1994 2010 China Academic Journal Electronic Publishing House All rights reserved 農村土地流轉中介組織模式 問題及對策 基于成都市的實踐 任 勤1 李福軍2 內容摘要 2007年成都在被國務院確立為城鄉綜合配套改革試驗區后 經過兩年多的 探索 無論是在農村土地流轉模式的探索方面 還是在土地流轉中介服務體系構建方 面 都積累了很多的經驗和做法 本文在對成都農村調研的基礎上 了解農民對于土 地流轉中介組織的需求現狀 歸納總結成都市農村土地流轉中介的模式 分析其中存 在的問題 最后提出完善和促進農村土地流轉中介組織的切實可行的對策建議 關鍵詞 土地流轉 中介組織模式 對策建議 作者簡介 任 勤 1963 女 西南財經大學公共管理學院 成都 610074 教授 研究方向 公共經濟學 公共政策分析 李福軍 1985 男 西南財經大學公共管理學院 成都 610074 研究方向 市場經濟與政府職 能研究 一 成都市農村土地流轉現狀 黨的十七屆三中全會決定 在全國農村加強土地流轉 推動適度規模經營 促進農村進一步的改革發展 作為實驗區的成都市在一些關鍵環節實現了農村產 權制度改革突破 目前已重點推進了農村土地 房產確權頒證工作 包括農村宅 基地使用權 房屋所有權 村集體產權 農村土地承包經營權和林權的確權頒證 工作 1 農民參與土地流轉的積極性很高 截止到2008年9月30日 成都市共 有207個鄉鎮 1135個村 社區 15487個組 社 開展農村產權制度改革試 點 涉及農戶780824戶 完成入戶摸底調查552376戶 土地測繪388048戶 確 權方案公示249308戶 確權頒證136599戶 分別占試點村農戶總數的70174 49170 31193 17149 成都全市在確權頒證后實現產權流轉共計12118 宗 涉及金額8123億元 其中 承包經營權流轉10099宗 4132萬畝 5450127 萬元 林權流轉1154宗 9194萬畝 1116億元 集體建設用地使用權流轉822 宗 3860162畝 6149億元 農村房屋所有權流轉43宗 13736172平方米 財經科學 2010 6 267期城鄉統籌117 1994 2010 China Academic Journal Electronic Publishing House All rights reserved 26418萬元 二 農民對于土地流轉中介組織的需求現狀 成都市作為統籌城鄉綜合改革實驗區 農民參與土地流轉的積極性很高 進 而為農村土地流轉 特別是土地流轉中介組織的發展奠定了良好的群眾基礎 調 研數據顯示 80 以上的農民認為有建立土地流轉中介組織的必要 其中57 的農民對諸如土地流轉法律咨詢 建立健全農村土地承包經營權流轉信息網絡 土地保險 土地流轉以及承包監督管理和指導等六項服務項目的需求較高 農民 的需求必然激發土地流轉中介組織的發展 見表 1 表1成都市各區縣農民對土地流轉中介組織的需求 服務項目有需求的農戶數量所占百分比 土地測量與評估12412 農村產權交易24814 土地交易28918 土地保險311019 土地合同管理176 土地流轉法律咨詢3713 土地托管21714 建立健全農村土地承包經營權流轉信息網絡321113 土地流轉 承包監督管理和指導311019 收集發布農村土地流轉的相關信息26912 土地流轉 承包來信來訪的調查處理24814 根據調研問卷數據整理 成都市周邊農村農民數量多 人均擁有農地面積少 在競爭激烈而自身又與 市場聯系不緊密的情況下 由于個人或家庭獲得土地流轉收入較少 其積極參與 市場的動力不強 在市場交易談判中處于不利地位 最終因與預期存在明顯差 異 土地流轉失敗可能性較大 因此農民十分渴望成立能為他們土地流轉提供各 項服務的機構 對土地流轉中介組織的需求度很高 三 成都市農村土地流轉中介組織模式 在土地流轉中介服務組織構建方面 成都市積累了很多的經驗和做法 根據 調研情況來看目前的土地流轉中介組織還沒有統一形式 主要表現有以下幾種模 式 一 村委會組織成立的集體經濟組織 村委會組織成立的集體經濟組織由基層政府發起 以農民土地使用權作價入 股 按照農戶自愿 利益共享 風險共擔原則而建立的 成都市郫縣唐昌鎮戰旗村于2007年初組建成立了農業股份合作社 村委會 118 城鄉統籌 財經科學 2010 6總267期 1994 2010 China Academic Journal Electronic Publishing House All rights reserved 出資50萬元 農民以土地承包經營權入股 關于農業股份合作社經營范圍 在 其章程第二章明確寫到 主要通過合作社土地所有權 經營權的流轉 實現土 地在流轉中的收益權 同時從事在餐飲娛樂 休閑 觀光旅游等服務增值項目經 營 入股土地交由合作社統一經營管理 在2007年集中了500畝土地 將其中 450余畝土地 成片流轉給2個種植業主經營 保底租金已全部兌現到農戶 年 底每戶農戶還可獲得每畝40元的流轉收益分配 2 成都市青白江區龍王廟鎮雙埝村地處青白江區毗河以南 屬成都東山淺丘地 帶 全村耕地面積2128畝 2007年初 雙埝村黨支部在對口幫扶單位成都市經 委強力支持下 成立了新型集體經濟組織 青白江區龍王貢韭現代農業發展有 限公司 簡稱 龍王貢韭公司 該公司以流轉本村和紅樹村農用地用以向規模 化經營集中為基礎 以農業產業化為核心 發展特色蔬菜 韭黃 兩年來 該 公司共流轉土地1270畝 農業效益得到大幅提升 使村面貌發生了顯著變化 農民收入明顯提高 以上實例都是在村委會的主導下 農民以土地承包經營權入股 獲得土地出 租和股權分紅收益的新型集體經濟組織 其工作人員由村委會部分成員和農民共 同組成 這種組織雖然不是真正意義上的土地流轉中介組織 在目前中介機構缺 乏的情況下 卻是發揮著土地流轉中介組織的作用和功能 因地制宜地開展土地 流轉工作 二 政府成立的農村土地流轉交易平臺 2006年四川省第一家市級農村土地承包流轉服務中心在成都成立 標志著 成都市的農村土地流轉由以往分散的個人行為變為政府的集中引導 該中心的主 辦方是成都市委農村工作領導小組辦公室和成都市農業委員會 農村土地承包流 轉服務中心為廣大業主和農戶提供規范 便捷的市場信息和政策咨詢等服務 提 供土地流轉供需信息 代表政府對農村土地流轉進行監督和指導 表2柳街鎮農村產權流轉中心代辦點組織結構及主要職責 柳 街 鎮 人 民 政 府 主 管 交易產權類型集體建設用地使用權土地承包經營權房屋所有權 主 要 職 責 提供產權流轉咨詢服務 接受供需方申請 接件 分件 傳件 對相關產權流轉條件進行審查 指導簽訂流轉協議 辦理登記 依法調解農村產權流轉過程中的矛盾糾紛 負責全鎮農村產權流轉信息庫的建立 收集發布信息 負責文檔資料管理 部門間銜接溝通 代辦產權變更手續 在此之后 成都市各級政府建立起相應的土地承包流轉服務中心 形成了 財經科學 2010 6 267期城鄉統籌119 1994 2010 China Academic Journal Electronic Publishing House All rights reserved 市 縣 鄉三級聯網的土地流轉管理服務機構 對全市的農村土地流轉進行統一 管理 3 這是政府主導下的農村土地流轉中介組織模式 中介組織的資金由政府撥 款 工作人員由政府委派 政府作為主辦方 指導中介組織開展土地流轉服務業 務等活動 三 全市場化運作的農村產權交易所 2008年成都市在全國率先建立了農村土地流轉的有形市場 成立了綜合性 的農村產權交易所 它依托的成都聯合產權交易所現有投資 法律 評估 會計 等各類中介服務機構會員40余家 并與北京 上海 天津等地近40家產權交易 機構建立了戰略合作關系 是長江流域產權交易共同市場及泛珠三角產權交易共 同市場成員單位 該交易所的主要業務是為農村林權 土地承包經營權 農村房 屋產權 集體建設用地使用權 集體經濟組織股權 農業類知識產權及投融資服 務等項目的流轉提供專業服務 農民如果需要流轉一塊土地讓他人經營 只需遞 交委托申請 便可通過交易所面向全國發布信息 吸引業主的投資 最終由產權 交易所組織流轉交易 簽訂合同 4 截止到 2008年11月14日 成都農村產權交 易所對12個農村產權流轉項目進行了簽約 涉及土地承包經營權流轉的項目6 個 流轉面積1655719畝 涉及集體建設用地使用權流轉的項目3個 流轉面積 153128畝 涉及集體林權流轉的項目3個 流轉面積2888畝 成都市農村產權交易所農村土地承包經營權交易流程 農村產權交易所職責之一就是發揮土地流轉中介的作用 是市場化的運作 交易流程規范 見圖1 其資金來源通過市場集資獲得 工作人員面向社會招 120 城鄉統籌 財經科學 2010 6總267期 1994 2010 China Academic Journal Electronic Publishing House All rights reserved 聘 四 農民自發組織成立的股份合作社 2007年6月26日 成都市溫江區永寧鎮開元社區利用自身資產和土地資源 成立開元股份經濟合作社 是全市率先以股份形式成立的專業經濟合作社 從股 份合作社當年的收益中提取30 的公益金 20 的風險基金后 剩余的部分用 于股東分紅 開元股份經濟合作社積極開展土地整理 挖掘資源潛力 策劃土地 分類包裝 推動土地規模經營 5 成都市龍泉驛區龍華社區非耕地1408畝 可整理宅基地372畝 龍華社區 居民以土地承包經營權和整理出來的農民宅基地的使用權入股 于2004年5月 成立了首家 農民股份合作社 6 股份合作社以農民大幅度增收為核心 流轉農 民宅基地 整理農民非耕地 對土地資源進行集約化經營 在這種新型的股份經濟合作社中 通過對農民土地進行收集整理 招商引 資 統一流轉農民的土地 實現土地資源的合理配置 有效利用和規模經營 又 可保障農戶的合法權益和提高農戶收入 盡管還不能把股份合作社稱謂土地流轉 中介組織 但它的確發揮了土地流轉中介組織的服務功能 其特點是組建和運行 過程中的自發性和獨立性 成都市現存的服務于農村土地流轉的組織 或是依據本地資源優勢 或是依 據本地區位特點建立 都起到了為農村土地承包經營權流轉的中介組織的作用 是針對當地實情進行的有益探索 在這個過程中 一方面農民參與土地流轉積極 性很高 對土地流轉中介組織的需求度高 另一方面政府也希望通過建立土地流 轉中介組織 構建完善的土地流轉中介服務體系 從而推動農村土地流轉健康快 速發展 但目前的土地流轉中介組織成立及發展還處于初級階段 存在的一些問 題會抑制農村土地流轉中介組織的發展 四 成都市農村土地流轉中介組織存在的問題 一 中介組織主體單一 行政色彩較濃 成都市的農村土地流轉中介組織多數是政府主導的外生型組織 運作方式的 行政色彩較濃 影響了中介組織正常功能的發揮 成都市大部分地區的土地流轉 中介組織或是在政府的主導下進行運作 或是在村委會 社區 的主導下發展 政府主導的土地流轉中介組織活動范圍較小 往往傾向于執行國家的方針 政 策 成為政府的 代言人 農民對土地流轉中介組織的信任度和滿意度作為評 價土地流轉中介組織的重要指標 間接反映土地流轉中介組織是否具有權威性 開展的業務是否符合農民的意愿 調研結果顯示 80 以上農民都認為政府主導 下的土地流轉中介組織 工作不夠公開透明 決策不夠民主 對由村委會組織的 農業股份合作社而言 75 的農民認為其財務制度不夠透明 且保底資金太少 財經科學 2010 6 267期城鄉統籌121 1994 2010 China Academic Journal Electronic Publishing House All rights reserved 二 土地流轉中介組織缺乏專業人員 在調研中發現鄉鎮土地流轉中介組織的工作人員大多由政府工作人員或村干 部兼職 缺乏專業人員 土地流轉中介的從業人員應具備金融 法律 農業科技等較為全面的專業知 識 7 而運行的土地流轉中介組織中 大多是村委會委派的工作人員兼職 這樣 的中介組織本身的專業化進程受到制約 三 中介組織成立時間短 開展服務項目較少 由于各類土地流轉中介組織成立時間較短 且大多依據四川省或成都市的相 關政策被動設立 市場功能不明顯 運作流程 開展的服務項目等都處于探索階 段 服務范圍僅限于發布土地流轉信息 土地流轉政策宣傳 土地確權工作等 開展實質性的服務項目還較少 基本上沒有中介機構涉及到土地測量 估價方面 的業務 有的組織還只是掛個牌子 未開展工作 四 中介組織內部制度不規范 工作流程不完善 許多農村土地流轉中介組織因剛成立不久 工作流程仍然處于探索階段 未 建立完善的工作流程 除了成都市農村土地流轉承包服務中心和農村產權交易所 擁有一套成熟的辦事流程外 多數基層的中介組織并未形成系統的工作流程 工 作流程過于簡單 缺乏規范化 制度化的工作流程 由此諸如強行流轉農民土 地 農民 業主參與土地流轉資格審查不嚴 土地流轉糾紛無人調節等不良現象 時有發生 直接或間接損害了農民的權益 六 完善農村土地流轉中介組織的對策建議 一 加大政府的扶持力度 優化發展的環境 要促進農村土地流轉中介組織發展 需要政府的堅定支持 為中介機構的發 展創造完善的法律環境和優惠的政策 首先 加強立法 逐步制定系統的法律法 規體系 目前最主要的是規范土地流轉中介組織的總體法規 應規范其性質 宗 旨和作用 組織形式和名稱 經營程序 法律責任 設立條件和審批程序 其 次 政府加大資金扶持力度 在資金支持上 各級財政部門應當在年度預算中列 出專項資金 作為土地流轉中介組織扶持資金 做到專款專用 再次 建立健全 政策優惠體系 鑒于土地流轉中介組織特殊的社會服務性 結合地區經濟發展狀 況給予適當的政策傾斜 必要時也可給予一定的稅收優惠和財政補貼 二 處理好中介組織與政府或村委會的關系 保證組織獨立性 首先 應該認識到政府或村委會主導和培育土地流轉中介機構是必要的 土 地交易與普通商品交易相比 運作過程相當復雜 作為交易主體的農戶面對如此 紛繁復雜的程序 無法有效協調好所有者 承包者和使用者的經濟利益 加之一 些農戶觀念上的守舊 不易相信民間中介 這種情況下 政府成為農戶主要信賴 122 城鄉統籌 財經科學 2010 6總267期 1994 2010 China Academic Journal Electronic Publishing House All rights reserved 的對象 調研結果顯示 成都市以政府主導建立的土地流轉中介組織 得到社會 廣泛的認可 在當前土地流轉中介組織數量比較少的情況下 政府或村委會主導 和培育土地流轉中介組織是必要的 一是村集體經濟組織是集體土地所有者的代 理人 在進行農地產權交易時具有法律上的權威性 二是村委會一直充當國家 政府 和村民之間的橋梁 執行國家的政策同時也往往為社區中的農戶牟利 三是村委會已經形成了很長時間 具有較高的組織能力和一定的權威 因此 它 得到了當地農戶和政府的雙重認可 是目前執行土地流轉中介職能的最佳機構 其次 要明晰和規范政府與土地流轉中介組織的關系 保證中介組織相對的 獨立性 8 中介組織是政府 村委會管理土地流轉活動的市場補充 但不是政府 或集體的指令執行者 因而各級政府組織不能成為中介組織的替代者 政府亦有 自己的利益取向 要受到各種政治經濟社會目的支配 或國家政策取向的影響強 迫農戶進行土地流轉 會挫傷農民進行土地流轉的積極性 因此 要明晰和規范 政府與農村土地流轉中介組織的關系 加速政府職能與農村土地流轉中介組織職 能的歸位 政府和村集體要對建立土地流轉中介組織進行積極引導 一些經濟活 動相對落后的地區 政府或村集體也可參與成立農地流轉中介組織 但不得對土 地流轉進行行政干預 更不允許鄉村干部為自己謀私利 在農民對其信任度增加 后 要盡快脫離出來 使其成為獨立的經濟主體 成為民間中介服務機構 政府 在法律上給予其獨立地位 保證其權益 應該按照民辦 民管 民受益的原則 尊重其市場主體地位 三 探索多種形式土地流轉中介組織模式 通過調研 我們發現農民對土地流轉中介組織的需求很高 特別對諸如土地 流轉法律咨詢 建立健全農村土地承包經營權流轉信息網絡 土地保險等服務項 目的需求較高 農民的需求必然激發多種形式的土地流轉中介組織的探索 實行土地經營權市場化流轉 是一項比較復