中國 城鎮化與農民問題研究 2010 級一班 電子 科學與技術類 222010322072025 凌海華 摘要 ：當越來越多的農民工進入城市，在城鎮化的建設過程中，農民工也遇到了很多問題，中國政府正在 采取一些措施解決農民工現在所遇到的各種問題。 關鍵詞 ：城鎮化，農民工，中國政府，措施 一、 中國城鎮化 （一） 城鎮化的概念 所謂城鎮化，就是指農村人口不斷向城鎮轉移，第二、三產業不斷向城鎮聚集，從而使城鎮數量增 加，城鎮規模擴大的一種歷史過程。城鎮化作為一種社會歷史現象，既是物質文明進步的體現，也是 精神文明 前進的動力。城鎮化作為一種歷史過程，不僅是一個城鎮數量與規模擴大的過程，同時也是一種城鎮結構和功能轉變的過程。這一歷史過程包括四個方面：第一，城鎮化是農村人口和勞動力向城鎮轉移的過程；第二，城鎮化是第二、三產業向城鎮聚集發展的過程；第三，城鎮化是地域性質和景觀轉化的過程；第四，城鎮 化包括城市文明、城市意識在內的城市生活方式的擴散和傳播過程。概括起來表現為兩個方面：一方面表現在人的地理位置的轉移和職業的改變以及由此引起的 生產方式 與生活方式的演變；另一方面則表現為 城鎮人口 和城市數量的增加、城鎮規模的擴大以及城鎮經濟社會、現代化 和集約化程度的提高。 城鎮化的核心是人口就業結構、經濟產業結構的轉化過程和城鄉 空間社區 結構的變遷過程。城鎮化的本質特征主要體現在三個方面：一是農村人口在空間上的轉換；二是非農產業向城鎮聚集；三是 農業 勞動力向非 農業勞動力轉移 。對城鎮化的特征，可以從不同的角度進行分析，這對進一步理解其本質特征是有益無害的。 從 農村城鎮化 的角度而言，城鎮化具有四個方面的特征：一是時間特征，表現為過程和 階段 的統一，以漸進為主；二是空間特征，表現為城鎮結合，以鎮為主；三是就業特征，表現為亦工亦農，非農為主；四是生活方式特征，表現為亦土亦 “ 洋 ” ，以 “ 洋 ” 為主，亦新亦舊，以新為主。從 世界 城鎮化發展類型看可分為發達型城鎮化與發展型城鎮化，其特點是不一樣的。包括 重慶 在內的中國西部均屬發展型城鎮化。發展型城鎮化有 5個特點：一是城鎮化原始積累主要來自于農業；二是城鎮化偏重于發展 第二產業 ，而非發展 第三產業 ；三是城鎮化具有明顯的 二元結構 ；四是城鎮化的動力機制主要是推力而非拉力；五是城鎮化中城市貧民占有很大比重。 （二） 城鎮化的現狀和基本特點 【 1】 流動就業的農民工是城鎮化的主體 。 2007 年，全國有 14 個省的城鎮化率高于全國平均水平，京津滬三大直轄市的城鎮化水平超過 70%，廣東超過 60%，江蘇、浙江和東北三省、內蒙古超過 50%，福建、山東、重慶和海南超過 45%。沿海各省城鎮化率的提高，主要來自農民工進城不斷增加(分子變大 )，浙江、北京 、上海、天津和廣東，農民工對城鎮化的貢獻率分別為 30.7、 27.9、 24.7、 24.4、 18.6 個百分點。內地各省城鎮化率的提高，主要來自農民工離鄉不斷增加 (分母變小 )，四川、河南、安徽和湖南農民工對城鎮化的貢獻率分別為 9.5、 10.6、 13.3 和 16.6 個百分點。 農民工流入經濟發達地區，加速了這些地區的城鎮化進程。 2007 年，北京、天津、上海、江蘇、浙江、福建、廣東和云南等 8 個地方凈流入的跨省農民工在 100 萬以上，其中京津都市圈凈流入 593 萬人，長三角城市群凈流入 1265 萬人，珠三角城市群凈流入 1373 萬人。河南、安徽、湖南、江西、湖北、四川、重慶、貴州和廣西等 9 個地方凈流出的跨省農民工在100 萬以上，河南、四川和安徽 3 省更是達到 500 萬以上。 我國的城鎮化進程以流動就業為主要形式，并沒有完成農村人口向城鎮的定居或者“落戶”遷徙。 在我國統計為 5.9 億的城鎮人口中，還有 1.6億是農業戶籍人口，占到了城鎮人口的 27%。如在勞動力流入大省浙江，被統計為城鎮人口的農業戶籍人口已經超過了非農戶籍人口，達 53.6%。農民工仍是以勞動力流動而非舉家遷移定居為主，全國 80%被統計為城鎮人口的農民工都是流動就業，舉家遷徙的 農村人口僅占 20%左右，這是我國城鎮化進程中區別于其他國家的一個鮮明的特點。 【 1】 （三） 中國城鎮化的作用 城鎮化對于農村發展的重要意義 。從上個世紀 90 年代起，這一問題就已經引起了一部分經濟學家和農村問題研究專家的充分重視?！皽p少農民才能富裕農民”這一重要論點的提出，實際上已經從根本上概括了城鎮化對于未來我國農村發展重要性的基本認識，也成為當前制定城鎮化政策的重要思想依據。但是也有一部分理論工作者認為，土地是農民最大的社會保障，擔心城鎮化會造成一部分農民無法承擔城鎮的失業之痛，還是希望在農村給進城務工就業的 農民留有一個所謂土地作為社保的空間，只有把農民和他的土地永遠捆綁在一起，才不至于帶來人口流動造成的社會不穩定因素。這一觀點實際上也影響到了決策層面。 城鎮化對于拉動內需的重要作用 。從 1997年亞洲金融危機開始，到 2008年的國際金融危機，國內外許多經濟學家都提出了城鎮化有利于拉動內需的重要結論。國際上一些著名的專家在指出 21 世紀的國際經濟走向時，把中國的城市化和美國的高科技并列為兩個最重要的因素。還有一些國際經濟學家在提出解決金融危機的有效辦法時，也都指出了中國城市化的重要作用。 2008 年以來，國內許多著名 的經濟學家也紛紛提出通過城鎮化來拉動內需的觀點。有國內學者認為，按每增加一個城市人口需要 50 萬元投資額計算，增加 4.5 億城市人口就需要增加 225 萬億元投資。也有國際專家指出，在未來幾十年，中國經濟仍將可以保持 8%到 10%的增長速度，如果按 8%的增速計算，將有 3%來自農村勞動力向城市的轉移。一些農村政策研究專家也指出，城鎮化政策會使農民工把長期消費從農村轉向城鎮，帶動低端房地產市場的發展和工業制成品的消費。 城鎮化對于城市和小城鎮發展的作用 。雖然理論界很少從這一角度提出問題，但是也有一部分專家指出，未來城市發 展的活力，取決于城市人口結構的改變。主要的觀點集中在兩個方面，一是較多的城市研究專家認為，應該允許有技能的農村人才或農民企業家進入城市和較大的小城鎮，這樣會給城鎮帶來新鮮的血液和人才補給。但是按照這種觀點，城鎮化的發展速度會很慢，因為畢竟農村有技能、有知識的人才或企業家數量是極其有限的。二是一些城鎮化研究專家認為，農民工是城鎮最為活躍的人口主體，也是農村的人才和精英，他們進城定居，將給城市帶來活力，并將填充正在逐漸出現過剩的公共資源，彌補大城市養老金的缺口。但是這一觀點顯然還沒有得到大多數城市管理者的認同。 二、 農民工 （一）農民工的概念 農民工，是指在本地 鄉鎮企業 或者進入城鎮務工的 農業戶口 人員，農民工是我國特有的城鄉二元體制的產物，是我國在特殊的歷史時期出現的一個特殊的 社會群體 。農民工有廣義和狹義之分：廣義的農民工包括兩部分人，一部分是在本地鄉鎮企業就業的離土不離鄉的 農村勞動力 ，一部分是外出進入城鎮從事二、三產業的離土又離鄉的農村勞動力；狹義的農民工主要是指后一部分人。據有關部門的調查，我國狹義農民工的數量為 1.2億人左右，廣義農民工的數量大約為 2 億人。 （二） 農民工進城的階段 1 新中國成立之初，農民有充分的自由遷居城市的權利 ； 2 50 年代后期到 70 年代后期，嚴格限制城市企業從農村招工，并通過戶籍制度限制農民工在城市的發展，由于統購統銷制度與人民公社制度的實行，農村內部自由變更職業的權利也被剝奪 ； 3 80 年代， “ 農民工 ” 進入以 “ 離土不離鄉，進廠不進城 ” 為主導 模式 的就地轉移時期 ； 4 90 年代，逐步轉向承認、接受、鼓勵流動（異 地轉移）的時期 ； 5 2000 年以 后，進一步進入 “ 以人為本 ” 、平等就業、共享服務的時代。 （三） 農民工進城的原因 在 “ 民工潮 ” 初期，為了提高收入而進城務工的農民占據絕對的多數。農村土地資源有限，但是人口在不斷地增長，其他資源又沒有得到開發，由此造成了農村收入不能提高；而城市經濟在國際化、科技化的浪潮下迅速發展。這讓不少農民看到了城市里賺錢的希望。 有一部分人是為了去 城里尋找更多的機會，在他們眼里或者在他們觀念中，城里的機會 總是很多的， 對于老一代的農民工來說，賺錢只是他們的唯一目的。當 80 后的下新生 代農民工開始走進城市時，城市對農民工的意義就不一樣了。這里不僅有賺錢的機會，還有發展的機會。新生代農民工由于知識、技能都比父輩增長，他們的見識也比較開闊，他們開始把實現從賺錢的單一目標上轉移。 有一部分人是不會種地，他們也不想回家種地，所以選擇了去城里謀發展。 新生代農民工的特點之一是對土地已經沒有感情。他們從小就在學校里長大，幾乎不接觸地里的活，對土地失去了感情。沒種過地、不過種地使得這個群體不想種地。為了逃避種地而進城務工說起來似乎不通，但對新生代農民工來說就是事實。他們中有的外出務工工資不低，但 一年下來存不了幾個錢，他們務工的目的也已經不是單純的賺錢 。 有一部人知識水平更高的，他們能在城里發展的不錯，還有一些年輕人為城里的方便和燈紅酒綠而停下了自己的腳步。他們認為在城里的生活是舒服的，吃穿住行也都方便。 在 中國，社會保障、醫療保險、教育、交通、綠化等公共服務是在財政基礎上建立的，由于農村財力有限，公共服務還是有限，但是在城市里有些公共服務，例如交通、綠化，他們還是能夠享受的，因此有人就為了享受這便利的設施在城里留下了。盡管農民工進城抱著種種心態，他們各有 打算，他們對進城充滿了希望，但是農民工在進城后面臨的福利等問題卻很多。 （四） 工的基本情況和所遇到的困難 (1) 、農民工的基本狀況： 【 2】 其實 許多農民多是為生活所迫才出來打工的。 而且 打工的男女比例基本上平衡 ；在年齡段上， 大概 以 30 至 40 歲的人為主 ,約占總人數的 60%， 20 至30 歲的青壯年勞動力比較少，約 25%的農民工年齡在 40 至 50 歲之間，另外約有 1/10 的農民工超過了 50 歲由于生活所迫仍在打工之列；從文化程度來看，農民工的文化程度普遍偏低， 近一半的農民工只有小學或者初中文化，高中以后的很少很少 ；同時 農民工家庭以 人數也不少，一般是四人到六人的范圍 ；從土地承包情況來看，有不少人還承包有土地，約有 40%，但是承包有土地的農民工的土地的經營狀況大部分的土地收益都不是很高；從農民工的就職領域和從事職業來看，大多數農民工沒有穩定的職業，農民工多在第二、三產業工作，并從事職業都是比較重的體力勞動，如工地上的建筑工，搬運工等，這類有一定的穩定性，還有許多農民工沒有固定職業，從事的是短期的苦力勞動主要從事短期的苦力，技巧勞動，如替人搬家、抬東西、扛裝潢建筑材料、拆遷修葺房屋，臨時門衛等。 (2)農民工遇到的問題 l. 農民工與城鎮勞動者同工不同酬 。農民工勞動定額不合理，勞動時間過長 ，而且工資拖欠現象嚴重，收入增長緩慢。大多數農民工的付出與他們所得到的不成比例，一些農民工的月工資剛剛達到或者超過了當地規定的最低月工資標準，但這往往是他們以每天工作長達十幾個小時的代價換的。就是這樣很少的薪酬，還往往長期被拖欠。據全國總工會不完全統計，僅 2004 年，全國進城務工的農民工被拖欠的工資就超過 1000 億元，其中，建筑企業拖欠工資的比例為 72.2%僅有 6% 的農民工能按月領取工資。而為索回這 1000 億元的欠薪，整個社會需要付出包括經濟成本、時間成本、法律援助成本等至少為 3000 億元。 2.農民工大多從事的是苦、臟、累、險的工作 。農民工生活衛生條件差，工 作 環境惡劣，職業病危害嚴重，工傷事故比例高，重、特大傷亡事故頻繁發生。目前，全國有 4200 萬建筑工人，其中 3200 萬是農民工；全國 700 多萬煤礦工人的絕大多數是農民工。我國每年因工致殘人員達數十萬人，其中農民工占絕大多數。許多鄉鎮企業存在不同程度的職業病危害， 60% 的設備缺少必要的防護用品和設施； 90% 的企業粉塵超標。而土法開采的小煤礦，使矽肺病發生率急劇上升，有些 農民工僅僅二三年就患上了矽肺病。在他們透支了自己的青春、體力、精力之后，往往意味著打工生涯的終結。打工期間很多企業不為他們繳納社會保險，打工的積累又十分有限，以后的日子可想而知。長期在城市務工，農活荒廢了，重操舊業已力不從心，重返貧困隨時有可能發生。 3. 進城務工的農民工受到各種制度性和非制度性的歧視和限制 。從勞動權看，雖然規定用工單位必須與雇工簽訂勞動合同，但由于勞動力供過于求以及大部分農民工缺少相應的法律知識和意識，導致很多農民工不簽訂勞動合同，或者簽訂的合同條款不公平，對雇主有利，而農民工勞動權益得 不到保護。從就業權看，農民工就業受到歧視，如北京曾規定農民工不能從事文秘工作；上海規定四星級以上賓館不招農民工。從安居權看，工地工棚、地下室、石棉瓦平房就是農民工安身之所。據北京市調查，農民工住工棚的占 10%；住石棉瓦棚的占 77 . 7%；住地下室的占 3 . 8%。不少人一張 木板 ，一卷被褥，酷暑嚴寒，風吹日曬，擁擠臟亂，蚊蟲叮咬，有的人甚至達不到法律規定的最基本的生存條件。 4. 農民工長期被排除在社會保障體系之外 。農民工沒有養老、醫療、失業保險，導致一系列社會問題的產生。據浙江省溫州市有關部門調查，流動人 口（大部分是農民工）中，參加養老保險的僅占 2 .8%；參加醫療保險的占 2 . 6%；參加 失業保險的占 0 .8%。沒有養老保險，農民工對未來一片茫然，隨之而來的是超生多生，養兒防老，增加了我國的人口負擔；沒有醫療保險，農民工始終面臨著“看病難，看病貴”和因病返貧的問題；沒有失業保險，農民工一旦失業就失去了任 何經濟來源，他們中的一些人就可能產生仇富和仇視社會的心理，最終以犯罪作為對社會不公平的“終極反抗”，給人民的生命財產安全造成損失。 5. 農民工子女受教育不公平 。這不僅成為當前社會而且將成為未來社會的嚴重問題。社會發展到今天，接受教育已成為一個人安身立足的基本條件，決定著一個人能否跟上時代，能否發展自己，能否享受現代文明的關鍵因素。目前，農民工子女受教育遇到的主要問題，一是財政投入不足，輸出地和輸入地政府都不愿意出錢；二是農民工子女在城市上學入學門檻太高，往往望“?！迸d嘆，大多數流入辦學條件較差的私立打工子弟學校，有的甚至失學在家。近年來，黨中央、國務院及有關部委就農民工進城務工的有關問題先后發布了一系列文件，但是這些文件執行起來，往往被大打折扣。比如戶口和暫住證仍被大多數城市作為限制農民工進入的一大依據， 并且將子女入學、務工經商、甚至租房等捆綁在一起，缺一不可。農民工子女在受教育問題上遇到的不公平是最大的不公平，這種狀況如不盡快解決影響的不僅是這一代人的生存和發展，很可能殃及子孫后代。 【 2】 三、 中國政府采取的措施 （一）措施 黨中央、國務院高度重視農民工就業問題，今年中央一號文件中明確要求積 極擴大農村勞動力就業。為貫徹上述要求，人力資源和社會保障部門節前在全國范圍內部署開展了“春風行動”，旨在幫助求職農民工盡快實現就業，主要有以下措施： 【 3】 1.強化就業服務，讓農民工就業有門路，求職有信息 。針對農民工節前返鄉時間提前的情況，一方面，要求各地加強信息搜集和發布工作，在勞動力輸出地和輸入地之間搭建勞務對接平臺，引導農民工有序外出。另一方面，要求各地大力開發本地崗位，促進返鄉農民工就地就近就業。不少省市結合國家和地方擴大內需、加強基礎設施建設的項目，已經優先安排返鄉農民工就業，并積極承接沿海產業轉移，引導返鄉農民工到當地企業就業。 2.部署開展大規模的農民工職業培訓，提高農民工就業技能 。針對金融危機對企業用工需求帶來的沖擊，人力資源和社會保障部、國家發改委、財政部聯合下發關于實施特別職業培訓計劃的通知，要求 各地結合當地實際情況，組織因失去工作返鄉的農民工和尚在城鎮繼續找工作的農民工開展有針對性的就業培訓，并按規定給予相應補貼。一些勞動力輸出省份和輸入省份已經安排了相應的培訓補貼資金，將重點向農民工培訓傾斜。 3.落實減輕企業負擔的政策，穩定在崗農民工就業崗位，促進就業形勢穩 定 。 針對部分企業生產經營遇到困難的情況，人力資源和社會保障部、財政部、 國家稅務總局下發關于采取積極措施減輕企業負擔穩定就業局勢有關問題的通 知，允許困難企業在一定期限內緩繳社會保險費，允許階段性降低四項社會保險費率，允許使用失業保險 基金幫助困難企業穩定就業崗位等等，鼓勵困難企業盡量不裁員或少裁員，實現保就業、保增長、保穩定。目前，一些省份已經制定實施困難企業穩定崗位計劃，并建立了面向企業的普遍走訪和重點聯系制度。 4.制定落實扶持政策，鼓勵農民工返鄉創業 。針對各地不少返鄉農民工自主 創業的意愿和行動，人力資源和社會保障部要求各地貫徹落實國務院辦公廳轉發人力資源和社會保障部等部門關于促進以創業帶動就業工作指導意見的通知（辦發 2008111號）精神，將返鄉農民工納入創業政策扶持范圍，在貸款發放、稅費減免、工商登記、信息咨詢等方面提 供支持；對有資金技術和創業意愿的返鄉農民工，