第一章緒論 一 行政管理學的概念 一 行政的概念 最廣義行政說 行政是指國家所有機關 包括立法 司法 行政系統所屬部門 和所有企事業單位的計劃 決策 協調 人事 后勤事務等活動的管理與處理 廣義行政說 行政指一種與政治相分離的 為了實現國家目的的執行活動 狹義行政說 行政是指除國家立法 司法系統以外的行政系統所從事的公務活動 二 行政管理的概念 1 行政管理學又稱為公共行政學 行政學 公共事務管理學 公務管理學等 其英文名稱PublicAdministration或Administration 行政administration和管理management是有區別的 行政本身即包含管理的意思 但它主要是和政府或行政機關的活動有關 而管理除指一般性管理之外 主要和工商企業的活動有關 行政管理指國家行政機關依法管理國家事務 社會公共事務和機關內部事務的組織活動 它包括如下的要點 1 行政管理主體是國家權力機關的執行機構 即行政機關 如國務院和地方各級人民政府 誰管理 2 行政管理的客體是國家事務 社會公共事務和行政機關的內部事務 管什么 3 行政管理活動的根本原則是依法管理 怎么管 三 行政管理學的研究目的 1 研究關于建立和完善國家行政制度的理念 理論和方法 2 為政府公共行政管理提供恰當的制度設計 3 研究如何提升政府公共管理的水平 4 全面培養政府公務員 尤其是行政通才 三 行政管理學的形成與發展 一 西方行政管理學的產生與發展1 早期公共行政研究時期 指從1887年威爾遜 普林斯頓大學校長28任美國總統 發表 行政學之研究 一文到科學管理理論興起之前的一段歷史時期 這一時期國家由自由資本主義向壟斷資本主義過渡的歷史時期 1887年 美國學者伍德羅 威爾遜 行政學之研究 一文 行政學 作為一個行政管理學的概念 標志現代意義上的行政學在西方的產生 1900年 美國學者古德諾 政治與行政 一書 提出政治與行政分離的主張 促成了行政學從政治學中分離出來 在這一時期里 行政管理學建立了基本的理論基礎 形成了初步的學科體系 產生了比較大的影響 2 傳統公共行政研究時期 以1911年美國人泰羅的 科學管理原理 一文至20世紀30年代 科學管理之父 泰勒 標準化的工作環境 工作方式 工作流程來提高工人的效率 管理理論之父 法約爾 管理的十四項原則 管理的五要素 計劃 組織 指揮 協調 控制 組織理論之父 韋伯 官僚組織理論 等級制原則 人員考試任用 書面形式的規章制度 非人格化的管理 固定的薪酬 據工作成就升遷和獎懲 管理上強調標準化管理 注重效率的提高 忽視人的尊嚴和行為的研究 采用胡蘿卜加大棒的方式管理人 行政管理學的研究強調要實現行政組織的合理化 行政過程的制度化 行政行為的效率化 行政方法的標準化 系統地提出了行政管理學的研究對象 內容和方法 3 修正公共行政研究時期 20世紀30年代至20世紀60年代 兩次世界大戰期間的行為科學研究興起 強調從人的作用 需求 動機 相互關系和社會環境等方面研究其對管理活動及其結果的影響 1927 1932年梅奧的霍桑試驗馬斯洛的需求層次理論 其中生理需要 是人的饑 渴 生育等基本生理機能安全需要 泛指廣義的安全 如職業 勞動 心理 環境等方面的安全社交需要 包括友誼與歸屬感尊重需要 包括自我尊重 自信心 自豪感和勝利感 與社會尊重 能力 成就得到社會的認可 自我實現的需要 指人們發揮潛能 實現社會抱負的需要 生理需要 安全需要 社交需要 尊重需要 自我實現需要 麥克雷戈的 X Y理論 反映了人性論的基本問題 X理論 認為人的本性是好逸惡勞 不負責的 應以嚴格的規章制度進行管理 Y理論 認為人的本性是勤勞和負責的 關鍵在于引導狼性文化與柔性關懷行政理論發展強調政治與行政的配合 民主與效率的一致 以人為本的行政觀 重視非正式組織 4 整合公共行政研究時期 20世紀60年代 管理理論有社會系統學派 決策理論學派 系統管理學派 經驗主義學派 權變理論學派等等 理論學派林立 最顯著的特點 把社會科學 自然科學的最新成果廣泛應用到行政管理的研究中來 使行政管理日益成為一門多學科相互交叉 相互滲透的綜合性學科 生態行政學 新公共行政學 公共政策分析等出現 第三章行政職能 第一節行政職能概述一 現代行政職能問題的由來和發展 一 由來 羅斯福 新政 1 歷史背景 1929 1932年資本主義世界經濟危機 2 新政 的主要內容 伸出看得見的手 a 擴充總統的立法職能 b 擴充總統的行政職能 建立總統辦公廳和各種輔助機構 總統直接領導預算局 經濟顧問委員會 國家安全委員會c 擴充總統的經濟職能 設立田納西河流域管理局等經濟管理機構 第一次規定聯邦政府對華爾街 WallStreet 的管制 由政府承擔巨大的公共工程開支并進行工程監管 3 新政 的實施成果 重新振興了美國經濟 政府干預經濟和社會事務成為共識 二 東亞經濟奇跡 后發展國家政府行政職能的體現 1 普遍的政府主導型經濟發展戰略 2 官 產 學 高度協同的一體化的經濟發展和運行體制 3 良性互動 民眾大力支持 4 經驗 后發展中國家政府導向型經濟發展戰略有其必然性 三 東亞金融危機 后發展國家政府行政職能的糾正 東亞金融危機 事實上是 公共政策 的危機未能及時有效地調整政府的職能和公共行政的管理方式 改變經濟增長的方式 體制僵化 政策缺乏前瞻性 行政能力低下 是東亞金融危機的主因之一 二 行政職能含義 國家行政機關和法律法規授權的其他社會公共組織在依法對國家及社會公共事務實施管理和服務時所負有的職責和發揮的功能 四 有關行政職能問題的爭論 一 政府與市場的關系涉及到政府的經濟職能 市場失靈和政府失靈問題是核心問題 1 市場失靈 MarketFailures因為市場局限性和缺陷所導致資源配制的低效率 A 壟斷 完全競爭假定在經濟運行中存在獨占 寡頭壟斷 過度競爭等問題 結果會損害社會效率 B 公共產品 具有非競爭性或非排他性 如國防 清潔的空氣C 外部性問題 污染 教育 D 信息不對稱問題 二手車市場 醫療 E 公平問題 義務教育 房地產 F 偏好不合理 毒品 G 經濟周期問題 跳過 2 政府失靈 GovernmentFailures A 缺乏激勵機制 薪資彈性小 晉升比較注重資歷 B 壟斷是政府無法克服的弱點 C 政府的政績不易直接評估 3 政府干預 政府干預要遵循以下原則 A 政府與市場不能互相替代 B 政府干預經濟僅界定在彌補和防止市場失效的范圍 C 政府干預也必須講究成本效益 四 效率 Efficiency 和公平 Justice 的關系 1 公平和效率的含義 曼昆 GregoryMankiw A 效率是社會能從稀缺資源中獲得更多的東西 即產出最大化 B 公平是經濟成果在社會成員中的平等分配 C 效率是如何使經濟蛋糕變大 平等是如何公平分配經濟蛋糕 2 公平和效率的爭論 三種爭論A 效率優先論 效率是個人勤奮的結果 直接反映出個人的努力程度 多勞多得 效率反映了公平 B 公平優先論 對財產 信息 社會關系 教育程度的占有 嚴重破壞 機會均等 原則 形成事實上的權利不平等 市場從來就不是按照個人對社會的實際貢獻評價和支付報酬的 如資本市場 C 效率公平平衡論 以最小的公平代價換取最大的效率結果 在混合經濟的基礎上建立一種兼顧公平與效率 結果均等與機會均等的制度 初次分配注重效率 再分配注重公平 初次分配是指企業單位內部的分配 其依據主要是效率原則再分配是指在初次分配的基礎上 政府通過稅收 政策 法律等措施 調節各收入主體之間現金或實物的分配過程 如何解決 第二節政府行政職能的轉變 一 行政職能的主要內容按照按作用的領域劃分 包括政治職能 經濟職能 文化職能和社會職能 1 政治職能 A政治統治職能 B保衛國家主權的職能 C民主職能 2 經濟職能 A規范和穩定市場秩序 確保自由競爭的職能 B對經濟進行宏觀調控 確保國民經濟平衡發展的職能 C生產和提供公共物品 彌補市場的不足的職能 D管理國有資產的職能 3 文化職能 A 意識形態職能 B 發展科學技術和教育職能 C 發展文學藝術和體育職能 韓國申報的江陵端午祭巴黎時間2005年11月24日被聯合國教科文組織正式確定為 人類傳說及無形遺產著作 4 社會職能 政府的社會職能是指政府除政治 經濟和文化職能之外的社會管理職能 A 維持社會秩序 保證人身安全和私人財產安全的職能 B 確保社會公平分配 C 環境保護的職能 D 社會保障職能 一個國家的社會保障制度 至少應當包括社會保險 社會救濟或者國家救濟 社會福利 公共醫療衛生事業等幾方面的內容 此外我國還建有失業保險 工傷保險制度和生育保險制度等 二 我國行政職能轉變的歷史必然性 一 行政環境發展變化的必然要求 1 適應經濟體制改革的要求 計劃到市場的轉換 2 適應政治體制改革的需要 還政于民 減政放權 3 適應WTO體系規則的需要 政府管理模式與國際接軌 二 政府機構改革的重要前提和基礎 職能 機構 三 行政管理科學化和技術手段現代化的必然結果 四 順應世界各國行政職能不斷發展變化的趨勢 五 提高政府工作效率 防止 遏制 減少政府腐敗現象的發生 三 現代政府行政職能的特點 一 不斷提升社會服務職能 管制 向 服務 轉變 二 行政職能日益社會化 全能 向 有限 轉變 三 地方政府作用加大 集權 向 放權 轉變 四 行政管理日益法治化 人治 向 法治 轉變 四 我國現階段政府行政職能的轉變 一 行政職能重心的轉移 經濟職能和社會服務職能的地位上升 二 行政職能方式的轉變 經濟手段 法律手段和必要的行政手段相結合 三 行政職能關系的轉變 1 理順中央與地方 上級與下級政府之間的職能關系必須在合理劃分事權 財權的基礎上 明確中央與地方的職能關系2 理順政企關系A 所有權和經營權分開B 理順產權關系 政府的國有資產所有者職能和行政管理職能分開 4 理順政府與社會關系 A 在管理范圍上 改變原來由政府包辦一切社會事務的做法 向社會提供 公共物品 B 在管理模式上 小政府 大社會 C 在管理方法上 間接的以法律為主的方法 5 理順政府內部各職能部門關系 明確職責分工 第一節概述一 行政組織概述 一 行政組織的涵義 組織是為實現某一共同目標的一群人通過分工與合作 運用不同層次的權力與職責 按照一定的方式所組成并與外部環境相適應的有機結合體 第四章行政組織 行政組織是在憲法和法律范圍內擁有和行使行政權 具體實施社會公共事務管理的正式的組織實體或組織系統 二 行政組織的特征 政治性 發展性 權威性 社會性 法制性 系統性 第三節我國行政組織 一 我國行政組織的層級劃分1 全國行政層次劃分 五層 中央政府 國務院 省 自治區 直轄市政府省轄市政府 設區市政府 縣 自治縣 縣級市政府鄉 鎮 政府 國務院由總理 副總理 國務委員 各部部長 各委員會主任 審計長 秘書長組成 國務院辦公廳是國務院綜合性日常辦公機構 負責處理國務院的日常工作 與27個組成部門是并列關系 國務院直屬機構的行政地位低于部 委 行 署 其設立 撤銷或變動由國務院會議討論決定 國務院議事協調機構和臨時機構與國務院辦公廳 國務院部委既沒有上下級關系 也不是并列關系 二 我國的行政組織改革 即機構改革 我國行政組織體制弊端 政企不分 政府干預市場 市場難以發揮基礎作用主要依靠行政手段管理經濟 社會事務政府機構龐大 官僚主義嚴重 第五章行政領導 一 行政領導的涵義 一 領導的概念領導 領導是領導者在各種環境中系統地影響組織成員行為以達到組織目標的行為或行為過程 領導者 是指擔負領導職責 負責實施領導過程的個人 二 領導者和管理者的關系 領導與管理的區別主要體現在以下三個方面 第一 全局性VS局部性 第二 超前性VS當前性 第三 超脫性VS操作性 簡單地說 領導是做正確的事 管理是正確地做事 三 行政領導的含義行政領導 在行政組織中 經選舉或任命而享有法定權威的領導者 依法行使行政權力 為實現一定的行政目標所進行的組織 管理 決策 指揮等的活動 第二節行政領導制度 一 民主集中制民主集中制是我國根本的行政領導制度 具體表現為 1 全國人民代表大會和地方各級人民代表大會的代表 都由民主選舉產生 對人民負責 受人民監督 2 國家行政機關 司法機關都由人民代表大會產生 對它負責 受它監督 3 中央和地方國家機構職權的劃分 遵循在中央統一領導下 充分發揮地方的主動性 積極性的原則 二 集體領導 個人分工負責制 黨委制 黨的領導與工作制度 集體領導與個人分工負責相結合 就是要求各級黨組織 凡是涉及黨的路線 方針 政策的大事 重要干部的任免 調動和處理 重大任務的部署 群眾利益的重要問題等 應區別不同情況 分別提交黨的委員會 常委會集體討論決定 然后分工負責 貫徹執行 在實行黨委制的情況下 黨委的全體成員都是平等的 每個人所享有的決策權是平等的 一人一票 效力相等 黨委內部只是有分工的不同 沒有上下級關系 書記 負總責 是指書記主持黨委的工作 并對黨委的日常工作做出處理 在集體負責的前提下 集體決策 集體負責 十七大 黨的代表大會代表任期制 常委會向委員會全體會議定期報告工作并接受監督的制度 全委會對重大問題的決策作用 三 行政首長負責制 憲法第86條規定 國務院實行總理負責制 各部 各委員會實行部長 主任負責制 第105條規定 地方各級人民政府實行省長 市長 縣長 區長 鄉長 鎮長負責制 它是指重大事務在集體討論的基礎上由行政首長定奪 具體的日常行政事務由行政首長決定 行政首長獨立承擔行政責任的一種行政領導制度 行政首長負責制的決策主體是行政首長 他負有決策的全權 在行政首長負責制的運作環境里 正職與副職之間是上下級關系 副職向正職負責 接受正職的領導 行政首長負責制在決策的過程中 行政首長也會征求各方面的意見 但最終依據他個人對問題的看法做出決定 其他人都要服從 問題 權威不高與權力濫用并存 黨政之間 行政正職與常委會的關系 法治化程度不高副職問題 與正職同為人大選舉或決定 政出多門 矛盾不易協調 據2003年全國處分黨政機關縣處級以上干部情況統計 共有2529人 其中一把手有1094人 占43 四 行政領導責任 含義 是指行政領導者違法其法定的義務所引起的必須承擔的法律后果 行政領導責任的類型 政治責任 法律責任 行政責任 道德責任 第七章行政決策與行政執行 一 行政決策的涵義1 什么是決策 決策就是人們就需要解決的問題的行動方案進行抉擇的過程 2 什么是行政決策 是行政主體為履行行政職能所作的行為設計和抉擇過程 是政府部門在處理國家政務和社會公共事務過程中作出的決定 當前我國行政決策體制主要存在問題 陳腐 消極的決策觀念根深蒂固決策權限劃分不清第三部門功能 虛化 決策程序不規范決策權與執行權未適度分離 二 行政決策過程 按步驟劃分 一般也可以概括為以下幾個步驟 問題界定 方案設計 目標確立 后果預測 方案抉擇 三 當前我國行政執行存在的問題 在許多發展中國家 主要的問題并不在于政府在政治上的不穩定或沒有能力為發展設計合理的項目 而在于它們沒有能力將政府的決策和項目加以執行 工作是開會 管理是收費 協調是喝醉 上有政策 下有對策 一些地方部門及行政人員在執行政策過程中采取種種方式和手段應付 曲解甚至抵制上級政府的政策 中央政府的既定政策難以在基層切實得到貫徹實施 在實踐中 上有政策 下有對策 主要有以下幾種形式 附加性執行 稅費改革 象征性執行 環保政策 替換性執行 選擇性執行 原因有認識性問題 見下例 但更為重要是利益性因素的制約 一 行政執行不力 二 行政執行缺乏成本控制 效率低下1 權力結構不優 部門職能重疊 縣農口為例 各縣普遍設有農業局 農墾局 畜牧局 水產局 林業局 水利局 農業資源開發局等十幾個部門 2 官僚主義的困擾 政府官員責任心淡化 部門間推諉扯皮 如食品安全涉及部門包括農業 海洋及漁業 質量技術監督 工商 衛生等多個部門 3 部門利益間的爭奪 4 行政執行的資源約束 中央政府和地方政府在財政收入和支出方面表現出財權和事權的嚴重不對稱 地方政府的財稅收入較改革前有所下降 而需要承擔的財政支范圍和數量卻呈現出加大的勢頭 5 行政執行中的弄虛作假 在現行行政體制下 一些地方在行政長官的任用考核中仍然沿襲著僵硬的 政績 衡量法 以速度論得失 以產值論成敗 以數字論政績 一手高指標 一手烏紗帽 6 監督控制不力 實際政策執行過程中的失監 漏監和錯監 降低了地方政府因采取對策行為 違反中央政策意圖而被查處的幾率 三 行政程序不規范行政主體在管理實踐中仍存在任意棄置程序的現象 如越權行政 罰款不告知理由 不向相對人告知權力政務不公開 暗箱操作等等 行政程序缺乏規范 在行政執行中 可能會出現偏差和障礙 第八章行政監督 第一節行政監督概述一 行政監督的概念 一 行政監督的含義行政監督 是指對行政的監督 是指國家機關及國家機關系統外部的個人或組織依法對國家行政機關及其工作人員實施法律和是否遵紀守法進行的監督 1 行政監督主體監督主體 包括國家的行政監督和社會的行政監督兩個方面 其中國家的行政監督有立法機關 司法機關以及行政機關 如 行政監察和審計部門 等 社會的行政監督包括各種社會力量 如政黨組織 社會團體 公民和新聞媒體等 二 行政監督的構成要素 2 行政監督客體行政監督的指向和客體是國家行政機關及其國家公務員 依法擁有行政管理權力 行使行政管理職能的非行政組織及其工作人員 也屬于行政監督的客體 3 行政監督內容行政監督主體不是對國家行政機關及其國家公務員的任何行為進行監督 而只是對國家行政機關及其國家公務員在執行公務和履行職責時的失范行為和失效行為進行監督 二 行政監督的特點 第一 權威性 第二 強制性 第三 獨立性 監督主體和監督客體決不能兩位一體 更不能讓監督主體依附或受制于監督客體 而是必須具有相對的獨立性 第四 多樣性 多樣化的行政監督主體網絡體系 第五 廣泛性 實體 程序 合法性 合理性第六 整體性 一 行政監督是依法行政的必然要求 二 加強行政監督是發展民主政治 維護人民的合法權益的重要途徑 三 完善和執行行政監督是推進廉政建設的必要措施 三 行政監督的意義和作用 第二節行政內部監督體系 一 政府機關內部的自我監督行政機關內部的自我監督 是國家機關自我約束和控制的自力性監督或自律性監督 國務院各部委和各直屬機關對各地方各級人民政府相應的工作部門 上級政府部門對下級政府部門的監督 是主管監督 如聽取工作報告 督促工作進展 檢查決定命令的執行 進行違紀處理 行政裁決 行政復議 政府各職能部門就其所主管的工作 在自己職權范圍內對其他部門實行監督 這是職能監督 另外 下級行政機關及其工作人員按照民主集中制原則 通過反映情況和問題 提出批評和建議進行申訴和控訴等方式 對上級行政機關及其工作人員的行為實施的監督 政府設立專門行使監察權的國家監察機關 對所有的行政部門的行政管理工作實行全面性的監督 違反國法構成犯罪的除外 行政監察機關進行監督的優點是 能使行政監察活動經常化 專業化 制度化 提高監督的權威性 二 國家行政監察機關的專門監督 當前存在的問題 行政監察機構缺乏獨立性和地位在當代中國 專職監督機構實行的是雙重領導體制 同級行政機關和上級業務部門領導 經濟上 監督機構一般都是從同級行政部門那里領取活動經費 組織上 監督機構的負責人大多是由行政機關領導成員兼任或任命 因此易導致唯首長之命是從 審計機關是政府專設的根據有關法律及財經法規 以科學的方法對各級行政機關 各企事業單位和社會團體的經濟業務 財務行為實施監督的機關 審計工作主要行使下列職權 調查權 處理權 采取強制措施 通報 三 國家審計機關的監督 國務院審計長是國務院組成人員 審計署在國務院總理領導下 依照法律規定獨立行使審計權 不受其他行政機關 社會團體和個人的干涉 地方各級審計機關 依照法律規定獨立行使審計權 對本級政府和上一級審計機關負責 第三節行政外部監督體系 一 政黨的監督我國實行黨政分開 黨的監督方式是 通過各級黨委對黨員公務員實行監督 黨員公務員模范遵紀守法 基層黨組織發揮保證監督作用 黨的紀委檢查委會員進行監督 協助黨委管理好黨風 現代西方國家中 政黨對行政的監督主要通過兩方面進行 制造社會輿論 政黨議員代表本黨利益對政府工作的監督 二 國家權力機關的監督國家權力機關監督也叫立法監督 各國的立法監督活動主要有質詢 詰問 不信任表決 彈劾 審批 調查等 人民代表大會是我國的權力機關 在國家機構中處于最高地位 其他國家機關由其產生向其負責 受其監督 人民代表大會是最高類型的監督主體 享有最高和廣泛的行政監督職權 在實踐活動中 行政監督在整個人大工作程序中處于十分薄弱的環節 表現在 首先 對抽象行政行為因為缺乏具體 詳細的程序性規定而無法操作 全國人大常委會終于在2004年5月設立了法制工作委員會法規審查備案室 以對行政法規和地方性法規是否存在違法違憲的問題進行審查 通報并向制定法律規范的機關提出限期修改或撤銷相關條款的動議 d 其次 國家財政預算決算的審議上是滯后的和形式性的 缺乏強有力的制約和監督 預算編制較粗糙 審查時間太短 人大代表不專業 代表看了等于白看 而外國的議會百分之六十的時間用在審核各種財政