關于高校建設項目跟蹤審計的實踐和研究 前 言 建設工程跟蹤審計作為工程審計的一種創新，在實踐中已彰顯出它的優越性以及廣闊的應用前景，已引起高校和社會的廣泛關注，越來越多的高校加入到跟蹤審計的實踐和探索中。華中師范大學在建設工程中開展緊密型跟蹤審計始于2002年，在這近四年的時間里，對跟蹤審計進行了較深入的實踐和探索。 關鍵詞 高等學校；建設項目；跟蹤審計；實踐；研究 改革開放以來，中國的高等教育步上了快車道，得到了飛速發展。科教興國戰略的實施，確立了教育在國民經濟中的優先發展地位。1999年中華人民共和國高等教育法的頒布和實施，確立了高校獨立法人地位和高校辦學的自主權，極大地鼓舞和調動了高校的辦學積極性，高校的辦學規模迅速擴大，在校學生人數成倍地增長，學校的固定資產投資規模也在迅速擴大。尤其在建設工程上，這是高校投資最多，也最引人關注的一個增長點。 由于建設工程項目具有周期長、投資大、技術復雜、控制環節多、管理專業性強等特點，任何一個環節的失誤，都可能帶來重大損失。作為高校的審計部門，如何為學校控制和節約建設項目的成本，如何使學校的建設資金發揮的效益最大化，這是擺在我們面前的一個重要的課題。通過幾年的實踐與探索，建設項目審計的一種嶄新的模式逐步趨于成熟，這就是跟蹤審計。 一、跟蹤審計與結算審計的區別及其優越性 當前建設工程項目廣泛運用的結算審計是一種事后審計，它對建設過程中造價管理的種種漏洞，顯得無能為力。而跟蹤審計則將審計監督、咨詢貫穿于建設項目的全過程，及時發現、糾正建設環節中出現的問題，如設計變更、隱蔽工程、材料價格等事后求證難的問題，由于審計的提前介入而得到有效的解決，從而擺脫了事后審計的被動局面，這就是當前跟蹤審計應運而生的原因。 所謂跟蹤審計，是指審計機構依法依規對建設工程項目全過程的造價管理進行事前、事中、事后的咨詢、鑒證和監督活動。其目的是將傳統的事后審計的關口前移，及時有效地預防經濟風險，促進項目各方的管理，提高工程質量，降低建設成本。 （一）跟蹤審計與結算審計的區別 1、審計時間不同 結算審計是建設項目竣工后對施工單位項目結算進行的事后監督；跟蹤審計是對建設項目全過程進行的事前、事中、事后的咨詢、鑒證、監督活動，是全過程的造價控制。 2、審計方式不同 結算審計采用的是事后的送達審計方式；跟蹤審計除此之外，還要對施工現場進行實時的跟蹤，對咨詢內容進行市場調查，對隱蔽工程驗收到現場計量等就地審計方式。 3、審計內容不同 結算審計是依據施工合同、法規對施工單位報送的項目結算書進行審計；跟蹤審計不僅要對施工單位結算書進行量、價、費的審計，還要對設計、概算、施工預算、投標書、合同、簽證、變更、材料設備價格、索賠、隱蔽工程等環節進行全面、全程審計。 4、審計職能不同 結算審計體現的是審計監督職能，跟蹤審計不僅具有監督職能，還體現了審計咨詢、鑒證職能，簡言之，跟蹤審計擴充了審計的功能，寓監督于審計服務之中，體現了現代審計理念。 5、審計效果不同 跟蹤審計比事后結算審計效果好，跟蹤審計貫穿于建設工程的全過程，掌握了各環節的情況和資料，減少了結算審計時的許多矛盾，審計結果更真實更合理。 （二）跟蹤審計的優越性 1、能更好地控制和節約工程項目的成本，取得更佳的經濟效益。跟蹤審計能拓展以往事后審計的做法，做到關口前移，使審計做在項目開始之時，貫穿于項目建設過程之中，最后把握結算審計關。 2、進一步促進了對工程項目質量的監控。目前，我國建設項目管理客觀上還存在著一些程度不同的設計不到位、施工不到位、監理不到位和管理不到位的情況，通過跟蹤審計，可及時、及早發現問題，促進各方加強管理,以利堵塞漏洞，防范風險。 3、有力地促進了工程管理隊伍的廉政建設。眾所周知，當前高校“工程腐敗”的案件時有發生，已引起社會廣泛關注。由于跟蹤審計形成了從源頭上控制和監督的機制，通過制度和程序，能有效地減少建設工程中的一些不良行為，使我們的干部能在市場經濟的大潮中站穩腳跟。 4、降低了工程項目的投資風險。由于高校建設項目多，投入的建設資金多，動輒上億，甚至上十億。如此巨大的建設投資，也蘊藏著極大的投資風險，稍不謹慎，學校大量的資金就會流失，因此，實行跟蹤審計能在事前、事中、事后全過程加強監督和管理，這等于是為學校的建設資金和工程質量層層把關，步步防守，從而有效地控制了投資風險。 二、跟蹤審計的實踐與探索 由于跟蹤審計具有結算審計所不可替代的優越性，所以目前全國各地對跟蹤審計這一新模式表現出了極大的興趣，并給予了高度的關注。 我校在建設工程中開展跟蹤審計始于2002年，在全國高校中屬于起步較早的，在這近四年的時間里，我校跟蹤審計的實踐和探索可以劃分為兩個階段： （一）第一個階段（2002年2004年）從項目的施工階段開始實施緊密型跟蹤審計，主要抓住了以下六個關鍵環節： 1、合同的咨詢 合同是約定當事人經濟行為的法律文件，合同能否依法履行直接關系到建設項目能否順利進行，關系到建設工程的質量、工期和投資效益等問題。在跟蹤審計過程中，對于基建部門送來咨詢的合同，審計人員主要從合同訂立的形式、合同主體的合法性、合同條款是否齊全、合同的約定是否明確，以及違約的具體責任等方面重點控制。合同條款不全、約定不明確是造成合同糾紛最常見、最大量的原因。 2、材料、設備價格的咨詢 材料、設備的造價往往占到一個工程總造價的以上。材料、設備檔次的選擇，價格的確定，對控制整個工程造價在投資允許范圍內起著關鍵作用。在當前市場上，材料、設備品種多、品牌多、規格多、檔次多、供貨渠道多、價格變化大。因此材料、設備的價格咨詢成為跟蹤審計的一項十分重要內容。 3、工程進度款的審核 資金具有時間價值，所以，工程進度款的支付時間與支付額度是工程的承、發包方十分關注的問題。我們既要使施工單位獲得合理的資金用于工程的順利施工，又要使工程款不能超付，一旦超付，學校將會處于十分被動的地步。為防止出現這種現象，在工程進度款的審核上，審計人員采取包括組織的、技術的、合同條款方面的種種措施，予以層層把關，使工程款不能出現超付的情況。 4、隱蔽工程 及時做好隱蔽工程的跟蹤記錄，是準確確定工程造價的必要前提。對隱蔽工程的記錄，審計人員應采取多種手段、方式，包括到現場進行材料取樣，拍攝現場實際情況，做好跟蹤記錄等。對隱蔽工程的跟蹤記錄做的好，將會在結算審計時省去很多麻煩。 5、工程變更、簽證 基建工程的變更、簽證必然涉及到工程價款的變動。就目前國內激烈的建筑市場而言，施工單位為了獲取豐厚利潤，已將目光轉向工程的變更、簽證方面。有的甚至采取策略，低價入圍，然后靠施工中的各種變更、簽證來確保自身利潤的最大化。因此施工中嚴格控制工程的變更、簽證，對于防止變相突破投資規模，控制工程造價有很重要的作用。 6、索賠的審核 隨著改革開放的深入，建筑行業與國際接軌，國外一些觀念和作法也逐漸為國內施工單位所借鑒，索賠就是這種背景下的一種新情況。因此，對于索賠費用的審核，也成為跟蹤審計的一項重要內容。施工單位往往抓住建設單位的某些失誤，索賠金額要價很高。審計人員要進行充分的調研取證，據實審核，從而避免或減少學校的風險和損失。 （二）第二個階段（2004年以來） 自2004年以來，我們進一步加大了對跟蹤審計完善和創新的力度，主要有以下四項新舉措： 1、繼2004年9月我校首次進行大型工程項目委托審計公開招標以來，2005年我校又對8項建設工程項目進行了委托審計公開招標，使這一舉措得到了鞏固和完善。它不僅達到了充分利用社會審計的優質資源來降低建設成本，提高投資效益，而且在社會上也樹立了華師公開、公平、公正的良好形象。 2、跟蹤審計關口前移，從項目的準備階段介入。原來的跟蹤審計是從施工階段介入的，現在從源頭介入，即對工程設計、工程招標、工程合同、工程概、預算等都嚴格把關，以避免事后無法糾正的問題和無法挽回的損失。 3、將跟蹤審計從基建工程擴展到修繕工程，應學校后勤處要求，對10萬元以上的修繕工程項目也進行了跟蹤咨詢。今年我們在學校沒有大項目動工的情況下,對零星小項目的審計為學校核減資金近一千萬元. 4、加強對跟蹤審計這一新模式研究和探討，從實踐中進行總結，從總結中得到提高。今年我們先后舉辦了三次有關跟蹤審計的研討會，分別與武漢地區部分高校、與社會咨詢機構、與外省兄弟院校進行了探討和交流。找出當前跟蹤審計中存在的不足和遇到的困難，總結成功經驗，探討進一步搞好跟蹤審計的對策和措施。在此基礎上，我們起草了華中師范大學建設工程跟蹤審計實施辦法，撰寫了跟蹤審計的交流論文，被中國教育審計學會批準立項，并獲得一等資助。 三、跟蹤審計所取得的效益 跟蹤審計所取得的效益主要體現在三個方面：經濟效益；社會效益；管理效益。 （一）經濟效益 1、顯性經濟效益 實施跟蹤審計以后所取得的經濟效益是非常明顯的。以我校為例，校慶三項大型工程送審總金額12763.34萬元，審減金額2166.08萬元，審減率為16.97%。而在實行跟蹤審計以前，2002年我校工程項目平均審減率為8.8%。為學校把好出口關，節約了大量的建設資金。與本地區沒有開展跟蹤審計的院校相比，年平均審減率相比高出34個百分點，因此實行跟蹤審計以后學校所取的經濟效益是明顯的。 2、隱性經濟效益 隱性經濟效益是指通過跟蹤審計產生了經濟效益而沒有在結算審計報告中反映的部分，我們稱為隱性經濟效益。主要體現在以下三個方面： 一是材料價格方面：在沒有實施跟蹤審計之前，不少材料是由施工單位提供樣品和報價，有的現場管理人員，或工作不深入，或情況不熟悉，沒有把好關，結果使確定的價格與實際價格的出入很大。實施跟蹤審計以后，材料價格得到有效控制。比方說，我們在體育館工程中，施工方將一種叫“手動圓形蝶閥”的單個報價為1800元，而實際市場核實價為320元，審減率為82%；我校學術交流中心安裝的“不銹鋼球閥，軟蝶閥”，施工方總共報價93389元，而實際市場核實價為4199元，審減率為95.5%；還有一種防火涂料，施工方的報價為每公斤36元，而實際市場核實價為每公斤8元，審減率為77.8%這種由施工方報價由跟蹤方核實定價的材料多達上百種，平均審減率為29.85%。材料價格咨詢效益顯著。 二是土、石方挖運計價方面：眾所周知，任何一項基建工程都存在著土石方的開挖與運輸問題。隨著方量的大小，開挖現場的條件，運輸距離的遠近以及運輸方式的不同，土方挖運計價是有很大差別的，按定額套，也是合規的。然而，隨著土方挖運市場的變化，很多單位早采用了隨行就市的靈活方式，一般都低于甚至大大低于按定額計價，為單位節省了很多費用。我們學校在沒有跟蹤審計之前，沒有充分利用土石方挖運市場利于我們的變化，使學校該節約的資金沒有節約下來。實行跟蹤咨詢以后，體育館土方工程，如按定額計算應為50元/m3左右，我們根據市場情況，提出按13-16元/ m3包干。交流中心土方工程，通過招標形成價格為每方挖運為18元/ m3，這樣就為學校節約了大量資金。 三是工程進度款的審核方面：審計人員采取了種種措施，予以層層把關，共審減工程進度款3345萬元，其時間價值可想而知。 （二）社會效益 除了明顯的經濟效益以外，跟蹤審計還產生了良好的社會效益。 1、促進了建筑市場的規范 整頓和規范建筑市場秩序是近年來全國性的整頓、清理工作的重點。通過跟蹤審計，使審計部門很自然地介入了建筑市場。通過對基建物資采購、建筑方案設計、工程招投標、建設施工等各方面進行跟蹤咨詢，形成了有效的約束機制，促進了建設項目各參與方依法規范自身行為，從而促進了建筑市場秩序的規范和改善。 2、形成了從源頭上防止“工程腐敗”的機制 當前，建設工程已成為腐敗的一個高發區、重災區，即使在被稱之為“象牙塔”的高校，也不斷有人落馬。實行建設工程跟蹤審計后，由于審計部門從準備階段、施工階段和結算階段全過程跟蹤，筑起了一道嚴密的監督防線，使之由過去的“秋后算帳”轉變為防微杜漸，成為從源頭抑制腐敗的有效機制。 3、在社會上起到了良好的示范作用 高校本身是神圣的知識殿堂，是知識分子精英薈萃之所在，也是社會關注的焦點。高校的舉動對社會無疑有著示范和樣板之效應。高校在建設工程方面的作為不僅樹立了自身的良好形象，而且對社會是一個很好的參照和榜樣。 （三）管理效益 跟蹤審計所產生的管理效益也是不可忽視的，主要有以下幾個方面： 1、加強了現場管理 原來現場管理中出現的亂簽證，資料收集不及時、不齊備等現象有了很大好轉，這為工程結算審計奠定了良好的基礎。 2、提高了工作效率 由于跟蹤審計的貼近現場、及時等特點，能非常快捷地配合基建部門解決許多技術層面的難題，能現場解決的盡量現場解決，不能現場解決的也要盡快解決，從而加快了工程進度，提高了工作時效。 3、密切了相關部門的合作 由于跟蹤審計的明顯效果，逐步消除了一些部門的認識誤區和狹隘偏見，使各相關部門的配合更加緊密，更加協調，促進了相關部門工作的規范化，大大提升了綜合管理水平。 4、管理上的多重效應 跟蹤審計既是結算審計創新，又是建設項目管理模式的創新，通過對建設項目施工合同、材料設備價格、工程簽證、進度款、隱蔽工程和索賠進行咨詢和鑒證活動，促進了基建管理部門的合同管理、材料質量及價格控制，以及項目工程進度款的控制。通過施工現場跟蹤，促進了施工單位的質量、安全管理，加強了監理單位責任意識，促進了監理工作到位。概言之，由于跟蹤審計的介入，促進了建設項目的施工管理、監理管理、財務管理和項目管理，降低了工程成本，化解了過程中的經濟風險，多重管理效益顯著。 四、當前跟蹤審計面臨的問題 由于跟蹤審計是一種全新的工程審計模式，經過幾年的實踐和探索，已經取得了很好的效果。但是，它與任何新生事物一樣，在發展的過程中還面臨著亟待解決的一些問題。 （一）審計的風險與壓力加大 由于跟蹤審計對工程項目實行了全過程的造價控制，面臨著咨詢任務重，時間跨度長，協調環節多，以及審計質量控制等多重壓力，因此它所承擔的風險與責任極大地增加了，審計人員的工作量也是成倍地增加，這對于審計部門的壓力是很大的。 （二）相關的規章制度還未建立健全目前跟蹤審計在高校已開展了幾年了，在實踐中已形成了一套跟蹤審計實踐的操作流程和規范，但還未從審計理論上加以總結和提升，還未建立一套相關的跟蹤審計的規章制度，沒有系統地上升到教育審計規范、內部審計行業規范和學校制度。簡言之，跟蹤審計有待于規范化、制度化、科學化。 （三）建設項目管理各方的職責和權限還未合理界定 跟蹤審計打破了建設項目的傳統管理模式，而又因跟蹤審計制度、規范尚未建立、健全，因此參與建設項目管理的各方管理職能和權限尚未從制度上合理界定，各方責、權、利關系不很明晰，會造成各管理方不到位或越位情況。因此要明確界定管理各方職責，保證各方工作到位而不越位，各司其職，才能使跟蹤審計有序進行。 （四）建設項目管理各方的協調一致 跟蹤審計是一項多部門參與、多單位協作的一項工作，在當前，由于各種原因還存在著配合不協調、不主動，甚至還有工作不到位的情況直接影響著跟蹤審計的效果。這里面涉及到一些深層次方面的問題，這需要進行認真研究，比如施工單位與咨詢公司的矛盾，基建部門與審計部門的協調等等。 （五）審計環境的優化問題 高校跟蹤審計環境不容樂觀。由于高校審計屬于內部審計，僅具有相對的獨立性，加上跟蹤審計處于實踐和探索階段，沒有現成的法規和制度加以保證，如果有關部門不理解、不配合，跟蹤審計將不能很好地實施。因此，優化審計環境就顯得尤為重要。 （六）審計手段及審計人員綜合素質有待進一步提升 由于跟蹤審計對建設項目是貫穿始終的全過程審計，因此極具政策性、專業性和復雜性，對跟蹤審計的方法、手段及審計人員的自身素質提出了更高的要求。審計人員不僅要具有精湛的專業技術和較寬的業務知識面，同時還要有較好的協調溝通能力，以及了解掌握最新的方法技術手段，以適應跟蹤審計的需要。 五、對跟蹤審計前瞻性的研究 跟蹤審計作為一種經過實踐檢驗的新的工程審計的模式，從它取得的優于傳統結算審計的效果來看，它具有廣闊的應用前景，為了更好地運用這一模式，我們必須在總結的基礎上進一步完善它，使它在工程審計方面發揮更大的作用，取得更好的效果。為此，我們從以下七個方面進行探討。 （一）關口前移，從項目的準備階段介入 現行的跟蹤審計一般是從施工階段開始實施的，即從施工開始到竣工結束。通過幾年的實踐，發現如果跟蹤審計從準備階段開始介入，則跟蹤審計的效果會更好。 如果從準備階段開始介入，即對工程設計，工程招標，工程合同、工程概算、預算等環節的把關就要嚴密的多。如工程設計是對工程建設進行的全面規劃，是確定與控制工程質量、工程造價的關鍵環節。據統計，在滿足同樣功能的條件下，合理的設計可降低工程造價的5%10%，甚至可達到10%20%。因此，要盡可能促使優化設計，嚴格杜絕邊設計邊施工。對工程招標要進行監督，防止通過不規范招投標、虛假招投標使招投標流于形式。對工程合同也要進行嚴格的把關，防止事后所簽合同出現“開口”或漏洞。在這個階段實施跟蹤審計，有助于從源頭發現問題，以避免事后“亡羊補牢”的尷尬與無奈，有的損失甚至是事后無法彌補的。 （二）注重跟蹤審計質量的控制，建立審計質量保證體系 跟蹤審計的質量是跟蹤審計的生命，不斷加強跟蹤審計質量的控制，是我們搞好跟蹤審計的一個關鍵點，為此，我們應把好四關： 1、把好隊伍關 當前高校大型建設工程項目的審計一般都是委托社會中介組織進行的，那么要想把跟蹤審計搞好，必須得挑選過硬的隊伍來承擔。一般大型建設工程項目委托審計，一定要采取切實的措施，挑選資質好、信譽好、業務精、作風硬的社會中介組織來承擔。 2、把好合同關 與接受委托任務的社會中介組織簽訂內容翔實、周密的合同，使雙方明確跟蹤審計任務、質量標準、獎懲措施及違約應承擔的責任，增強雙方的責任意識和風險意識，并且避免因責任不明晰而造成的矛盾和后果，依據合同嚴格管理，促使跟蹤審計人員忠于職守，工作到位。 3、把好過程關 學校審計部門要經常到現場檢查，及時發現和處理現場跟蹤的一些問題，隨時掌握、了解第一手材料。 4、把好復審關 建立結算審計的復審制度，對一些重大項目進行復審，一般項目進行抽查，強化質量控制和質量責任制。 （三）加強規章制度建設，使跟蹤審計規范化、程序化、制度化 跟蹤審計是建設項目審計模式的重大創新，使傳統審計的程序、內容、方法都發生了重大的變化。為了使跟蹤審計能健康發展，同時也是為了進一步完善跟蹤審計，使這一模式能更好地為建設工程項目服務，因此，要建立健全一整套跟蹤審計的規章制度，制定跟蹤審計實施辦法，科學合理地選擇審計跟蹤點，準確掌握審計參與管理的程度，建立一套完整的審計程序和審計規范。為跟蹤審計人員與其它各方管理人員提供具體指導，使之各司其職，工作到位不越位，相互配合，協調運轉，使跟蹤審計步入規范化、程序化、制度化的軌道。 （四）對跟蹤審計合理取費的探討 跟蹤審計是一項創新工作，審計取費沒有現成的規定。跟蹤審計的合理取費是跟蹤審計得以進一步深入開展的重要因素，公正合理地評價審計人員的勞動，這直接關系到他們的切身利益，這也是搞好跟蹤審計的內動力。 由于跟蹤審計類型不同，勞動和技術含量也不相同，因此不同類型的跟蹤審計的收費標準就不同。目前，在武漢地區松散型跟蹤審計取費一般不支付基本費用，僅按審減額的5%10%收費；緊密型跟蹤審計取費參照關于調整建設工程造價咨詢服務收費標準的通知鄂價房地字 200051號文的取費標準,一般收取基本費用的50%100%作為跟蹤費用，按審減額5%8%收取審計費用。 在跟蹤審計實踐中，跟蹤咨詢活動產生隱性效益和顯性效益，過程控制中隱性效益和顯性效益還相互轉換。由于跟蹤審計取費考慮僅是兩個因素：跟蹤過程中的勞動投入和審減金額，因此沒有考慮隱性效益。隨著跟蹤審計的過程控制的力度加大，結算審計的審減額還會減少，如果照搬現行的按審減額取費，顯然就不能真實體現跟蹤審計價值。因此，研究合理計取跟蹤審計費用是當前要解決的一個問題。我們認為，跟蹤審計的取費不能僅僅只看審減額，還要根據實際跟蹤效果（如材料價格、隱蔽工程、工程變更、索賠等方面的咨詢服務的投入和效益）合理計取跟蹤審計費用。總之，要做到客觀、公平、合理。 （五）優化審計環境 跟蹤審計需要一個良好的內部環境和外部環境。從內部審計環境來說，是全體審計人員上下一心，同心同德，具有高昂的工作熱情與和諧愉快的工作氛圍。從外部環境來說，一是需要上級領導的支持，二是需要有關部門、有關方面的理解和配合。作為內審部門，它不具備國家審計的權威性與強制性，它只能通過自身更多的努力來爭取各方面的理解和支持。同時還要加強審計宣傳，與被審計單位溝通、協調。另外從學校領導來說，要充分認識到審計部門為學校創造的有形或無形的價值，充分發揮審計部門的優勢和作用，大力支持審計部門的工作，從政策上給予鼓勵，從人員上給予保證，從經費上給予支持，使審計部門為學校的改革發展作出更大的貢獻。 （六）注重提升審計技能和審計人員素質 實施跟蹤審計后，審計的內容大大超出了傳統結算審計的范圍，沒有相應的技術手段和人員素質，就難以達到理想的審計效果。在審計手段方面要大力推進審計信息化，充分利用計算機技術、網絡技術和審計軟件，以提高工作效率和審計質量