度也說明了現在全國許多大中城市高漲的房價正是催生小產權房的重要原因之一。另外，由于我國經濟發展并不平衡，若干大城市的房價長期快速上漲，遠遠超出了當時當地一般就業人員的收入水平。與此同時，政府經濟適用房、廉租房的建設始終無法滿足這些住房需求，一些住房政策也無法真正意義上惠及勞苦大眾。因此，小產權房存在著大量現實的購買群。2土地制度安排留下了農村集體建設用地流轉的空間 。根據中華人民共和國憲法及中華人民共和國土地管理法規定，在農村集體所有的宅基地和集體建設用地上，農民可以自行經營，而且農民自建的住房也是可以進行交易的。國土資源部的一位副總督察曾突出說明：“建設使用農村集體土地，法律規定只有四種情況：一是農民的宅基地，二是農村公共設施的用地，三是農村興辦的村辦企業或者聯營企業，四是根據擔保法，使用農村集體用地抵押權實現的時候可以允許。除此以外，都是現行法律不允許的。”這就意味著在這四種情況下建小產權房，就不涉及到所謂的“違法”問題。另一方面，只要不是占用耕地，辦好相關小產權房建設用地的手續，就不存在什么問題。正是因為政策法律規定中存在著很多模棱兩可的地方，才導致了各地小產權房建設的泛濫，在合法與非法之間給小產權房留下了一個擦邊球的空間和機會。3農地制度安排中的不合理因素導致了農民在土地增值的利益分配格局中沒能得到合理的價值補償 ，另外，農村集體建設用地和城市建設用地產權地位的不平等，加之農民在這一開發過程中，農民集體通過出售小產權房獲得的收益遠遠高于政府征收土地的補償金額。由于小產權房是農民集體直接自發在其集體所有的集體建設用地和宅基地上建設的房產，不需要繳納類似開發商為獲取土地交給政府的土地使用權出讓金；此外，由村集體牽頭開發，也省去了開發商；而建筑商就是當地農民。如此一來，小產權房的開發就又省去了基礎設施配套費等市政建設費用。另外工程設計建設的投入、配套開發建設費用（如學校）、應繳納的稅款、營銷費用等房地產商的成本費用也都大大節省。因而其開發成本，相比真正的商品房成本能低過 1/3。這也是小產權房市場價格低廉的決定性因素。（四）如何解決小產權房問題的幾點建議對于那些違法違規占用農地開發建設的小產權房項目要堅決地予以取締。要加強農村集體所有土地的審批力度，對以租代征等違規使用土地的現象要堅決予以制止。但是對于那些在農村集體建設用地和宅基地上建設的小產權房，在政策上則要加以區分，要盡量利用經濟手段、用科學發展的長遠眼光來提出對策，解決問題。 1. 短期看政策要承認現實，平衡各方利益。從短期來看要承認事實。有些小產權房是村集體之間通過整合集體所有的建設用地和宅基地，然后再在整合之后的集體土地上建設的。這事實上是對集體土地有效入市流轉的一種嘗試。這類小產權房不僅解決了城市居民住房難的問題，也實現了農民增收，在一定程度上緩解了民生問題。因此，在短期政策層面我們建議：（1）小產權房在很多城市大量存在，很多城市居民都已經購買了這類房產，這也證明了小產權房的確是存在一定的供求市場的。因此，除非嚴重影響國家和城市的統一規劃，對于那些合理合規合法建設的小產權房，在補辦相關手續補交相關費用之后應當給予相應的正式產權，或者政府通過收購等方式將這些小產權房轉變為經濟適用房或回遷房。為了防止不納入規劃建設房屋現象的進一步蔓延，對于正在建設和新建的小產權房則要抓緊納入城市統一規劃當中，經過合理的審批程序予以確認或者制止。不能因噎廢食。（2）現在國家頒布的各項政策，都是全國一刀切的行政命令，而對于集體建設用地上建設的這種小產權房，如果能夠形成市場交易和合理價格就應該努力運用經濟手段進行調控，而不是單純運用行政手段甚至進行大面積的拆毀。這樣可能會激化社會矛盾，把好事變成壞事。 現階段隨著地方上醫療、住房、社保等各項公共產品提供力度加大和地方經濟增長，中央和地方在稅收體制上的分配格局應當盡快加以合理的調整。如果能夠有效壓制住土地財政日益泛濫的勢頭，再加強對開發商的規范和監管，商品房的價格就會趨于合理的空間。其次，在我國稅收收入逐年穩步遞增的情況下，中央和地方都應加大財政轉移支付力度，尤其應當主導建設更多的經濟實用房、廉租房和限價房。如果政府能夠提供足夠數量、價格合理、區位適宜的此類公益性住房，并且形成合理有效的分配機制，那么小產權房就不會具有如此的規模和吸引力。 2. 從長期看，要深入進行土地產權變革，給予農村土地真正完整的產權。 土地管理法第十條對集體土地產權作了如下規定：農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。從上述規定中，我們不難看出，集體土地產權有三級主體，產權主體不清晰。由于產權主體不清晰，集體土地的處分權和收益分配權究竟應該由誰行使就很難說得清。政府對農村集體土地的用途、轉用征收都做出了限定，其實這種集體產權是一種不完整的產權。同時城市國有土地的產權卻相對比較明確，國有土地和農村土地其實是同地不同權。因此，從長期來看提出如下四條建議：（1）各級政府要制定出具有相當前瞻性的城市規劃，先有統一一致和相對穩定的城市規劃，房地產市場才能順利地進行交易。（2）明確農村集體產權的主體，使農民真正獲得完整的土地產權。農民集體建設用地流轉下一步改革的目標應該是對流轉土地的產權主體、權利和利益邊界進行法律確認，還原農民作為土地資產所有者的地位和應得的權利。這一方面有助于保證農民根據其產權地位分享城市化的成果，兩一方面也有助于遏制基層政府賣地的沖動，有利于形成和諧的微觀市場結構。（3）建立統一的城鄉建設用地市場。要加強城鄉土地市場體系建設，實行國有建設用地和集體建設用地“統一市場”，達到“同地、同權、同價”。進行城鄉土地市場體系建設，關鍵在于賦予城鄉集體建設用地相同的權益，“同權”是根本。同為建設用地，已經不存在土地轉用問題，應當具有平等的產權，實行“同地、同權、同價”。形成統一的市場后就能夠形成有效反映城鄉建設用地稀缺性的真實土地價格。形成有效的激勵機制和統一市場才是解決這一問題的根本出路。針對小產權房問題，國務院日前已做出部署，責成國土資源部、住房和城鄉建設部牽頭，成立專門領導小組，負責小產權房的摸底和清理工作。國務院要求：一是所有在建及在售小產權房必須全部停建和停售；二是將以地方為主體