建立和完善我國行政復議聽證制度的思考【摘要】行政復議聽證制度是一項非常重要的法律制度，1 9 4 6年美國在聯邦行政程序法中確立了行政聽證制度。但在我國，現行行政復議法中并未專門規定行政復議聽證制度，只在該法第二十二條規定，如果申請人提出要求或者行政復議機關負責法制工作的機構認為有必要的，可以向有關組織和人員調查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見；在2007年5月23日，國務院公布的中華人民共和國行政復議法實施條例第三十三條規定：“對重大、復雜的案件，申請人提出要求或者行政復議機構認為必要時，可以采取聽證的方式審理”。從上可見，我國目前尚未建立具體可整行政復議聽證制度，亟待建立和完善。本文結合實際，對該制度的建立和完善提出一些完善的建議。關鍵詞 聽證制度 行政復議公平 正義 高效行政復議聽證制度屬于聽證制度的重要組成部分,在大陸法系和英美法系國家均結合其具體的文化背景、法律傳統和行政實踐設計了不同的且富有特色的行政復議聽證制度的內容,并體現出良好的適用效果。我國早在20世紀90年代初即以行政法規的形式建立了行政復議制度,但直至1999年行政復議法的頒布實施,并沒有在其中納入體現公平正義精神的聽證程序。2007年5月23日，國務院公布的中華人民共和國行政復議法實施條例也只是作了簡單的規定，在法治建設的背景下亟待建立和完善行政復議聽證制度。作者簡介：單位及通訊地址：一、行政聽證制度的法理學基礎聽證程序作為司法制度的“舶來品最早單獨在我國1 996年的行政處罰法中正式確立下來，事實上從建國以來，我國的立法機關一直都有聽證制度的方面的有益嘗試。我國憲法第27條第2款規定“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。這一規定表明聽證制度雖然是西方民主憲政的產物但同樣符合社會主義憲法精神，受到憲法的保護，中國憲法的人民民主原則為行政聽證提供了深厚的憲法與法理基礎。如果說行政處罰法是移植聽證制度的首次嘗試，那么我國的另一部重要法律中華人民共和國價格法對聽證的規定就可以視為對憲法精神的細化，98年實施的價格法極大地發展了聽證制度。 價格法明確了消費者在價格活動中的地位和參與定價的權利，要求政府在制定關系群眾切身利益的公用事業價格、公益性服務價格以及自然壟斷經營的商品價格時，不但要聽取經營者的意見，更要通過聽證會制度、聽取消費者的意見(參見該法第23條)后來的立法法明確地把聽證確立到行政立法領域。該法第58條規定：“行政法規在起草中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。該法沒有具體規定聽證會是不是必經的法定程序，是不是對法規效力產生影響等硬性的規定，卻是近年來立法上少有的成熟和進步。聽政制度作為一種法律制度，“不僅僅是純粹的制度形態，而是觀念的外化物，它本身是覆蓋著一定價值要素和價值追求，是制度化了的價值。公正和效率是聽證程序追求的價值目標，從西方的司法實踐上看，聽證程序具有擴大公民參與政治生活權，溝通行政管理雙方關系，提高行政效率，促進社會公平和完善救濟渠道等各個方面的社會功能，正如皮純協先生談到的： “既然聽證制度最早是由司法聽證移植過來的，法院審理案件都是借助聽政幫助現實公平，公正，那么行政復議這種準司法活動把聽政制度引人進來，是順理成章的。二、建立和完善我國行政復議聽證制度的必要性行政復議作為行政體系內部解決行政爭議的法律程序，對于行政機關而言，通過行政復議糾正其違法不當行為，樹立依法行政的意識;對于行政相對人而言，以行政復議途徑解決爭議，維護自己的合法權益。因此，采取什么樣的行政復議審查方式是行政復議制度的核心環節。現行行政復議法確定以書面審查為主的審理方式，主要考慮了效率的因素。但是，在我國還沒有完備的行政程序立法的現實情況下，僅靠書面審查，難以查明重大、復雜案件的案情，尤其在沒有很完備的行政檔案記錄的情況下，行政復議機關很難根據不充分的書面材料作出決定，也就不能真正實現行政復議效率和公正的統一。據此，建立和完善我國行政復議聽證制度很有必要。其理由是：首先，根據行政復議法的立法目的，行政復議具有糾正行政、保障權益和監督行政的功能。其中，保障權益是最根本的。實踐證明以不公開的書面方式審理行政復議案件會使行政相對人在行政復議過程中處于被動狀態，無法為維護自己的權利進行抗辯，也為“官官相護、“暗箱操作”提供了便利條件，更不利于及時查明案情，從而使行政復議流于形式，不可實現行政復議的立法目的。其次，行政復議法雖然規定原則上采取書面方式審理行政復議案件，但2007年5月23日，國務院公布的中華人民共和國行政復議法實施條例還規定必要時可以采取聽證的方式審理案件。從該條例施行以來的情況看，通過行政復議機關舉行聽證后作出決定的行政復議案件基本上做到了定紛上爭、案結事了。因此，以書面形式審理行政復議案件的規定，已不適應行政復議工作的實際需要。加之上述法律、法規沒有具體規定質證程序和庭審的模式，在對起訴到法院的行政復議案件進行審理時，法院難于采納未經質證的證據材料。再次，以書面審查行政復議案件為主的做法存在不足和缺陷。因為在未查明案情的前提下就做出行政復議決定，致使行政相對人訴至法院，既將本可以在行政系統內部解決的矛盾擴大化，又增加了行政相對人和行政機關解決行政爭議的成本，也降低了行政復議的效率。從上可見，以書面方式審理行政復議案件有其局限性，難予實現行政復議的目的。為此，亟待建立和完善我國行政復議聽證制度。三、建立和完善我國行政復議聽證制度的現實意義行政復議聽證是行政爭議當事人之間溝通的橋梁和紐帶，是促進行政復議公開、公正、公平，提高復議案件審理透明度，保障當事人及社會公眾知情權的重要手段。（一）建立和完善我國行政復議聽證制度有利于查明行政爭議的事實真相以書面方式審理行政復議案件，由于各方提供的證據材料沒有經過一個辯論和質證的過程，證據的采信與否，主要憑行政復議人員的主觀判斷，由此認定的事實很可能與實際情況存在較大偏差。而通過聽證方式審理行政復議案件，讓當事人就有關的事實和法律問題表達其意見和進行陳述，并在聽證主持人的主持下提交證據，詢問證人，進行質證，展開辯論。這樣，使各種證據材料在當事人面前得到充分展現，并就其真實性、相關性和合法性進行了論證和辯駁，有利于行政復議機關了解案件真實情況，為作出行政復議決定準確認定事實，正確適用法律，作出合法、公正、合理的行政復議決定提供依據。（二）建立和完善我國行政復議聽證制度有利于保證行政復議權公正的行使由于行政復議機關與被申請人都同屬行政機關，申請人往往會存在“官官相護”的疑慮，他們希望通過一種合理的程序對行政復議權進行控制和監督，設立聽證程序正好滿足他們的愿望。一是由于聽證活動都是公開進行的，這就使得行政復議權處于公眾的監督之下，恣意和濫用行政復議權的行為就會大大減少。二是由于行政復議決定應當基于聽證結果作出，這就使得行政復議機關通過聽證查清案件事實，充分掌握證據材料、說明適用法律的理由，才能客觀公正地作出決定，避免主觀臆斷帶來的偏差。三是由于當事人通過聽證提出自己證據和主張，并相互辯論和質證，從而對于申請人的合法權益是否受到侵害，為行政復機關做出決定提供了依據。（三）設立行政復議聽證程序，還可以增強行政復議決定的可接受性。在審理行政復議案件中，有一些申請人如果不給其一個陳述意見的機會就作決定，會增加其抵觸情緒，不斷地上訪、申訴，弄得身心疲憊，甚至可能傾家蕩產。通過聽證，當事人各方經過陳述事實和說理辯解的過程，既享有了定案證據的知情權，又使當事人之間通過溝通、疏導，使得行政復議決定易于被當事人各方接受，降低不服行政復議決定提起行政訴訟。四、建立和完善我國行政復議聽證制度的思考(一)行政機關內部堅持行政裁決和行政聽政職能分離原則聽政過程中，從事裁決和審判性聽政的機構或者人員不能從事與聽政和裁決行為不相容的活動。在行政處罰中確立下來的職能分離原則，應該繼續得以保留。 行政聽證一項帶有司法特色的活動，適用于一切司法規則，司法活動的特點是審判人是處于中立的地位，以嫻熟的法律知識和專業技巧，公正地裁決有關爭議。行政聽證和行政裁判的職能分離保障了聽證的主持人事前接觸不到當事人，避免先入為主的個人偏見，最后聽證制度流于形式。（二）行政聽證機關在行政復議機關中的組織模式問題思考行政復議工作一般是由行政機關內部的專門法制機構完成，獨立性不強，復議工作有時候形同虛設，成為粉飾性太平的門面。在這樣的情形之下，建立和完善的聽政制度也容易步入困境。在討論我國應該選擇何種聽政組織機關模式，學術界有兩種觀點：建立相對獨立，專司裁決的聽證機構，即實行職能分離原則，由獨立的行政機構組織聽證活動，其好處是更能體現公正原則，組織聽證更有率，更有利于監督。應該由做出具體行政行為的行政機關自行組織聽證。建立完全職能分離的，相對獨立的聽證機構，在我國目前的具體條件還不具備;行政機關自行組織聽證，不必增設新的執法機構和人員，相對節約了執法成本；行政機關直接組織聽證掌握弟一手材料，有利于合法，公正，準確地做出行政決定。筆者認為從我國目前的實際條件看，應由行政機關自行組織聽證，但行政機關內部要調查追訴，而且聽證和裁決職能應當分離，同時應開始進行獨立的聽證機關的試點工作，從長遠上看， 還應該建立專門的聽證機構，我國應盡快實現從行政機關內部職能分離制度到建立獨立的聽證機構的過渡。加大改革力度，不斷完善聽證制度擴大聽證程序的范圍首先將限制人身自由行政處罰納入行政復議受案范圍。行政處罰法弟42條規定，責令停產停業，吊銷許可證或者執照等行政處罰屬于聽證程序的受案范圍。但是明確規定了限制人身自由的行政處罰不適用聽證程序。筆者認為應當將限制人身自由納入聽證程序的受案范圍，因為限制人身自由的行政處罰，在社會影響上超過較大數額的罰款等行政處罰，更容易給相對人造成損害，所以更有納入行政復議聽證程序的必要。其次，應考慮將部分抽象行政行為的審查納入聽證程序當中，抽象行政行為的涉及到的相對人的利益較具體行政行為范圍更加廣泛，如果抽象行政行為違法，可能會產生比較大的危害性，特別是在我國某些抽象行政行為產生過程缺乏民主性，首長意志化，隨機性的情況普遍存在。建立案件排他原則聽證的目的是通過聽證獲得行政決定的證據，因此應當建立案卷排他性原則。紀錄聽證過程中書面記載連同證據中的相關文件構成聽證卷宗，行政機關的行政決定以此作為決策依據，案件以外的未經過論證的事實或者證據不能作為行政決定的依據。唯有這樣才能維護聽證程序的有序性，權威性，否則聽證程序僅僅停留在形式表面，聽證權也變得毫無意義。（三）建立正式聽證程序和非正式聽證程序的靈活聽證方式，實現個體利益的最大化 選擇正式聽證方式還是非正式聽證方式，要考慮以下方面：行政行為相對人私人利益；增加程序保護其他代替程序可能獲得的利益以及相關的政府利益和給行政機關所帶來的負擔。筆者認為選擇哪一種聽證程序應該綜合考慮，正式程序需要建立專門的聽證會，嚴格執行聽證的原則，步驟，方式和具體程序，這樣有利于保障當事人的權益，而且有利于我國聽證制度的良性發展，但是正式程序花費大，時間長，不能真正地體現便民原則；非正式程序靈活多樣，成本低，效率高，但容易簡單粗糙，敷衍了事。從社會整體結構上看，制度的安排應當與社會的發展階段統一起來，我國目前還是應該實行以非正式程序為主和以不公開聽證為主的形式，對一般的行政復議案件實行非正式的聽證方式，對于那些社會影響力較大的案件采用正式聽證的方式，調動起廣大的社會大眾和少數專家精英的作用，并經過論證的案件當作是經典保留下來，成為參考資料，或者上升到立法的層面，發生法律效力。總之建立正式聽證程序和非正式的聽證程序的混合體制，能夠最大限度地保障相對人的利益，體現和諧社會，節約性社會的思想方針。行政復議制度在諸多方面還有亟待完善之處，聽證制度引入行政復議工作的研究處于方興未艾之勢，在理論和立法上還存在諸多障礙，相信通過社會各