行業(yè)經(jīng)濟(jì)論文-加入WTO與中國(guó)糧食安全標(biāo)題注釋本研究是在澳大利亞國(guó)際農(nóng)業(yè)研究中心的資助下進(jìn)行的（項(xiàng)目編號(hào)：ADP/1998/128“中國(guó)加入WTO與糧食安全”）。筆者在完成本論文時(shí)得到了RonDuncan、黃益平、TonyLawson、Hong-GiangLe、劉巳洋、盧峰、WarwickMcKibbin、RodTyers及楊永正等的幫助，在此表示感謝。本文原文為英文，譯者為中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)系梁希震、王曉震、李正波；作者本人校對(duì)。內(nèi)容提要加入世界貿(mào)易組織對(duì)農(nóng)民收入和糧食安全的影響是各方面較為關(guān)心的問(wèn)題。本文首先對(duì)糧食安全和糧食自給作了區(qū)分，并回顧了中國(guó)在糧食安全方面所做出的成就，以及實(shí)現(xiàn)糧食自給的政策和存在問(wèn)題。中國(guó)取得的成績(jī)主要來(lái)自于市場(chǎng)改革，而中國(guó)存在的問(wèn)題也是由于對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的控制。本文接著較詳細(xì)地介紹了一個(gè)中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一般均衡模型CERD，并應(yīng)用該模型對(duì)入世對(duì)中國(guó)糧食生產(chǎn)、貿(mào)易和自給率的影響進(jìn)行了模擬。模擬結(jié)果顯示，總體而言，入世對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)有益，但各地區(qū)和各部門(mén)受到的影響不一樣。農(nóng)業(yè)是受到?jīng)_擊的部門(mén)之一，不過(guò)入世對(duì)農(nóng)業(yè)的負(fù)面影響并不太大，這主要是因?yàn)橹袊?guó)的農(nóng)業(yè)保護(hù)水平在入世前就比較低。盡管如此，對(duì)于主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的某些中西部農(nóng)民而言，入世后收入可能下降，從而影響到他們的糧食安全。本文最后對(duì)入世后提高糧食自給率的一些措施，如提高對(duì)農(nóng)業(yè)的保護(hù)和補(bǔ)貼、增加農(nóng)業(yè)研發(fā)投入、增加對(duì)中西部的轉(zhuǎn)移支付、改革土地使用制度以及進(jìn)一步促進(jìn)全球農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化，進(jìn)行了模擬和討論。關(guān)鍵詞加入世界貿(mào)易組織/糧食安全/一般均衡模型經(jīng)過(guò)15年漫長(zhǎng)而艱難的談判，中國(guó)于2001年11月加入了世界貿(mào)易組織（WTO）。中國(guó)作出了WTO及其前身關(guān)貿(mào)總協(xié)定（GATT）有史以來(lái)最為苛刻的加入承諾。尼古拉斯R.拉迪（NicholasR.Lardy，2002）指出：“中國(guó)關(guān)于市場(chǎng)準(zhǔn)入及其他方面的承諾不僅遠(yuǎn)比10年前加入的國(guó)家當(dāng)時(shí)所作出的承諾苛刻的多，而且超出了1995年以來(lái)任何一個(gè)加入WTO的成員所作的承諾。”例如，中國(guó)同意把工業(yè)品的平均法定關(guān)稅水平降低到8.9，然而阿根廷、巴西、印度和印度尼西亞的關(guān)稅水平則被允許分別保持在30.9、27.0、32.4和30.9。在農(nóng)產(chǎn)品方面，中國(guó)同意不對(duì)農(nóng)產(chǎn)品出口進(jìn)行補(bǔ)貼，并承諾將對(duì)農(nóng)民的國(guó)內(nèi)支持總量限制在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的8.5，然而其他發(fā)展中國(guó)家國(guó)內(nèi)支持總量卻可達(dá)到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的10。由于預(yù)期在農(nóng)業(yè)條款上會(huì)有所讓步以及土地密集型農(nóng)產(chǎn)品的比較劣勢(shì)，加入WTO對(duì)農(nóng)業(yè)的負(fù)面影響引起了中國(guó)政策制定者和學(xué)者們的極大關(guān)注。這些關(guān)注都基于這樣的預(yù)測(cè)：農(nóng)業(yè)部門(mén)是入世后受沖擊最大的部門(mén)。大家關(guān)注的焦點(diǎn)有兩個(gè)：糧食安全和農(nóng)民收入。根據(jù)世界糧食高峰會(huì)議的定義，食品安全指所有人在任何時(shí)候都能夠獲得或者能夠購(gòu)買(mǎi)到足夠的、安全的、有營(yíng)養(yǎng)的糧食，以滿足積極健康的生活所必需的飲食要求和食品偏好。它包括以下4個(gè)方面的要素：（1）確保獲得足夠的糧食；（2）維持相對(duì)穩(wěn)定的糧食供給；（3）讓需要糧食的人能夠獲得糧食；（4）確保糧食的生物學(xué)利用。然而，像其他的亞洲國(guó)家一樣，糧食安全在中國(guó)幾乎完全意味著糧食自給，或者谷物自給。作為中國(guó)的糧食安全目標(biāo)，糧食自給率要達(dá)到95。以下是對(duì)中國(guó)必須保持一定水平糧食自給率的幾點(diǎn)理由的討論。首先，中國(guó)是一個(gè)大國(guó)，不能依賴世界市場(chǎng)的糧食供給。布朗（Brown，1995）為中國(guó)糧食供求描繪了一個(gè)可怕的前景，即中國(guó)國(guó)家如此之大以至于中國(guó)的糧食短缺將會(huì)嚴(yán)重耗盡世界糧食供給，并且危害到其他發(fā)展中國(guó)家。盡管中國(guó)政府和學(xué)者們對(duì)布朗的觀點(diǎn)予以反駁，但這一觀點(diǎn)還是增加了人們對(duì)中國(guó)糧食供給能力的關(guān)注。第二，糧食是一個(gè)特殊的商品，自主的糧食供給具有重要的政治和經(jīng)濟(jì)意義。由于中國(guó)在意識(shí)形態(tài)、政治和戰(zhàn)略方面與西方主要大國(guó)有許多差異，有些人甚至擔(dān)心糧食可能遭到禁運(yùn)。然而，盧（1997）和Yang（2000）指出，針對(duì)中國(guó)的糧食禁運(yùn)是不可能的。出于人道主義考慮，糧食在過(guò)去常被排除在禁運(yùn)名單之外。同時(shí)，糧食禁運(yùn)也難以實(shí)施，并且給糧食禁運(yùn)發(fā)起國(guó)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)成本可能比被禁運(yùn)國(guó)還要高。第三，由于大多數(shù)中國(guó)農(nóng)民的收入僅僅來(lái)源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，加入WTO后的低糧價(jià)可能會(huì)給農(nóng)民帶來(lái)巨大損失（Zhou，2001）。這種影響以前在中國(guó)和其他發(fā)展中國(guó)家就發(fā)生過(guò)。如在1930年代，許多國(guó)家包括美國(guó)，為了解決他們的糧食過(guò)剩問(wèn)題，把大量糧食傾銷(xiāo)到中國(guó)市場(chǎng)，引起糧食價(jià)格的顯著下降。結(jié)果，許多中國(guó)農(nóng)民破產(chǎn)，中國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)遭受重創(chuàng)（許，1997；轉(zhuǎn)引自Zhou，2001）。筆者以前的論文（Jiang，2002a，2003）討論了這種收入效應(yīng)，特別是加入WTO后的地區(qū)收入不平衡問(wèn)題。盡管中國(guó)加入WTO后，各地區(qū)農(nóng)村和城市居民的實(shí)際收入和福利水平均會(huì)有所提高，但由于較富的東部地區(qū)獲益較多，地區(qū)不平衡和城鄉(xiāng)差距仍將會(huì)繼續(xù)惡化。本文將主要討論糧食安全問(wèn)題。第一部分介紹中國(guó)在糧食安全方面取得的成績(jī)以及實(shí)現(xiàn)糧食自給的政策工具。第二部分介紹一個(gè)為分析入世對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響而建立的中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一般均衡模型，CERD.第三部分報(bào)告入世對(duì)中國(guó)糧食生產(chǎn)、貿(mào)易和農(nóng)戶收入影響的模擬結(jié)果。第四部分是關(guān)于實(shí)現(xiàn)糧食自給目標(biāo)的政策措施的討論，有些并給出了模擬結(jié)果。一、中國(guó)在糧食安全方面所取得的成就以及糧食自給政策1.中國(guó)糧食安全的成就自1978年經(jīng)濟(jì)改革以來(lái)，中國(guó)在保障糧食安全方面取得了巨大的進(jìn)步。據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織（FAO）數(shù)據(jù)顯示，1979年中國(guó)人均日食物消耗量?jī)H為2017卡路里，低于2500卡路里的世界平均水平，也低于當(dāng)時(shí)其他發(fā)展中國(guó)家人均2200卡路里的消耗量。截至2001年，中國(guó)人均日食物消耗量已達(dá)2963卡路里，比原來(lái)增加47，高于2800卡路里的世界平均水平。營(yíng)養(yǎng)攝入和食物品質(zhì)也有所改善。中國(guó)是在降低絕對(duì)和相對(duì)營(yíng)養(yǎng)不良方面取得最大成就的國(guó)家。在19901992年和19982000年期間，中國(guó)營(yíng)養(yǎng)不良人數(shù)減少7000萬(wàn)，比以前降低7個(gè)百分點(diǎn)（FAO，2002）。糧食生產(chǎn)和農(nóng)戶收入也有所增加。從1978年到2002年，糧食總產(chǎn)量和人均產(chǎn)量分別以每年1.9和0.7的比例增長(zhǎng)。同期，農(nóng)村和城市居民人均家庭收入每年分別增長(zhǎng)7.4和6.3（表1）。糧食自給率的目標(biāo)也實(shí)現(xiàn)了。2001年，糧食和谷物總量自給率均超過(guò)95（表2）。注：生產(chǎn)、進(jìn)口、出口、庫(kù)存變化、國(guó)內(nèi)使用總量單位為百萬(wàn)噸，自給率單位為。資料來(lái)源：FAO（2003）FAOSTAT.這些成就的取得來(lái)自于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)改革，特別是家庭責(zé)任制、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)改革（Lin，1997）。19791984年期間，農(nóng)村實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率（TFP）年增長(zhǎng)率，由1952年到1978年期間的-0.25躍升至5.1。1980年代后期到1990年代后期，農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率年增長(zhǎng)率保持在3.9的水平（Fan，1997）。市場(chǎng)化改革也非常顯著。1978年，93的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格由政府制定，2由政府指導(dǎo)確定，僅僅6由市場(chǎng)決定。而到了1999年，這個(gè)比例正好相反，83的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格由市場(chǎng)決定（表3）。資料來(lái)源：Lardy（2002，第25頁(yè)）。盡管糧食產(chǎn)量增長(zhǎng)顯著，但如表1所示，人均糧食日消費(fèi)量以更高的比率增長(zhǎng)。這意味著中國(guó)糧食安全的成就主要?dú)w因于農(nóng)戶收入的提高。2.中國(guó)糧食安全政策中國(guó)糧食安全政策旨在增加糧食自給率，保證居民特別是城鎮(zhèn)居民得到糧食。這些政策包括糧食自給政策、糧食購(gòu)銷(xiāo)政策和糧食儲(chǔ)備政策（Lohmar，2002）（注：關(guān)于中國(guó)農(nóng)業(yè)政策更廣泛的回顧，參見(jiàn)Colby，Diao和Tuan（2001）。）。1995年以來(lái)，糧食自給一直是比較重要的政策目標(biāo)。部分原因是布朗（Brown，1995）的“警鐘”。不僅整個(gè)國(guó)家要糧食自給，每個(gè)地區(qū)也要實(shí)現(xiàn)糧食自給。1995年實(shí)施“省長(zhǎng)米袋子”（GGBP）政策后，省長(zhǎng)要為本轄區(qū)內(nèi)的糧食自給負(fù)責(zé)。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，他們轉(zhuǎn)而指示下級(jí)增加播種面積，提高糧食產(chǎn)量。結(jié)果導(dǎo)致幾乎每個(gè)地區(qū)都有自己的糧食生產(chǎn)指標(biāo)需要完成。在地區(qū)水平上實(shí)現(xiàn)糧食自給的負(fù)效應(yīng)是非常明顯的。由于這一做法忽視了地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，糧食產(chǎn)量的增加往往是以損失效率為代價(jià)的。加入WTO以后，這一政策有所放松。在全國(guó)范圍內(nèi)，各省份被劃分為3類(lèi)：主要糧食產(chǎn)區(qū)省份、糧食產(chǎn)銷(xiāo)基本平衡省份和糧食凈輸入省份。主要糧食產(chǎn)區(qū)在糧食生產(chǎn)上擁有比較優(yōu)勢(shì)，因而被鼓勵(lì)增加糧食生產(chǎn)。其他省份可以從省外或者國(guó)外進(jìn)口糧食以滿足當(dāng)?shù)匦枨蟆Ｅc糧食自給自足政策相配套的政策還有糧食購(gòu)銷(xiāo)和價(jià)格政策。中國(guó)政府通過(guò)國(guó)有糧食局和糧站系統(tǒng)采用收購(gòu)定額、合同和不同類(lèi)型定價(jià)政策來(lái)干預(yù)糧食生產(chǎn)和購(gòu)銷(xiāo)。在1979年開(kāi)始的農(nóng)村改革以前，這些政策的目標(biāo)是：生產(chǎn)足夠的廉價(jià)糧食滿足城鎮(zhèn)居民需要，出口農(nóng)產(chǎn)品賺取硬通貨以進(jìn)口先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備來(lái)發(fā)展城市工業(yè)。經(jīng)濟(jì)改革以來(lái)，糧食購(gòu)銷(xiāo)和價(jià)格政策有了顯著的變化（注：關(guān)于這些政策變化的介紹，參見(jiàn)Jiang和Duncan（2001）。）。政策目標(biāo)主要集中在提高農(nóng)民收入和實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期的糧食安全和自給（Ke，1999）。政府試圖通過(guò)制定收購(gòu)和銷(xiāo)售價(jià)格來(lái)平抑價(jià)格波動(dòng)，即在糧食豐產(chǎn)年份，政府制定最低價(jià)格以保證農(nóng)民收入不受市場(chǎng)價(jià)格下降的影響；而在糧食減產(chǎn)年份，政府則出售儲(chǔ)備糧以平抑糧價(jià)。然而，這種穩(wěn)定價(jià)格的做法會(huì)給農(nóng)民發(fā)出錯(cuò)誤信號(hào)，反而使得情況更糟。這已為近年來(lái)的“糧食過(guò)剩危機(jī)”所證明。為了增加糧食生產(chǎn)和農(nóng)民收入，政府在1994年和1996年大幅度提高糧食收購(gòu)價(jià)格每次增幅達(dá)40左右。結(jié)果導(dǎo)致糧食生產(chǎn)持續(xù)增加。1998年全國(guó)糧食總產(chǎn)量達(dá)5.045億噸，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)2000年預(yù)定糧食產(chǎn)量目標(biāo)的上限。盡管從1997年底糧食市場(chǎng)價(jià)格開(kāi)始下降，然而政府卻“保證”以較高的價(jià)格收購(gòu)糧食，因此生產(chǎn)并沒(méi)有根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格得到調(diào)整。結(jié)果，一方面造成一些農(nóng)民“賣(mài)糧難”，成為政治問(wèn)題；另一方面，作為價(jià)格保護(hù)政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的國(guó)有糧食部門(mén)積累了大量虧損。國(guó)有糧食部門(mén)在截至1998年3月底的6年間，積欠中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的不良貸款高達(dá)2140億元（張和李，1998）。國(guó)有糧食部門(mén)如此巨大的虧損是難以令人接受的。1998年5月開(kāi)始對(duì)糧食購(gòu)銷(xiāo)和流通體制進(jìn)行改革，旨在減少虧損。盡管重申以保護(hù)價(jià)從農(nóng)民手中購(gòu)買(mǎi)糧食，新政策也要求國(guó)有糧食部門(mén)以能夠彌補(bǔ)全部成本并略有盈余的價(jià)格出售糧食。同時(shí)還要求國(guó)有糧食部門(mén)通過(guò)裁減冗員和采取其他措施提高運(yùn)營(yíng)效率。最初的改革思路是逐步放開(kāi)糧食市場(chǎng)，從而使政府收購(gòu)價(jià)逐步接近市場(chǎng)價(jià)。然而，政策設(shè)計(jì)上存在根本缺陷，即要求國(guó)有糧食部門(mén)同時(shí)扮演兩個(gè)相互矛盾的角色作為政府代理人執(zhí)行保護(hù)價(jià)政策和作為市場(chǎng)主體實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)。因此，政策實(shí)施一年以后，糧食價(jià)格繼續(xù)下降，政府補(bǔ)貼持續(xù)攀升。政府意識(shí)到了這一問(wèn)題，于1999年5月中旬對(duì)政策稍作調(diào)整。調(diào)整措施包括減少保護(hù)價(jià)收購(gòu)范圍、降低保護(hù)價(jià)、允許糧食加工和飼料加工企業(yè)直接從農(nóng)民手中收購(gòu)糧食。另一個(gè)直接實(shí)現(xiàn)糧食安全目標(biāo)的政策措施是國(guó)家糧食儲(chǔ)備制度。中央政府控制了大量的糧食儲(chǔ)備，但具體數(shù)量是國(guó)家機(jī)密，不得而知。國(guó)家?guī)齑嬗蓢?guó)家糧食儲(chǔ)備管理局（SAGR）調(diào)控、由糧食局保管。當(dāng)糧食短缺時(shí)，出售儲(chǔ)備糧平抑市場(chǎng)價(jià)格。然而，國(guó)有庫(kù)存管理存在太多行政制約以致不能有效地抑制價(jià)格波動(dòng)（Lohmar，2002）。此外，維護(hù)糧食庫(kù)存的費(fèi)用也是非常昂貴的。據(jù)Nyberg和Rozelle（1999）估計(jì)，每噸小麥、大米和玉米的儲(chǔ)存費(fèi)用分別為42、56和39美元，相當(dāng)于每種商品世界市場(chǎng)價(jià)格的20以上。二、中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一般均衡模型本文中的大部分分析是在CERD模型的框架下進(jìn)行的。CERD模型指包含地區(qū)維度的中國(guó)經(jīng)濟(jì)一般均衡模型，或稱中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一般均衡模型。本部分將對(duì)這一模型作一簡(jiǎn)要介紹。與以前的應(yīng)用（Jiang，2002b，2003；Jiang和Zhao，2003）相比，本文對(duì)該模型進(jìn)行了兩個(gè)方面的改進(jìn)。首先，利用各地區(qū)農(nóng)作物的詳細(xì)生產(chǎn)數(shù)據(jù)將農(nóng)作物生產(chǎn)部門(mén)進(jìn)一步細(xì)分為9個(gè)部門(mén)。其次，利用GEMPACK第8版新增的互余函數(shù)（complementarity）功能，模型還模擬了大米、小麥、玉米和棉花等主要農(nóng)產(chǎn)品的關(guān)稅配額。1.CE