農村研究論文-當前村民自治面臨的挑戰內部制度建設的不平衡和外部因素的滯后編者按新事物的發展并不總是帆風順的，基層民主建設這一由中國共產黨領導億萬農民所進行的偉大創舉，經過10多年的風風雨雨，暴露的問題與取得的成績可能同樣令人矚目。困惑與希望同在。前不久，中國社會報社、中國社會導刊在云南召開了“中國城市社區建設體制及農村基層民主建設研討會”。民政部基層政權和社區建設司、部分省市民政廳局等單位的同志和中國社科院、世界與中國研究所、中央黨校、中國人民大學、中山大學等單位的專家學者參加了這次會議。與會者各抒己見，提出了許多很有價值的觀點。在此摘編的部分文章，就很具有啟發性。基層民主建設取得了引人矚目的成績，但現存問題也不容忽視：法規制度不配套，工作指導不規范，程序設計不合理，以及地區發展不平衡等。但真正有礙于基層民主建設的，恐怕還是一種實體性力量。在根本利益一致的前提下，村支部與村委會卻難免不發生矛盾與之相比，宗族勢力的影響倒在其次。對此，人們提出兩種便捷的解決方案：即“一肩挑”和“兩票制”。到底這兩種辦法哪一種更有效呢?或者在此之外是否還有更好的辦法?這還得在實踐當中來檢驗和發現。如果這些辦法是村民的自主創新，那么他們心里可能有一個小算盤，或許終究會把各種關系處理好的。問題是，為確保政令的執行，鄉鎮常常在執行村委會組織法的過程中，對村民的選舉活動施加某種影響。或者，在這種外力作用下，一些由民主選舉產生的村委會，后來可能也不再代表民意；不能說這些現象是必然的，但事實上的確存在。基層民主是大勢所趨，但道路則是曲折而漫長的；有沒有一種完善的解決辦法呢?肯定會有的，只是目前還處于探索階段。在這樣的情況下，能不能把這些問題交給村民自己去嘗試解決，在實踐中總結經驗、發現真理呢？應該相信群眾的創造力量。10多年大規模的村民自治活動，是中國五千年歷史上第一次在基層進行的民主實踐，已展現出良好的發展前景。但由于缺乏制度方面的本國歷史經驗可資借鑒以及傳統管理體制慣性的延宕，更由于村民自治所引發的一系列帶有根本性的利益調整，因此必然面臨著一系列的重大挑戰和困難。村民自治制度建設中的內部問題首先是村民自治制度中各項子制度建設的不平衡。目前，從全國情況來看，在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督四項制度建設中，民主選舉制度發展較快，而其他三個方面相對滯后，有些甚至是空白。比如在村務公開和村委成員罷免問題上，目前尚缺乏剛性的統一規范。其次是制度的總體指導框架建設與程序性設計發展不平衡。從目前的總體情況看，村民自治制度的技術性和程序性依然十分薄弱，如選舉日的規范；競選的規則；選票的制作程序；預選的規則；委托投票的規則；唱票和計票的規則等。最后是地區發展不平衡。有些省村民自治制度建設，特別是民主選舉制度建設已達到了相當高的水準，為國際社會所認可，而有些省或有些省的有些地區則基本沒有建立起來。村民自治制度建設面臨的外部挑戰第一，來自縣鄉人民代表選舉制度方面的影響。到目前為止，我國縣鄉人民代表的選舉，代表提名的決定權不在選民手中，具有派選的特點；選民對候選人的情況一無所知，投票具有很大的隨意性和盲目性；縣鄉人民代表的選舉沒有嚴格的秘密劃票的措施，大都實行秘密計票，不受選民的監督。所有這些問題的存在都大大降低了民主選舉的質量，一方面誤導了人們對選舉的認識，另一方面也影響了村委會民主選舉的制度建設和操作實踐。第二，來自鄉鎮體制改革滯后的影響。從領導體制而言，鄉鎮主要領導長期以來實際上一直是由縣委委任的。這種權力的來源渠道在很大程度上導致了只對上負責而不對下負責的領導體制。由此鄉鎮干部選擇村干部的主要標準就是聽話，服從指揮，能保證上級任務的完成，至于是否符合老百姓的心愿則是次要的了。這就使得相當一部分鄉鎮干部對民主選舉一直抱著不理解、不支持，甚至抵觸的態度，并使得一些村的原任命的受益者以此為依據拖延甚至抵制民主選舉。從管理體制而言，長期以來鄉鎮與村的關系實際上一直是一種上下級關系，而村則具體承擔政策的落實和任務的完成，實際成了鄉鎮之下的一個支點。這一方面使得鄉鎮必然要在很多方面插手和干預村務；另一方面也削弱了村委會行使自治職能的能力。再者，鄉鎮要收繳各類款項就會與村民和經村民選舉產生的村委會發生矛盾。第三，來自村委會與村黨支部關系的影響。黨支部是傳統的村務決策實體，而選舉產生的村委會要依法行使村務決策權力。于是便出現了村務決策二元化的格局。在現實生活中，村務決策權的行使往往取決于支書和村主任個性和能力的強弱，強者便擁有了實際決策權。倘若兩人的個性和能力相近，處理不好，則會形成對立，帶來許多意想不到的問題和矛盾，影響村務的治理。第四，來自利益驅動的影響。農村政治關系的根本變更，必然導致利益關系方面的重大調整。在委任制下，擁有委任權的鄉鎮干部與被委任的村干部實際上形成了較強的利益關系。實行村民自治后，村干部的合法性來自于村民，他們必須對村民負責。這就大大削弱乃至從根本上斬斷了傳統的村干部與鄉鎮干部利益關系，因此遭到了原受益者制的強烈反對和抵制。第五，理論研究滯后和行政指導不夠規范帶來的影響。村民自治的理論指導框架基本沒有形成，現實中出現的許多問題在理論上尋找不到解決的方案。另一方面，行政指導也存在一些不完善之處。首先是政策指導跟不上，其次是行政指導不夠規范，最后是培訓工作滯后。總之，在村民自治取得了偉大的歷史性進展之后，這一民主自治的制度性建設所提出的問題和面臨的挑戰遠比已經