農村研究論文-失地農民合理利益完全補償問題探析內容提要：失地農民的補償問題是關系到農民利益及社會安定的重大問題。本文分析了現行失地農民補償政策存在的問題，陳述了實行完全補償的依據，并對完全補償的范圍、補償期限及補償價格進行了探討。關鍵詞：失地農民，完全補償，合理利益，現實選擇一、引言失地農民是指在我國城鎮化進程中基于城市建設用地需要而耕地被征用并失去土地的農民。自20世紀90年代以來，隨著城市化的迅速推進，全國每年至少有300萬農民成為失地農民。到2005年，失地農民累計已達四、五千萬人，其中失地又失業的農民至少在1000萬人，占失地農民的20%(趙蓓蓓，2005)。農民失去土地后，大都沒有穩定的經濟來源，收入水平和生活水平都大幅下降。據不完全統計，到2004年，全國的“三無農民”已達4000多萬，有60%的失地農民生活處于十分困難的境地(黃抗生，2004)。國家統計局農調總隊的一項以全國人均耕地面積在0.3畝以下的農戶為主要對象的抽樣調查結果也顯示，43%的被調查農戶完全喪失了耕地；20%的勞動力賦閑在家；46%的失地農戶收入水平下降。大量生活無著落的失地農民的困境已經成為一個嚴重的社會問題。有關統計資料顯示，60%的農民上訪是因為土地問題(趙蓓蓓，2005)。因此，為了解開失地農民問題的癥結，切實保護失地農民利益，有必要結合近幾年的土地補償經驗，對現行的土地補償政策進行重新審視，以探索出一條失地農民補償的新路子。二、我國對失地農民的現行補償政策評價目前，我國對失地農民的補償僅包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費四項，基本屬于適當補償的范疇。這種補償政策從近幾年各地的實際執行情況來看，存在以下幾個問題：(一)補償標準不盡合理首先，土地補償費和安置補助費按耕地被征用“前三年平均產值”來計算，這與農村的許多情況不相吻合。如某地塊在被征用前三年的某一年或兩年甚至于三年休耕或撂荒了，也就沒有收益可言；有的農業生產經營活動，如經濟林木種植、水產養殖等，都有一個動植物的自然生長過程，在自然生長期內該土地也是沒有收益的。所以，“前三年平均產值”的補償標準顯然有失公允，必然遭致農民的反對。另外，安置補助費規定為相關耕地被征用前三年平均產值的若干倍也沒有任何依據，因為二者之間并不存在必要的相關性。其次，按“前三年平均產值”計算的補償金額明顯偏低。根據北京大學貧困地區發展研究院的研究結果，目前我國西部地區的土地補償費和安置補助費最高的標準是1.8萬元人，這一數字僅僅相當于2002年當地城鎮居民可支配收入的1.5倍。即使在我國比較富裕的東部地區，若按該地區一般耕地每年800元左右的產值和法律規定的30倍的最高標準計算，每畝土地補償費和安置補助費總共也不過2萬多元，僅相當于同地區普通公務員一年的工資收入。(二)補償期限過短我國農村土地承包法第二十條規定，“耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，經國務院林業行政主管部門批準可以延長”。根據該規定，農民在三十年或五十年、七十年甚至更長的時間之內，理所應當地享有承包土地所承載的各種收益和保障。因此，對被征用的承包土地的補償期限，至少應為三十年或五十年、七十年的承包期減去已承包年限之后的剩余時間。而現行土地管理法規定，土地補償費、安置補助費的補償標準分別為該耕地前三年平均產值的六至十倍和四至六倍。這就意味著，除非特殊情況，土地補償費和安置補助費的最長補償期限分別為十年和六年。這一期限遠遠短于農村土地承包法規定的土地承包期限，使失地農民的權益受到極大的損害。(三)有關概念模糊不清如“前三年平均收益”以何時價格計算?是否考慮通貨膨脹因素?又如，根據全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會在中華人民共和國土地管理法釋義所作的解釋：“安置補償費是為了安置以土地為主要生產資料并取得生活來源的農業人口的生活所給予的補助費用”。這一解釋只是模糊地說明安置補償費是用來對失地農民的“生活”所給予的“補助費”，并沒明確“生活”的內容及“補助費”的涵義，在實際工作中引起諸多爭議。如筆者2006年暑期在河南省盧氏縣城關某村民小組進行社會調查時發現，由于概念模糊不清，土地補償費被簡單地理解為生活補助，致使該組被征土地每畝補償價格都在1萬元以下，引起群眾強烈不滿，接連上訪。(四)補償形式單一按照國土資源部的規定，對于失地農民的安置形式應該是多種多樣的，主要包括但不限于：貨幣安置、農業生產安置、重新擇業安置、入股分紅安置、異地移民安置等多種方式。但在實踐中，絕大多數地區都采取了一次性貨幣補償形式。從西部有代表性的四川省(貨幣安置比例高達72.99%)(四川省勞動和社會保障廳，2006)，到東部有代表性的福建省的福州市(貨幣安置比例高達82%)(盧海元，2003)，情況概莫如此。單一的補償形式不可避免地造成了財政負擔過重、壓低補償標準、侵占、截留、挪用補償款、農民失地又失業等種種損害農民合法利益的現象。如河南省輝縣某村由于沒有集體企業，土地補償費被用于村里的日常行政開支；江西省上饒市2003年全年共查辦與土地補償款有關的各類案件達30多件(胡錦武，2006)；甘肅省2004年全年共查處截留挪用征地款案9起，涉案金額812.565萬元(王海川，2004)。(五)缺乏長期保障機制現行補償政策只考慮了失地農民的眼前利益，而忽略了他們的長遠利益，忽略了農村土地所承載的多重社會功能。眾所周知，現階段，土地仍然是農民最基本的生活和生存保障。農民在失去土地的閩時，其享有的、依附在土地上的其他權力和利益，如財產權利、基本生活保障的權利、就業機會的權利以及享受政府支持的權利等等也就一并消失了。少數地區雖然嘗試著給失地農民建立了部分就業保障，但由于缺乏長期保障機制，這些保障最后也都名存實亡。以土地的就業保障為例，據四川省勞動和社會保障廳的調查，在全省歷年征地已得到就業安置的2.94萬人中，到2003年底，已有56.96%的安置人員處于失業狀態。另據浙江省人民政府研究室課題組統計，杭州市江干區歷年征用土地招工安置4916人，目前已有80%下崗回村。三、完全補償：失地農民合理利益補償政策的現實選擇上述問題表明，現行的補償政策不能使失地農民的合理利益得到足夠、合理的補償。在市場經濟已經深入人心的今天，必須對農民的市場主體地位進行確認，還給他們以應有的國民待遇，并在此基礎上對失地農民的合理利益進行完全補償，即對由于土地被征用而給失地農民帶來的現實的及可預見的一切可量化的損失全部進行補償。(一)實行完全補償的依據首先，實行完全補償有其理論依據。根據帕累托效率標準，當資源分配從一種狀態到另一種狀態變化時，在沒有使任何人境況變壞的前提下，使得至少一個人的境況變得更好，這就是帕累托改進或帕累托最優化。如果一部分人的利益增加是建立在另一部分人的利益受損的基礎上，這種增加就無異于掠奪。帕累托改進是達到帕累托最優的路徑和方法，改進的過程也是社會福利增加的過程。在土地征用過程中，國家征用土地進行經濟建設，無疑會增進社會福利，但只有在失地農民利益不受任何損失的前提下這種增加的福利才是有意義的、積極的。不使農民利益受損，只能是對失地農民損失的利益進行全部補償。其次，實行完全補償有其法律依據。我國憲法第十三條明確規定，“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產和繼承權”。農民與被征用土地相聯系的合法財產及財產權(包括財產孽息)理所當然不受侵犯。如若受到損害就應依法給以賠償或恢復原狀。另外，為了穩定土地承包關系，我國農村土地承包法對不同土地的承包期限分別作了三十年、五十年、七十年或更長時間的規定，也就是說，至少應對從土地被征用之日起至承包期滿的剩余時間內的未來收益進行補償。再次，實行完全補償有其現實依據。當前，舉國上下正在大力推進社會主義新農村建設。無論是“多予、少取、搞活”的方針，還是“以人為本”的執政理念；無論是“工業反哺農業、城市支持農村”的舉措，還是“構建社會主義和諧社會”的社會發展目標以及“覆蓋城鄉居民”的社會保障體系建設目標，無不要求在土地補償中要還農民所失的，給農民應得的。(二)完全補償范圍的確定根據完全補償的原則，并結合我國農村土地所實際承載的諸多權利和保障，對失地農民合理利益的補償至少應包括以下內容：1.相關土地的地價及土地收益。如農林牧漁各業經營收益、租賃收益、土石交易收益等。2.相關土地未來的升值收益。如土地租賃收益、土地未來升值收益。在一個自由的市場經濟里，具有財產性質的土地價格取決于市場的供求狀況，這點與其他商品是一樣的。由于土地的稀缺性和不可再生性，故土地的供給可以看作是恒定不變的，在城市化和工業化過程中，對土地的需求會逐漸增加，在這樣一個過程中土地的價格升高，土地實現了自身的增值。3.地上附著財產的損失及收益。如房屋價值，利用房屋的經營收益，道路、水井及灌溉設施等基礎設施本身的價值及其帶來的收益，由于土地部分或全部被征用而使與之相關聯的其他財產價值遭受的損失。4.重新安置費用，包括搬遷費用及尋找和建造新住宅的費用。5.轉崗成本。失地農民重新獲得相應的就業機會的成本，包括崗前技能培訓費用、提高文化素質的培訓費用以及尋找工作的費用。6.社會保障。失地農民應享受與城鎮居民同樣的基本養老保險、基本醫療保險以及最低生活保障等。中國現行的社會保障體制賦予了土地對農民的社會保障功能。在我國的現階段，土地不僅是最基本的農業生產要素，還對農民起著重要的保障作用。第一，由于農村社會保障的缺失，土地仍然是中國農民的生活風險保障。對于廣大中國農民來說，擁有一份土地，農村老年人口就有了基本社會保障。第二，土地還有就業保障作用。許多農民必須以承包土地作為謀生的手段，離開了土地就面臨著失業的危機。對部分從農村流動到城市非農部門就業的勞動力還可以起到失業保障或“退農保障”的作用，擁有一份土地，從事非農產業的勞動力在遭遇挫折的時候就可以退而務農。7.由于被征用土地上的工程施工而受到的影響。如在未被征用部分的土地上堆積工程原料、作業廢料等造成未被征用部分的土地上的經營損失。(三)完全補償期限的確定目前，對失地農民合理利益的補償期限并沒有明確的法律規定。因此，按照現行有關政策及法律精神，補償期限至少可以有以下幾種選擇：1.參照憲法有關私人財產不受侵犯的規定，對地上附著的房屋等私有財產，按該私有財產的實際使用壽命期限進行補償。2.參照農村土地承包法有關承包期限的規定，對土地及相關財產在從土地被征用之日起至承包期滿的剩余時間內的收益進行補償。3.參照企業會計準則有關固定資產折舊、使用年限的規定，對由于土地被征用而造成的固定資產或具有固定資產性質的財產的損失進行補償。在實際操作時，應本著不與民爭利的原則，從不同的補償項目所涉及到的若干法律規定中選取最長的期限進行補償。(四)完全補償價格的確定如果采用貨幣補償，補償價格的確定就要具體問題具體分析。具體地：1.以公允價值為基礎進行定價。當某資產由于缺乏活躍市場而又無同類市場價格時，公允價值就是一個公平的計價基礎。如對被征用土地上的水井、水渠等基礎設施的計價。2.以重置價值為基礎進行定價。這種定價方法特別適合對住房的補償。失地農民若因土地的征用而一并失去了住所，也就變得無家可歸，土地需求方理所應當地要承擔為他們重建家園的責任。3.以凈現值為基礎進行定價。對于經營性資產，由于其使用會給其所有者或使用者帶來長期穩定的收益，如經營性房屋的經營收益、土地的經營收益及增值收益、水庫(塘)及其他基礎設施的經營收益等，因此，對其補償應按各期可預見的收益與各期投入成本計算的凈現值來進行定價。4.以市場價值為基礎進行定價。對那些有參考市價的非經營性項目，可直接參考市價進行補償。如搬遷費用、青苗補償費、社會保障、轉崗成本以及由于被征用土地上的工程施工而受到的影響等。四、政策性建議1.完善相關法律規定，增加政策的可操作性。對最近幾年的土地補償經驗及時進行總結，對失地農民合理利益的補償范圍、補償期限、補償