農村研究論文-山西村政建設中的“制度設計”山西村政建設，在中國近現代史上有很重要的意義，那時凡來山西的人都要談到山西的村政建設，山西是著名的模范省。山西村政建設，從1917年開始，到抗戰前，已有相當成績。今天研究區域社會史的人對于當時山西的村政建設也頗多關注。山西村政建設的現代意義，直接與今天中國的村民自治有關，與中國的憲政道路相關，與中國的民主化進程相關。山西村政建設開始于1917年，到1927年前大體完成。1928年6月，閻錫山向國民黨中央建議，將山西村政建設的模式向全國推廣，國民政府基本接受了閻錫山的建議，在隨后制定的縣組織法中，關于鄉村自治的思路，吸收了山西村政建設的構想。以往對于山西村政建設的評價，多偏重于制度構想與實踐之間的差異，所以評價不是很高。三十年代初，梁漱溟考察山西村政后，認為山西村政建設的實際，大體上是“盛名之下，其實難副”，這是比較有代表性的學術觀點。近年專門研究中國地方自治和山西村政的學者，對于山西村政建設的評價，大體還是梁漱溟的思路。至于認為山西村政建設是閻錫山為了維持自己統治，更好控制社會而采取的一種騙人手法，是長期流行的政治觀點，早已被學術界所放棄。倒是后來成為馬克思主義史學家的呂振羽在二十年代末，對于山西的村政建設有較深入的的認識，認為山西的村政“實開吾國下層政治重心之先河”，“可備訓政之楷模，而為憲政之基礎者，亦殊不少也”。本文認為呂振羽早年對山西村政的看法比較符合實際。理解一種政治制度的實行，不能先有政治上的成見，再來評價，以往對于閻錫山和山西村政建設的認識，主要是受制于意識形態的制約，所以評價多數不合實際。觀察一種政治制度的試行，先要對負責推行這種政治制度主導者的政治理想有符合實際的理解，然后再看這種“制度設計”是否符合世界文明發展的主潮，至于這種制度在實踐過程中出現的與理想狀態之間的差異，不能做為判斷制度和制度設計者政治理想誠意的依據。山西村政建設中是出現過許多問題，但這些問題的出現，不能作為否定那種制度試行的依據。作為一個后發的憲政國家，“制度設計”的重要性，要超過實踐過程中的曲折性。所謂“制度設計”主要是指后發的憲政國家，在選擇憲政道路時的政治理想，也就是說“制度設計”如果是以民主化為政治理想的，那幺它的實踐通常也就是有價值的。我們應當在這個意義上來評價閻錫山和山西的村政建設。張東蓀曾認為，不能說停留在農業中的中國人對民主有不迫切的需要。我們沒有全體努力去推動它，卻不能說中國人不認識民主是一個好東西。就是鄉下不識字的百姓，如果徹底告訴他民主的道理，如何是自由，如何是平等，他必定會明白民主比專制好。張東蓀說：“所以我們還不能說農民不要民主，而民主只是資本主義制度而有的。我個人對于民主看法是分兩種：一是把民主只認為是一個理想，一個原則。一是把它分作一種制度。制度當然是由理想而模制的，但實際上因為情形不同，不但總和理想相差，而且各地因環境而有不同的實現。至于理想亦不是完全憑空而來，當然有種種因素與影響，現在不必細加討論。”羅隆基也說過：“民元至民十六那段中國憲政歷史，那固然是憲政的失敗，但那卻是國家實施憲政必經的過程，倘以那段憲政過程中之波折，即斷定憲政在中國永無成功可能，那是缺乏歷史的眼光。總統做皇帝，法國拿破侖第三即是前例。英國直到十七與十八世紀，議員依然是買賣品，又何以異于豬仔？英國過去選舉場中之黑暗齷齪，較中國民初有過之無不及。那是憲政演進必經之過程。英法人倘因那些往事，即對憲政本身懷疑，即斷定英法不適宜有憲政，英法即無今日憲政上那種成績。嬰兒學步，顛撲跌倒，甚至折股斷肢，破頭傷腳，此是常事，此是必經之階段。因嬰兒顛撲跌倒，即禁其學步，且認此兒不宜于步，此少所見多所怪之類耳。”山西村政建設，從“制度設計”的角度觀察，它的核心是民主，它的基本思路是以憲政為最后理想的。二山西村政建設是晚清地方自治背景下發生的一場憲政實踐。地方自治本是西方傳來的政治制度，它是憲政體制下必經的一個過程。在中國近代以來的地方自治運動中，山西村政建設是一種先有“制度設計”，然后由上而下推行的一種地方自治模式，以村為本位，對于以農民為主要社會成員的中國來說，作為原初的憲政訓練，以村為本、由上而下，有相當的合理性和可操作性。閻錫山認為；“村者，人民聚集之所也。為政不達諸村，則政乃粉飾，自治不本于村，則治無根蒂。舍村而言政治，終非徹底之論也。”因為在此之外，作為一種憲政訓練，今天也還沒有設計出比山西村政建設中更有操作性的制度，中國農村今天普遍實行的村民自治，無論“制度設計”還是操作實踐，都遠在山西村政建設的成績之下。山西村政建設主要依靠的是地方鄉紳力量，而不是一個政黨的力量，它的目的是讓好人當政，而不是“黨人”當政。山西村政建設的實行，與閻錫山有很大關系。必須肯定，閻錫山是一個有民治理想的人，如果他沒有民治理想，這種制度不會成為一種實踐。任何一種政治制度的實行，對于當政者來說，肯定有控制社會的目的，但這種控制如果是以憲政理想為目標的，它的進步意義就應當肯定。如果閻錫山純粹是為自己的統治，他還有許多更便于控制社會的道路可走，比如把“黨支部”建在村級政權里，但閻錫山沒有這樣做。中國早期地方自治的模式主要來自于日本。閻錫山有留日的經歷，當時中國留學生對于日本的地方自治非常關注，閻錫山無疑也受這種思潮的影響。閻錫山是留日的學生，見過明治維新以后日本的真實生活，所以他對中國農村的民治試驗特別有熱情，他是看到別人已經做成了才學的。閻錫山對事情的判斷是從常識出發，他知道是非曲直比什幺都重要，在人心中，這是幾近于本能的東西。山西村政的“制度設計”就源于閻錫山的這個判斷，他曾說過：有人說民治主義不能實行，是人民程度不夠的緣故，我問他甚叫程度？他答有真知識是程度。我又問，明白是非曲直是真知識抑是知道條文法理是真知識？其人不答。余遂為之解釋曰：現在是非曲直，人民反知之真，若條文法理，合乎人心上之是非曲直，人民一見即了解，若欲強以條文法理變化人心上之是非曲直，此等條文法理，人民固不易明白，且恐欲明白，程度反愈低了。試看今日之堂前，是非曲直，反不若民間之真，即是人心上之是非曲直，為條文法理之是非曲直所遮蔽，程度愈高距人情愈遠者何貴乎？其人曰：然則可使中國現在之人民加入政治乎？余曰不能也。彼又曰：不能則民治何以實現？應之曰：應將政治放在民間，使人民加入政治，是教人民以條文法理之假知識也，甚難。政治放在民間，是使政治合乎人心之真知識也，甚易。不能即時實現，非知識不夠，是習慣不夠也。然則欲使人民從事于民治之練習當如何？實行民治主義之村本政治而已。村無活體之組織，民即無施治之實際，村禁約，村憲法也；村公所，村行政也；息訟會，村司法也，保衛團，村武力也。此活體之組織也。試行此種種者，即民治之練習也。但此尚是少數人，如欲使村中全民練習，非實行村民會議不可。至于村民會議當如何辦理？應先由各村自行規定試辦，或一家出一人，或按成年男子全數到會，何項事件，必須村民會議通過才行，何項事件，由村長副閭鄰長會議定就算，以及會議時如何取決，均聽各村先自定辦法，遇有爭執，區長或知事為之解決，必須公平，勿讓勢力占勝，勿讓主村占勝，非公平的辦法，不能常久，你們先照此辦，以后各縣各村有了頂好法子，陸續令知，以資改良。閻錫山這個講話道出了一個事實，那就是民主和人民的文化程度沒有必然聯系，不是說文化和教育程度在實行民主的過程中不重要，而是說這不是最重要的，不是能不能實行民主的必然條件。閻錫山的另一個判斷是民治的實行，關鍵是要有活的組織，沒有這個東西，其它都是空的，而這個組織，必須是由大家共同來建立的，人人都可以參加，辦法是大家自己商量出來的，而不是外力強加過來的。閻錫山的高明之處就在于，他對地方自治真有誠意，是真想把事情辦好，所以凡事都從常識考慮。山西村政中的“制度設計”，不是終極目標，而只是民主的初級階段，閻錫山在村政建設期間，曾考慮過縣自治的實行，他認為，村政建設有了成效，縣建設就容易成功，省建設也不難收效，可以看出他是有長遠打算的，只是因歷史的變化，沒有來得及付之實行。上個世紀三十年代，中國自由主義知識分子對于中國憲政道路所以曲折的認識是:看當局有沒有誠意。張佛泉曾說：“我們以為中國到今日所以還未能起始憲政的原因，有若干是由于當局沒有誠摯的誠意，主要的則是因為對憲政沒有正確的理解。”三山西村政建設的設想和計劃，在多大程度上得到了落實，這是人們評價這個制度成功與否的標志，從已有的歷史資料觀察，山西村政建設在具體實施過程中是有問題的，當年梁漱溟就指出過，但它的問題是憲政初期必然要出現的問題，以操作中出現的問題來判斷一種制度的得失，是沒有看到這種“制度設計”的長遠意義。作為一種“制度設計”，山西村政建設的方案，是非常有遠見的一個地方自治設想，至少在理論設計上，這個地方自治的理想，不但符合中國的實際，而且整個自治的理想，是以現代西方憲政理念來設計的。現代憲政思想的核心，主要在對權力的制衡，山西村政建設的制度設計中，權力制衡是這種制度的基本邏輯。山西五臺縣河邊村是閻錫山的故鄉，上個世紀三十年代初，它完成過一個村政十年的計劃方案，從這個方案中可以看出這種“制度設計”中所體現出的憲政理想。河邊村組織暫行章程，類似于村的憲法，作為村級自治組織，它的設計非常符合中國北方農村的實際。它的最高權力機關是村民大會，村民大會之下還有一個家長會，因為中國是一個宗法社會，家長會的設立，是從北中國農村的實際考慮的。村的行政機關是村公所，所有權力都是受制約的。這個方案設計的村自治組織分別為：1、村民大會或家長會議。2、閭鄰居民會議。3、閭鄰長會議。4、村公所。5、調解委員會。6、考評委員會。7、監察委員會。8、保衛團及公安團。9、經濟建設董事會。10、各項合作組織。”村政權屬于全體村民，由村民大會行使，在村民大會不易集合期間，暫由家長會議代之。中國北方農村為小農經濟，一家一戶，是基本特點。所以村政建設方案的設計，主要是從中國北方農村的實情況出發的，閻錫山對這個方案的評價，也認為它比較實用。河邊村是閻錫山的故鄉，在當時的村政建設中，有比較完備的設想。他們先訂立了一個自治公約（以五權憲法精神為主），類似于國家憲法那樣的東西，在這之下，再根據地方的實際訂出適合于村政建設的方案，有很大的靈活性。根據河邊村自治公務人員選舉暫行規則，村民每五家應合議推選鄰長一人、候補鄰長一人。凡常住村中之識字男子，年在二十歲以上，四十歲以下、熱心公益者，皆得當選為鄰長。每五鄰應合議推選閭長一人，候補閭長一人。凡常住村中之識字男子，年在二十五歲以上，四十五歲以下、熱心公益者，皆得當選為閭長。每六閭應合議推選村副一人，候補村副一人。凡常住村中之識字男子，年在三十歲以上，五十歲以下、熱心公益者，皆得當選為村副。選舉單位閭鄰家等之配組，由村公所預定之。村民大會就是由這一家一戶直接選舉出的代表組成的，中國農民天然明白代議制好處。誰來制約村民大會的權力呢？是村監察委員會。每五閭或四閭應合議推選監察委員一人，候補監察委員一人。凡常住村中之士紳，年高望重能主持公道者，皆得當選為監察委員。鄰長閭長村副監察委員之任期，均為一年，并得連選連任。一閭之事，由全閭居民會議解決。一鄰之事，由全鄰居民會議解決，但不得與村務會議之決議案抵觸。監察委員會設委員五人，掌管糾察彈劾審計事項。按閭數平均推選公正士紳組織，該五委員互推一人為委